导论

一 不容忽视的老年贫困问题

近年来，国内外的不少学者开始关注中国背景下的不平等现象（OECD，2004）。大多数研究显示，在20世纪80年代与90年代早期，经济增长降低了贫困发生率（Saunders ＆ Sun，2006）。但是自此之后，城市贫困问题呈上升趋势，农村扶贫的进程滞缓。根据国家统计局制定的贫困线新标准，Ravallion与 Chen（2004） 估计农村贫困发生率由1980年的75%下降到1997年的13%，但从1997年至2001年，这一比例基本保持稳定；同时，城市贫困的发生率自20世纪90年代中期之后也基本不变。尽管直到20世纪80年代末农村贫困现象仍不容乐观，但它已不再是中国贫困研究的唯一焦点问题（林卡、范晓光，2006）。自1995年以来，城市贫困问题受到越来越多的关注。倘若使用每天1.5美元的贫困线，则城市贫困发生率虽从1992年的13.74%锐减到1996年的8.41%，但随着城市改革的持续和失业率的上升，1997年增加到9.21%，1998年则为8.86%（Fang et al.，2002）。1999年，虽然城市实际的人均收入增加了25%，贫困的发生率却上升了9个百分点，用加权贫困距测量的贫困深度则上升了89%（李实，2002）。虽然学者们根据不同的标准推算出不同的城市贫困人口规模（唐钧，2002，2004），但是他们都承认在现阶段城市贫困率不断增长。这一变化的核心不在于比率的增长，而在于构成的变化（林卡、范晓光，2006）。

目前大多数关于贫困的研究有一个共同之处 ，即将各省份分为城市与农村，通过这种二分法来关注贫困问题的总体情况（Saunders ＆ Sun，2006）。不同贫困人口群体的特性被掩盖在这一笼统的二分法之下。事实上，了解不同贫困群体的数量、人口特征、致贫原因、实际需要等要素也十分重要，这样才能明确政策制定者应该从哪里着手，来降低不同人群所面临的贫困风险。少数由此角度出发的研究结果显示，致贫的可能性随着年龄、家庭规模、职业、就业状态和居住地的不同而呈系统性的变化（李实，2002）。

在中国的贫困人群中，城市贫困老人[1]是不容忽视的重要群体，其社会需求应当引起更多的重视。由全国老龄工作委员会于2006年发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》显示，21世纪的中国老年人口规模巨大，且老龄化发展迅速：从2001年到2020年是快速老龄化阶段（见图0-1）。在这一阶段，中国平均每年将增加596万名老年人，年均增长速度达到3.28%，大大超过总人口年均0.66%的增长速度，人口老龄化进程明显加快。到2020年，老年人口将达到2.48亿人，老龄化水平将达到17.17%。 从2021年到2050年是加速老龄化阶段，平均每年增加620万名老年人。到2050年，老年人口总量将超过4亿人，老龄化水平推进到30%以上。与此同时，城市老年贫困的现象不容乐观。

图0-1 中国老年人口增长趋势

资料来源：Population Division of the Department of Economic and Social Affairs of the United Nations Secretariat，World Population Prospects：The 2006 Revisionand World Urbanization Prospects：The 2005 Revision ，http://esa.un.org/unpp。

由于贫困的界定标准不同，国内学术界对中国老年人贫困发生率的估计（见表0-1）存在争议（杨菊华，2007）。于学军（2003）曾利用2000年人口普查和中国城乡老年人口状况一次性抽样调查资料，以不同的贫困测量方法，分别估计出中国老年贫困人口的规模。以恩格尔系数法估计为3853万人；以国际贫困线法估计为4487万人；以主观评定法估计为4285万人，其中，大约21%的城市老人、41%的农村老人认为自己生活处于贫困状态。这些估算存在将中国老年贫困人口数量估计过高的嫌疑，因为当时国家公布的全国农村贫困人口为3000万人，这指的是所有年龄的人口（乔晓春等，2005）。但也不排除国家对农村贫困人口规模有低估的可能。

王德文、张恺悌（2005）利用于学军（2003）使用过的同一套数据，再次以老人自评的经济状况为基准来计算老年贫困现状，得出全国老年贫困人口数量为921万～1168万人，老年贫困发生率为7.1%～9.0%，其中城市的为4.2%～5.5%，农村的为8.6%～10.8%。这个自评结果与于学军的结果大相径庭，只相当于于学军测算结果的1/4。其原因在于，这套数据的问卷用于主观评价经济状况的指标分为“十分困难”、“有些困难”、“大致够用”和“够用有余”四类。于学军（2003）将选择前两项的老年人划分为贫困老年人，而事实上，经济上有些困难的主观评价并不一定意味着贫困，将其纳入计算，自然导致高估贫困发生率。而王德文、张恺悌（2005）则仅将认为自己经济状况十分困难的老年人划分为贫困老人，故其以主观评价方法计算出的老年贫困发生率大大降低。

徐勤、魏彦彦（2005）利用2000年中国城乡60岁及以上老年人口状况一次性抽样调查10%原始抽样资料（均为加权），以居民可支配月平均收入的1/2为贫困标准（城市为261.65元，农村为93.9元），得出城市男性老年人口月平均收入低于贫困线的占城市男性老年人口的9.7%，而城市女性老年人口月平均收入低于贫困线标准的达到41.1%，为男性老年人口的4.2倍。

乔晓春、张恺悌、孙陆军（2006）运用绝对和相对贫困线方法，测算出在2000年中国60岁以上人口中，大约有2274.8万人（占17.5%）处于贫困之中；其中，城市贫困老人的比例约为15.0%，农村贫困老人占18.8%。从相对贫困来看，多数省份老年人贫困的比例都超过35%，这说明老年人的收入分布多集中在低收入水平上，而高收入老年人的比例很低（乔晓春等，2005）。不论是绝对贫困还是相对贫困，在全国各省份中，老年人贫困比例最高的都是云南省。绝对贫困的老年人口比例最高的是云南（32.4%），其次是山东（28.4%）、陕西（23.3%）和江苏（22.7%）。这一比例最低的是新疆（9.7%）、浙江（9.7%），其次是福建（10.1%）。但绝对贫困的高低取决于当地的最低生活保障线，存在人为的差异。

2006年，全国老龄工作委员会、中国老龄科研中心在2000年中国城乡老年人口状况一次性抽样调查的基础上，对全国20个省、自治区、直辖市进行抽样调查发现，城市中有近20%的老年人年收入处于不足4600元的低水平，低于城市老年人年均中位收入的50%，并且仍有135万名城市老年人的收入低于当地的最低生活保障线[2]。

与绝对贫困测算结果不同的是，无论是根据老人自评生活困难情况，还是利用相对贫困线标准，学术界对相对贫困的估计结果都比较接近（杨菊华，2007）：2000年，中国大约有1/3的60岁以上老年人口处于相对贫困状态（于学军，2003），且大多数省份的老人相对贫困的比例都超过了35%（乔晓春等，2005）。

而根据民政部2010年民政事业发展统计报告，2010年底，全国共有1145.0万户2310.5万人的城市低保对象，其中老年人口为338.6万人，占总人数的14.7%。如果将领取城镇居民最低生活保障金的人口视为城市贫困人口，那么当年城镇老年贫困人口占城镇贫困人口的14.7%，也就是说，平均约7位城镇贫困者中就有1位老人。

表0-1 中国城市贫困老人的数量估计

续表

近年来所颁布的政府政策，同样凸显了城市老年贫困的紧迫性。为应对城市贫困问题，国务院于1997年9月2日下发了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（国发〔1997〕29号），并于1999年9月28日颁布了《城市居民最低生活保障条例》（国务院令第271号），该条例适用于家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的城市老年人。为进一步保证城市退休者的收入，国务院于2000年5月28日颁布了《国务院关于切实做好企业离退休人员基本养老金按时足额发放和国有企业下岗职工基本生活保障工作的通知》（国发〔2000〕8号），劳动和社会保障部于2001年12月20日颁布了《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》（劳社部发〔2001〕20号），督促企业养老保险费的按时发放，进一步规范城市居民最低生活保障金制度的运作。以北京市为例，自2007年以来，市政府先后出台老年保障福利养老金、“一老一小”大病医疗保险[3]等与回应老年贫困问题密切相关的政策措施，并逐年调整保障水平。北京市社会救助相关政策亦针对包括老年人在内的特殊群体的需求进行相应修订。[4]

近年来，学界对城市老年贫困问题也日益关注。学界目前达成的共识是，老年人的经济状况不同于其他人口，退休后的老年群体往往缺乏机会来改变其经济状况。虽然有些老人的生活状况优于一般的市民，但对于那些陷入贫困的老人来说，他们的处境更为艰难，并且滞留于贫困状况的时间往往更长（Ghilarducci，2004）。而且，年轻人可以通过改变自己及其生存环境来实现脱贫，但老年人很难通过自己的努力摆脱贫困，多数老年贫困是不可逆转的（乔晓春等，2005）。这决定了扶助老人贫困的社会政策与福利手段不同于贫困的中青年群体。而且，老年人的经济处境不论是对于家庭本身，还是对于相关的社会体系，都有直接或间接的影响。首先，中国的老年人传统上依靠家庭成员的转移支付获得经济支持，这意味着老年人一旦陷入贫困，将对年轻的家庭成员产生连带效应（Saunders ＆ Sun，2006）；其次，老年人是养老金系统和医疗照顾系统的集中使用者，如何将所有老人一视同仁地纳入这些系统中来，是当前的养老金改革与医疗改革必须面对的课题；最后，中国的社会政策是否成功，其评价标准之一，在于社会政策是否能够为老年人口提供足够的保障与社会保护（Finer，2003）。我们对老年人口的致贫原因与贫困特点了解得越多，就越有助于将社会政策准确地定位于目标群体（McGarry ＆ Schoeni，2005）。不过，国内外关于贫困老人的研究大多从供给者的视角（provider perspective）出发，聚焦于客观状况的描述以及社会政策、组织和专业团体的工作[5]（如Rupp，Strand ＆ Davies，2003；Farley et al.，2003；Smeeding ＆ Sandstrom，2005； Neumark ＆ Powers，1998；Sandell ＆ Iams，1997； Steckenrider，1998； Lloyd-Sherlock，2000； 香港社会服务联会，2006；颜文雄，2007；王永慈，2005；于学军，1995；李若建，2000；乔晓春、张恺悌、孙陆军，2006；杜鹏、武超，1998；徐勤、魏彦彦，2005）。但除了对美国贫困老年女性的零星研究（Barusch，1995；Black ＆ Rubinstein，2000；Lombard ＆ Kruger，2009），很少有研究关注作为贫困主体以及社会政策与服务对象的老年人自身关于贫困的经验，特别是缺乏华人社会背景下对贫困老人主观经验的研究。关于中国城市贫困老人主观经验的研究亦颇为匮乏，特别是中国城市贫困老人的声音很少被纳入减贫政策研究中。

现有的研究缺乏对贫困老人主观经验的考察，这限制了个人层面循证为本的社会工作实务与相关社会政策实践的开展。这是因为，首先，老年贫困在客观上表现为相对剥夺、多重面向、持久性的特点，且需要在家庭成员的经济关系中来考察，这些特点对于贫困老人主观世界的影响可能也是多方面的。这方面的知识间隙可能令解决贫困老人困境的社会政策出现偏差，即供给者的视角往往仅仅集中于贫困老人的物质匮乏，但对贫困老人在生理、劳务和情感方面的压力或需要认识不足，这急需我们从贫困老人主观经验的视角来审视福利供给的方向。其次，尽管更广阔的结构性因素不容忽视，但个人的能动性同样应得到重视。当人们争论社会政策、实证主义、费边主义、马克思主义这些社会福利研究中的主流范式时，聚焦于引致贫困和剥夺的结构性因素，却忽略了个体能动性的角色，也忽视了社会关系的研究（Welshman，2007；Titterton，1992；Deacon ＆ Mann，1999）。Titterton（1992）认为，这种以蒂特马斯为领军人物的社会行政传统抱持健康和福利的病理观，对个人和更广阔的社会力量（social forces）间的“调节性结构”（mediating structures）的概念化不够。例如，脆弱性的表现和应对方式依性别、年龄、社会阶层而相异。如果蒂特马斯强烈反对通过以穷人自身的失败或弱点的方式解释贫困的任何努力，在准蒂特马斯范式[6]中，反对贫困的个人主义或行为叙述固化并拓展成为一个杜绝讨论此类因素的更具决定主义（determinist）的取向，而主流观点不情愿甚至拒绝讨论行为或选择的议题，造成了关于福利依赖和低下阶层的保守主义观念蔓延（Deacon，2002）。对此，Titterton（1992）呼吁建立一个社会福利的新范式，这个范式聚焦于人们的脆弱性和风险的相异性，对人们应对策略的创造性和多样化保持敏感性，特别要关注那些胜利活下来（survive）的人们对福利威胁的不同反应。

从以上的中国人口老龄化趋势、中国城市贫困老人的数量、政府政策、学界共识等方面可见，中国城市老年贫困问题不容忽视，尤其急需我们从主观经验的视角将对此议题的探索向前推进。