第三节 我国城镇化发展演变的启示

城镇化是现代社会工业化进程中必然经历的阶段。改革开放以来，我们党根据中国的发展阶段和特殊国情，逐步探索出了一条中国特色新型城镇化道路。提出新型城镇化理念的现实背景是：一方面，城镇化在我国经济社会发展中的作用和地位进一步凸显；另一方面，我国城镇化也出现了一些亟待解决的问题。城镇化的内涵和要求至少包括六个方面：

一是新型城镇化是“质量明显提高”的城镇化；

二是“五化”同步的城镇化；

三是“以人为核心”的城镇化；

四是体现生态文明理念的城镇化；

五是“以城镇群作为主体形态”的城镇化；

六是注重文化传承和历史文化保护的城镇化。

2013年11月召开的十八届三中全会明确提出，“坚持走中国特色新型城镇化道路”。2013年12月召开的中央城镇化工作会议也强调，“走中国特色、科学发展的新型城镇化道路”。中国特色新型城镇化道路的提法逐步成型，内涵逐步丰富。

一 我国城镇化发展的基本历程

城镇化是现代社会工业化进程中必然经历的阶段，但各国选择的城镇化道路又是不同的。改革开放以来，我们党根据中国所处的发展阶段和特殊国情，逐步探索出了一条中国特色新型城镇化道路。1949—1978年，我国的城镇化率从10.6%提高到17.9%；同时，城镇发展布局有了较大改善，城镇管理水平有了较大提高，但也同时存在城镇结构不合理、城镇经济结构失衡等问题，导致城镇容纳劳动力空间不足。加上20世纪70年代末出现大批“上山下乡”的知识青年回城现象，导致城镇就业形势严峻。改革开放初期，面对当时城镇就业困难的状况，1980年10月召开的全国城镇规划工作会议初步确立了我国城镇发展基本方针：坚定不移控制大城镇规模，合理发展中等城镇，积极发展小城镇。20世纪80年代，小城镇的蓬勃发展是我国城镇化的一大亮点。1984年，国务院先后放宽农民进镇落户限制和建制镇设置标准，为小城镇的发展创造了宽松的政策环境。在商品经济发展和乡镇企业异军突起的推动下，传统的小城镇逐步得到恢复，许多新兴小城镇和集镇也在商品集散地基础上发展起来。与此同时，城镇经济政策的调整和经济体制改革的展开，特别是对外开放步伐的不断扩大，也极大地带动了我国大中城镇特别是沿海地区城镇的发展，城镇化水平不断提高。

20世纪90年代后期，小城镇建设从一般的工作任务上升到整个经济社会发展战略的高度。经过改革开放20年的发展，我国经济发展进入新的阶段，总体上已经从卖方经济转变为买方经济，开始出现结构性产品过剩和内需不足的情况。随着国企改革的深入推进和农业比较收益的不断降低，国企下岗工人和农村富余劳动力两路就业大军汇合，使得城镇就业形势十分严峻。2000年6月13日，中共中央、国务院印发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》。世纪之交，我国经济发展面临一些突出矛盾和深层次问题，最主要的是经济结构不合理，表现为产业结构不合理，地区发展不协调，城镇化水平低，工农业生产技术水平落后，国民经济整体素质还不高。城镇化健康发展新思路的一个重要方面，就是要实行经济结构的战略性调整，推动两个根本性转变，即经济体制从传统的计划经济向社会主义市场经济转变；经济增长方式由粗放型向集约型转变，实施城镇化战略，以解决城镇化滞后于工业化的突出矛盾，促进城乡经济协调发展。党的十六大进一步明确了我国推进城镇化的根本方向，即坚持大中小城镇和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。党中央明确指出：稳妥推进城镇化和扎实推进社会主义新农村建设，是统筹城乡发展的两个重要方面。

二 新型城镇化理念的提出

近年来，我国发展面临的外部环境和内部条件发生了很大变化。世界经济持续低迷，贸易保护主义明显抬头，发达经济体推行的量化宽松货币政策，使新兴经济体面临又一次被“剪羊毛”的风险，对我国经济发展带来巨大冲击。从国内情况看，我国经济已进入由高速增长到中高速增长的提升期，在外需不振的情况下，扩大内需就成为重要的战略基点。积极稳妥推进城镇化无疑是一个重要选择。

（一）城镇化是我国经济增长的巨大引擎

我国的城镇化规模史无前例，蕴藏着巨大的内需潜力。城镇化推进过程中伴随着大量农村人口转移到城镇，必然带来大量投资需求和消费需求，同时也有利于改善城乡结构和国民收入结构，有利于第三产业和新兴产业的发展和成长。城镇化与工业化一道，是现代化的两大引擎。城镇化目标正确、方向对头，走出一条新路，将有利于释放内需巨大潜力，有利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕，而且世界经济和生态环境也将从中受益。

（二）我国城镇化亟待解决的问题

改革开放以来，我国的城镇化水平由1978年的17.9%提高到2012年的52.6%（《人民日报》2013年2月23日），城镇人口由1.72亿增加到7.12亿，创造了人类历史上规模空前的城镇化奇迹。但毋庸讳言，在更高起点上深入推进城镇化，我们不得不正视一些突出问题和矛盾。

一是规模庞大的农民工阶层，与城镇居民构成了“城镇二元结构”问题。有关统计表明，在城镇打工的2.6亿的农民工中，真正在城镇购房的还不足1%，大约有1.59亿在城镇工作半年以上的农民工及其家属是处于“半市民化”状态。农民工中的大多数并没有充分享受到城镇的公共服务和社会保障。城镇二元结构的出现，使得问题更加复杂。

二是大量的农民工进城造成农村“空心村”和土地撂荒问题。随着城镇化进程加速，大量的农村劳动力进城务工，长期在城里居住，很多农民工已经无法适应农村的生活。部分村庄只有一些老人、妇女和小孩留守，农地耕种减少，甚至造成土地大量闲置。

这表明，我们在城镇化率达到预期水平的基础上，关键要进一步提高城镇化的质量，提高城镇化的科学发展水平。围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展势在必行。

三 新型城镇化的基本内涵

新型城镇化的内涵和要求至少包括以下六个方面。

第一，新型城镇化是“质量明显提高”的城镇化。这是党的十八大提出的“全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标”之一。城镇化不是简单的人口比例增加和城镇面积扩张，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变。我国的城镇化正处于一个特殊发展时期，与发达国家还有很大差距，仍需大力推进；城镇化快速推进过程中出现的大量问题也需要我们正视并有针对性地采取措施加以解决，既要一定的速度，又要把提高质量放在突出位置。

第二，新型城镇化是“五化”同步的城镇化。要实施工业化、信息化、城镇化、绿色化、农业现代化建设同步的发展战略，走中国特色新型城镇化道路。

第三，新型城镇化是“以人为核心”的城镇化。以人为本是科学发展观的核心，也是推进城镇化必须坚持的核心原则。城镇化的目的在于造福百姓和富裕农民，要让广大人民共同分享城镇化的成果，要让有意愿的农民工及其家属逐步融入城镇，有就业支撑，有政策保障。根据城镇综合承载能力和转移人口情况，分类推进户籍制度改革，统筹推进相关公共服务、社会保障制度改革。全面放开建制镇和小城镇落户限制，有序放开中等城镇落户限制，合理确定大城镇落户条件，严格控制特大城镇人口规模，推进农业转移人口市民化。

第四，新型城镇化是体现生态文明理念的城镇化。党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义建设事业的总体布局，强调要加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能区定位发展，构建科学合理的城镇化格局、农业发展格局、生态安全格局。这对推进城镇化提出了新的要求。要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。这就是说，不仅在城镇化的空间分布上要体现生态文明要求，符合国土开发的总体功能定位，而且在城镇化建设的各项工作中都要体现节能、节地、生态环保的要求，走可持续发展之路，不断提高生态文明水平。要坚持生态文明，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源等资源。要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，让城镇融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。

第五，新型城镇化是以城镇群作为主体形态的城镇化。城镇群是随着城镇的发展而出现的，城市群理论也是随着城镇的发展而逐渐兴起的。随着我国城镇化水平的不断提高，我国对于城镇群内涵的研究不断深入。城镇群的概念，在制定“十一五”规划期间开始进入中央决策视野；党的十七大第一次将“城镇群”写进党代会报告。2011年3月全国人大通过的《“十二五”规划纲要》进一步规划了“三纵两横”的城镇化战略格局，并据此提出推动相关城镇群的发展，要求科学规划城镇群内各城镇功能定位和产业布局，推进大中小城镇基础设施一体化建设和网络化发展。要优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城镇群作为主体形态，促进大中小城镇和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。

第六，新型城镇化是注重文化传承和历史文化保护的城镇化。目前我国城镇化进程中存在的一个突出问题是大拆大建，千城一面，城镇缺乏历史底蕴和文化特色。对此，中央城镇化工作会议强调：在城镇建设中，“要融入现代元素，更要保护和弘扬传统文化，延续城镇历史文脉”；“在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房”，“发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇”。