前言

我国是一个幅员辽阔、人口众多的大国，不同地区的经济发展水平、社会现状存在显著不同，各地需要解决的具体问题千差万别。在这一背景下，国家治理结构应当是分层次、多元化的。中央需要在一定程度上赋予地方自主管理的权力。我国《宪法》第3条第4款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”不过，长期以来，我国央地权力的分配时常陷入“一放就乱、一收就死”的困局之中，其背后的重要原因在于，中央和地方制度化的权力结构尚未形成。虽然对于一个仍处于转型过程中的国家而言，央地权力需要进行相对灵活的配置，但是，地方权力空间持续处于模糊状态不利于地方主动性和积极性的发挥。要降低这种模糊性，需要诉诸法治的途径，以法律形式建立相对稳定的权力安排。而在这当中，中央和地方立法权的配置是最为基础和重要的。

基于上述背景，本书力图回答的核心问题是，在我国现行宪法和法律的框架下，中央和地方之间的立法权应当如何配置。这一问题又可以进一步分为两个子问题：其一，中央和地方在事务领域上应当如何划分；其二，中央和地方立法同时调整某一领域时，地方立法应当如何协调其与中央立法规定的关系。

本书第一部分“中央和地方立法的领域范围”试图回答第一个问题。第一章通过对央地关系中法律保留制度的讨论，重点探讨应当由中央立法所保留的事务。第二章在梳理世界各国立法领域划分实践的基础上，研究了地方性立法事务的范围。第三章则考察了若干城市的地方性法规、地方政府规章和规范性文件所涉领域，从实践角度反思我国目前的立法权配置模式。

第二部分“中央立法与地方立法的关系”则针对第二个问题进行探索。第四章基于经验性研究指出，地方立法在司法适用中相对中央立法而言处在被边缘化的尴尬境地，应通过一系列方式加强地方立法的实效。第五章从数据上分析了地方立法在面对中央立法时，重复、细化和创制等不同的选择。第六章则从规范上研究了下位法抵触上位法的标准，指出了逻辑抵触和非逻辑抵触的不同判断方式。

在回答上述两个问题的基础之上，本书第三部分还探讨了立法权分配领域中的几个重要问题。第七章和第八章分别研究了行政处罚和行政许可设定权的分配制度，试图揭示特殊领域立法权配置制度背后的原理。第九章则研究了区域性立法制度的构建，指出了其特殊的中央立法性质。

在对上述各方面问题的讨论中，本书既采用经验的研究视角，也采用规范的研究视角。经验角度的研究重在揭示目前地方立法运行的现状，并试图发掘对规范建构有意义的规律；而规范角度的研究重在建构地方立法权的规范边界，同时也将部分经验性的结论纳入其中。

本书的写作跨越我博士生、博士后、青年教师等多个人生阶段，其间得到了学术界与实务界众多前辈、同仁的关怀和帮助，我深怀感激。特别感谢我的博士生导师北京大学沈岿教授、博士后合作导师清华大学何海波教授以及北京大学王锡锌教授对本书大部分章节的写作所提出的重要指导意见。同时，在我求学和工作期间，北京大学法学院和清华大学法学院的各位老师、同事、同学为我的研究提供了不可胜数的指点与支持，深表谢意。两所法学院极佳的学习、工作氛围给予我许多灵感，也让我能安心完成本书的写作。本书的出版亦得益于“北大法学院精品法学图书出版计划”的资助。

书中的部分内容分别在“行政法的概念与体系系列研讨会”“中国宪法学青年论坛”等诸多学术会议上接受建设性评议，笔者从众多极富学术洞察力的前辈、同行的卓见中获得许多教益，铭记在心，由衷感谢。另外，本书各章节分别发表于《中国法学》《中外法学》《法学家》《法商研究》《法制与社会发展》《政治与法律》《行政法学研究》《中国行政管理》等刊物，非常感谢各位编辑老师和审稿专家的赐教与鼓励。最后，十分感谢北京大学出版社王晶老师、张玉琢老师专业细致的工作，特别是在疫情封控期间，他们仍然通过各种途径尽力推动本书的出版工作，令人感动。

央地关系中的立法这一主题涉及法理学、宪法学、行政法学、立法学乃至政治学、行政学、经济学等多个学科，笔者力薄才疏，有时难免管中窥豹。本书中也还存在许多短时间内难以解决的理论缺憾。但是，学术需要在交流中进步，笔者不揣浅陋，谨此将近年来所思所想呈现于诸位前辈、同仁面前，以求教于方家。

俞 祺

2023年7月8日