第3章 《总报告》：中国体育法治发展概况（2021）
2021年是中国共产党成立100周年，是“十四五”规划开局之年，是法治中国“一规划两纲要”的格局形成之年，是法治国家、法治政府、法治社会一体建设的顶层设计全部落地之年，也是法治中国建设的“时间表”和“路线图”全面亮相之年。体育法治建设开启了新征程，取得了新成就，体育事业发展既面临难得的历史机遇，同时也面临新挑战。2021年，体育法律规范体系得到进一步完善，增强了体育立法的及时性、系统性、针对性、有效性。《中华人民共和国体育法》（以下简称《体育法》）的修订取得突破性进展，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）全面落地实施，体育立法体系建设成果丰硕，体育行政执法体制逐步健全，体育法治监督与体育法治保障服务工作取得了一系列显著成效。各级体育行政部门严格履行法治建设第一责任人职责，把各项体育行政工作纳入法治化轨道。2021年体育法治建设促进政府职能不断优化升级，体育治理体系得以完善。
一、体育法治立法年度概况
中国特色社会主义法治体系是推进全面依法治国的总抓手，要加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系。完备的体育法律规范体系是建设中国特色社会主义体育法治的基本前提和制度基础。2021年，我国体育法律规范的颁布、修改与清理工作同步进行，体育法律规范体系得到不断完善。
（一）体育法律规范体系
1.体育法律文件的颁布
2021年，国家层面针对竞技体育、全民健身等领域中存在的突出问题制定了相应的法律规范。竞技体育领域以第十四届全国运动会（以下简称“十四运会”）的举办为契机，国家体育总局（以下简称“体育总局”）颁布了4个部门规范性文件和9个部门工作文件，以规范赛风赛纪和市场开发行为。针对赛事安全问题，体育总局出台了《进一步加强体育赛事活动安全监管服务的意见》《进一步加强冰雪运动场所安全管理工作的通知》和《关于加强体育赛场行为规范管理的若干意见》以加大监管力度。在全民健身领域，不仅出台了《全民健身计划（2021-2025年） 》，还就体育公园建设、社会足球场地建设以及全民健身智慧化颁布了一系列配套的规范性文件，指导全民健身工作有效开展。在体育知识产权方面，为加强对体育赛事的知识产权法律保护，2021年10月15日，国家知识产权局、国家市场监督管理总局制定了《北京2022年冬奥会和冬残奥会奥林匹克标志知识产权保护专项行动方案》，确保实践中正确适用《奥林匹克标志保护条例》等相关法律、行政法规，以打击体育特殊标志侵权行为。
2021年，各地方人大和政府进一步贯彻落实中央确立的体育法治建设方针政策，围绕全民健身和体育强国建设目标，提高地方体育立法的质量，提升地方依法治体水平。在全民健身方面，地方出台了如《宁波市全民健身条例》、广西壮族自治区人民政府办公厅《关于加强全民健身场地设施建设发展群众体育的实施意见》等关于场地建设和设施管理的指导性文件；在赛事活动管理与安全监管方面，上海、青海等多地体育行政部门颁布了相应的管理办法；在体教融合方面，为强化学校体育教学训练、建设高素质专业化的体育教师队伍、深化体育教育评价改革，多地出台了针对青少年体育的详细规范；在体育产业恢复与建设方面，部分地方体育行政部门发布了体育健身行业预付费合同示范文本，总结并印发了体育产业与市场管理工作要点文件；在体育行政执法方面，部分地方体育行政部门发布了关于实施告知承诺的工作方案，推进行政权力事项标准化建设的实施办法以及体育行政部门政务公开的要点等文件；在体育知识产权方面，成都第31届世界大学生夏季运动会执行委员会制定了《第31届世界大学生夏季运动会特殊标志管理办法》以加强对标志的知识产权保护，浙江省人民政府实施了《浙江省第19届亚运会知识产权保护规定》，对市场监管等行政监管部门的知识产权保护责任及涉及杭州亚运会的商标、专利、作品、商业秘密等知识产权权利客体的具体保护作出规定，对于维护我国体育赛事知识产权权利人的合法权益，保障和促进重大赛事的持续、健康发展具有重要意义，标志着我国体育知识产权法律规范体系的进一步完善。
总之，2021年各级地方体育行政部门积极研究制定提升治理能力的政策文件，着力开展地方体育立法工作，突显立法的实施性和特色性，地方体育立法水平逐步提升。
2.体育法律文件的修改
2021年10月19日，《中华人民共和国体育法（修订草案） 》（以下简称《体育法（修订草案）》）提请第十三届全国人大常委会第三十一次会议首次审议。此次修法行动，着力落实体育强国和健康中国国家战略，聚焦解决体育事业发展中的突出问题，确保体育法治与体育事业改革协同推进。《体育法（修订草案）》根据中央精神和现实需要补充了全民健身战略内容，明确了学校体育中教育部门及学校的职责，增加了“反兴奋剂”“体育仲裁”“监督管理”等新章节，这与近年来我国对体育事业的重视、相关制度设计和实践一脉相承，对于确保体育法治与体育事业改革协同推进具有重要意义，对于做好体育与教育、健康、养老、文化、旅游等相关领域的衔接和协调影响深远。
2021年7月体育总局公布了《反兴奋剂管理办法》，2014年11月21日颁布的第20号令《反兴奋剂管理办法》同时废止。修订后的《反兴奋剂管理办法》及同时出台的体育总局《兴奋剂违规责任追究办法》就有关结果管理与处罚的内容作了较大调整，对兴奋剂违规的处罚力度明显加大，明确了反兴奋剂工作遵循的“预防为主，惩教并举”原则，强调对兴奋剂问题的综合治理，严厉打击故意使用兴奋剂等违法犯罪行为，健全问责机制。除此之外，为了落实体育总局《反兴奋剂工作发展规划（2018-2022）》和《“反兴奋剂工程”建设方案》，实现国内反兴奋剂法律规范与《世界反兴奋剂条例》接轨，体育总局对《体育运动中兴奋剂管制通则》等进行了全面修订。为了进一步规范行踪信息管理工作，体育总局印发了《运动员行踪信息管理实施细则》《兴奋剂违规听证实施细则》，结合《运动员治疗用药豁免管理办法》，作为反兴奋剂工作具体实施的技术性、操作性规则，细化了兴奋剂的管理制度，提升了反兴奋剂工作开展的规范性。
3.体育法律文件的清理
2021年1月15日，体育总局印发《关于废止和修改部分规章、规范性文件的决定》，对不符合党的十八大以来中央有关精神、不符合深化体育体制机制改革要求、不符合当前奥运备战工作实际、不符合新时代经济社会发展和当前体育强国建设需要的文件等开展了集中清理，决定废止2件规章和1件规范性文件，修改3件规范性文件。根据体育总局《现行有效的体育法律、法规、规章、规范性文件和制度性文件目录》（截至2021年12月31日） ，现行有效的体育法律、法规、规章、规范性文件和制度性文件包括法律1部，行政法规7部，中央与国务院文件26件，体育总局部门规章31件，规范性文件165件，制度性文件110件。体育总局贯彻行政法规、规章和规范性文件清理长效机制，根据全面深化改革、经济社会发展需要，以及上位法制定、修改、废止情况，对有关各级法规、文件及时作出调整并向社会公布，坚持对体育行政法规、规章、规范性文件目录和文本的动态化、信息化管理，保障体育治理有法可依、有章可循。地方各级体育行政部门配合做好立法工作，全面梳理体育领域地方性法规、政府规章明确的配套制度，加强行政规范性文件管理，完成地方体育行政部门规范性文件备案，多次开展法规、规章和规范性文件专项清理。
（二）体育政策
1.《全民健身计划（2021-2025年）》
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻中国共产党的十九届二中、三中、四中、五中全会精神，坚持以人民为中心，坚持新发展理念，深入实施健康中国和全民健身国家战略，加快体育强国建设，构建更高水平的全民健身公共服务体系，2021年8月3日，国务院印发的《全民健身计划（2021-2025年） 》就促进全民健身更高水平发展、更好满足人民群众的健身和健康需求提出目标和主要任务。2021年，各级地方人民政府纷纷将全民健身纳入到经济社会发展的规划中来，出台了本地区的全民健身实施计划。此外，国家发展和改革委员会、体育总局共同编制了《“十四五”时期全民健身设施补短板工程实施方案》，为全民健身的落到实处提供了更详细的法律依据，以法治力量推动全国全民健身事业高质量发展。
2.《“十四五”体育发展规划》
体育总局从2019年4月开始正式启动“十四五”体育发展规划的编制工作。两年多来，经过强化理论研究、坚持开门问策、开展专题攻关、组织专家论证、提交审核批准等各项工作，于2021年10月25日审议通过并公布了《“十四五”体育发展规划》。规划由15个部分组成，共3万余字，分三大板块。第一板块为总论，主要阐述了“十三五”时期我国体育发展取得的成就，“十四五”时期我国体育发展面临的形势，2035年体育强国建设远景目标，“十四五”时期体育发展的指导思想、基本原则以及主要目标等。第二板块为分论，分为12个领域阐述了“十四五”时期体育改革发展的主要任务，分别是全民健身、竞技体育、青少年体育、体育产业、体育文化、体育对外交往、北京冬奥会备战与冰雪运动发展、体育科教信息及体育人才、体育法治、反兴奋剂、行业作风建设、体育服务经济社会发展，同时明确了工作思路和重点任务。第三板块为保障措施，主要包括坚定正确政治方向、强化组织保障、深化体制机制改革、加大政策支持、强化监督评估等方面的内容。规划点明了2035年体育强国建设远景目标和“十四五”时期体育发展的主要目标，指明了发展方向，具有谋划更全面、目标更清晰、改革更具体、措施更有效等特点。
（三）体育法治立法展望
“十四五”时期是我国全面建成小康社会后的第一个五年规划时期，对于开启体育强国建设新征程具有标志性意义。我国体育法治水平应根据《“十四五”体育发展规划》的设计在立法、司法、执法、普法等方面全面提升。建立完备的体育法律规范体系，为新的历史条件下进一步加强和改进立法工作、完善法律体系指明了方向。只有在体育领域做到有法可依，只有不断提高立法的科学化、民主化水平，才能实现良法善治。故此，应建立以《体育法》为龙头，以体育行政法规、部门规章、地方性法规以及各级各类规范性文件等为支撑的中国特色社会主义体育法律规范体系为根本目标，以体育立法引领体育事业改革，为依法治体提供基本制度依循。
1.现阶段体育立法的实际问题
我国体育领域改革将进入攻坚战阶段，改革发展任务繁重，而体育法律规范体系尚存诸多短板制约着体育事业的发展，主要表现在以下几个方面：其一，体育治理主要依赖的法律性文件位阶较低，多为部门规章，甚至是政策性文件，而非效力等级更高的法律、行政法规。因此，体育立法缺乏权威性、严肃性和稳定性。其二，大部分的行政法规、部门规章和规范性文件主要处理体育行政部门内部关系以及竞技体育中的问题，而地方体育立法则主要聚焦于体育经济领域，学校体育、全民健身、体育产业等领域的专门立法数量不足且严重滞后。其三，缺乏与《体育法》相配套的法律规范体系，体育领域的专项规则不齐全，特别立法工作没有及时跟进。由此导致体育法律规范与其他部门法律规范之间的衔接出现障碍；同时，地方体育立法思路与中央不协调，配套立法随意，立法主体不明确，制定期限较长，导致完成率低，即使制定出配套立法，其效力等级也偏低，没有发挥出应有的效用。其四，要解决体育领域一些重点、难点问题，要么法律滞后于时代发展，要么尚未出台相关规则，存在立法空白。比如，公民健身权利保障机制不足，运动员的特殊权利保护机制存在缺陷，忽视参与主体权利义务配置的情况时有发生，法律责任制度建设落后，救济制度缺位，宣示性规定过多而无从落实等，这一系列问题导致后续的体育执法工作开展遇到阻碍，因此，亟须完善我国体育法律规范体系。
2.问题解决路径
完善我国现有体育法律规范体系，应根据《“十四五”体育发展规划》的要求，全面提升体育立法质量和水平。其一，加强重点领域立法，着力解决人民群众普遍关心的突出问题，解决好构建基本公共体育服务体系、加强青少年体育工作、完善职业体育管理制度、推动建设体育俱乐部和体育市场培育与监督机制等一系列重点难点问题。其二，增强体育领域法律法规的系统性，解决因体系性不强导致的法律规定在逻辑上、价值取向上相互“打架”的问题。其三，重视发挥立法对体育改革的引领推动作用，变“政策引领”为“立法引领”，坚持改革于法有据，使体育领域的改革始终在法治轨道上进行。其四，在立足国情、借鉴国外经验的基础上，凝聚社会共识，让社会各方有序参与立法，使立法更好地体现广大人民的利益和社会公平正义。
二、体育法治实施年度概况
法律的生命力在于实施。高效的体育法治实施体系是建设中国特色社会主义体育法治体系的关键环节、重点和难点环节。2021年，我国体育法治实施体系建设在严格执法与公正司法两大方面取得了突出进展。
（一）体育行政执法工作要点
2021年是落实《法治政府建设实施纲要（2021—2025年） 》的第一年，在党中央、国务院、体育总局的领导下，各级体育行政部门坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届各次中央全会精神，各地体育行政执法工作进一步规范化。
1.推进行政决策科学化、民主化
2021年，体育总局在以人民为中心，推进决策科学化、民主化方面作出诸多努力。体育总局各部门为坚持群众观点、践行群众路线，坚持在行政决策中汇集民智、凝聚民力，自觉把加强顶层设计与坚持问计于民有机统一起来，如小球中心2021年4月发布了《小球中心藤球项目竞赛管理办法（征求意见稿） 》、办公厅2021年9月发布了《体育标准化管理办法（修订草案征求意见稿） 》、航管中心2021年12月发布了《航空飞行营地管理规定（征求意见稿）》等一系列征求意见稿，以使决策充分反映民意，体现决策的民主性。体育总局政策法规司积极推进决策咨询项目开展实施，并借助专家和社会力量，开门问策，集思广益，面向全社会公开征集意见建议，高质量编制“十四五”规划纲要；邀请专家学者深入开展可行性、科学性论证，确保决策符合中央精神、遵循科学理论、顺应客观规律、体现现阶段我国体育事业发展的实际。各级体育行政部门领导班子带头学习《重大行政决策程序暂行规定》和相关法律法规，不断提升依法决策、依法行政的能力。在决策和行政过程中，均严格执行有关重大决策制度规定和行政法规，依法行政和依法科学民主决策水平得到不断提升。如河北省体育局制定了《关于加强新形势下重大决策社会稳定风险评估机制建设的若干措施》，进一步细化工作任务，明确体育领域重大行政决策评估的范围、内容、方式、程序，严格执行决策责任追究，不断提升决策公信力，保障和推动本部门重大行政决策依法作出。苏州市体育局严格执行重大行政决策公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体研究决定的程序，落实重大行政决策后评估制度。
2.编制体育行政执法事项指导目录
2021年，为规范和加强地方体育行政执法工作，提升执法水平，加强组织领导，适应体育事业发展特别是体育法治建设的需要，解决地方体育行政执法的困境，2021年2月4日，体育总局印发《关于进一步规范和加强地方体育行政执法工作的若干意见》，在全面梳理体育领域权责清单和政务服务事项清单的基础上，进一步优化办理流程，明确工作规范，同步开展“一网通办”、告知承诺等一系列工作，规范工作流程等事项办理要素。为坚持将体育总局的要求落实到位，各级体育行政部门大力开展体育领域地方性法规、政府规章的配套建设与梳理工作以及权责清单编制工作，推动“互联网+政务服务”，推行权力清单、责任清单和负面清单制度。例如，浙江省体育局制定了《浙江省体育局2021年度规范性文件和体育标准制定重点项目实施方案》，完成省体育局行政规范性文件备案4件，开展涉及失信约束措施、行政处罚等内容的法规、规章和行政规范性文件专项清理6次。河北省体育局通过引领多方协同，吸收社会各界意见建议和组织省委编办、省委党校、法律专家进行评审，最终出台权责清单，以划清政府与市场、政府与社会的边界，让“法无授权不可为，法定职责必须为”有了更坚实的制度依托，让部门权力运行更加高效透明。不断全面推行行政执法“三项制度”和行政裁量权基准制度，规范行政执法程序，提高行政执法透明度，及时公布执法信息，从执法层面为实现社会公平正义提供根本保障。
3.推动委托执法、加强执法力量建设
2021年，体育总局与公安部、工信部、海关等多元执法力量深度配合，执法权限的划分日趋合理。如面对当前国内外复杂严峻的反兴奋剂工作形势，体育总局主动加强与公安部联系，双方签订合作协议，在信息共享、案件查办、综合治理等方面开展更加全面、深入的合作，进一步加大打击力度，严惩兴奋剂违法犯罪。
各级体育行政部门根据地方立法等情况，进行补充、细化和完善，研究筛选数量较大且专业性不强、适合委托综合执法机构实施的事项，制定委托执法清单，并结合实际情况实行动态调整，将体育行政执法的相关职责纳入相对集中行政处罚权综合执法范围内，明确依法委托综合执法机构执行的程序、法律责任与监督机制。
进一步规范和监督体育行政部门的行政执法活动，全面落实行政执法人员持证上岗和资格管理制度，做好行政执法人员的证件换发规范工作。按照“谁执法谁普法”的相关制度规定，在各级体育行政部门执法过程中，加强对体育法律法规的解读及体育行政部门法定职责的宣传，形成全社会支持体育行政部门依法履职的氛围。同时，体育行政部门积极利用行政执法信息平台，加强对行政执法人员和行政执法案件的管理，完成行政执法检查模块设置、检查单设置等工作，确保案件信息及时更新，便于统计分析。
（二）体育司法工作进展要点
高效的法治实施体系是指法治实施体系能有效确保纸面上的规范落实到实践，立法目的如期实现，该体系涉及执法、司法、守法各个层面，关联依法治国、依法执政、依法行政的共同推进。由于守法涉及主体众多，体现在法治工作的方方面面，此处不作集中阐述。
1.体育民事司法实践
法律的实施包括执法与司法两个层面。在中国裁判文书网检索，结果显示，我国2021年体育诉讼深受《民法典》生效、大型体育赛事筹备，以及疫情之下职业俱乐部生存危机等因素影响。例如《民法典》第1176条确立的文体活动“自甘风险”规则在法院判决中被频繁适用，尤以适用“自甘风险”规则第一案“宋邦祯诉周君生命权、健康权、身体权纠纷”[（2020）京0105民初67259号]为代表，此案受到社会各界广泛关注。体育赛事知识产权司法保护领域取得重要成绩，杭州亚运会作为我国举办的重大国际体育赛事，杭州亚运会首例特殊标志隐性营销案[（2021）浙0109民初12877号]对于维护我国知识产权保护良好的国际形象意义重大。法院就球员劳动争议作出的判决，如辽宁足球俱乐部讨薪案系列案件的判决[（2021）辽0102民初19850号]为维护球员合法权益提供了有力保障，有利于体育组织完善内部治理。
2.体育刑事司法实践
2021年我国体育刑事司法实践在反兴奋剂、体育赌博犯罪治理等领域取得了新的进展。随着兴奋剂违法犯罪案件数量逐渐增多，反兴奋剂中心与司法部门的合作势在必行，加强信息共享、线索交换、互补短板。2021年上海市第三中级人民法院开庭审理了秦某某、赵某非法经营兴奋剂案并当庭作出一审判决[（2020）沪03刑初182号]。此案为我国通过刑事手段制裁涉兴奋剂违法犯罪的首案，在司法实务领域给同类案件提供了具有指导作用和参考价值的证据标准和证明标准。在上海市普陀区人民检察院办理的一起针对电竞比赛结果开设赌场的案件中，司法机关严厉打击体育赌博行为，维护了我国合法体育博彩事业的秩序。
3.多元纠纷解决实践
2021年，健身机构关门跑路、会员退费难等问题日益成为社会关注的焦点。经过充分调研论证，青岛市体育局会同青岛市李沧区政法委、青岛市李沧区人民法院成立体育消费纠纷巡回法庭，为整治群众反映强烈的体育民生问题发挥重要作用。设立体育消费纠纷巡回法庭的尝试，以法律、法规和规章政策为依据，以当事人自愿为基础，促使当事人达成调解协议，为体育领域纠纷搭建诉调对接的平台。
（三）体育法治实施展望
高效的体育法治实施体系是指：体育法律规范体系得到全面实施，尤其是《体育法》，作为我国体育领域的“基本法”，《体育法》的落实是中国特色社会主义体育法律规范的要旨；执法严格，各级体育行政部门在法律法规的执行中坚持标准不放松；司法公正，公平与正义原则贯彻体育司法活动始终。如何建立高效的法治实施体系是法治的核心问题。如果法律得不到实施，那么，其就形同虚设。
1.体育法治实施存在的问题
目前，我国体育法治实施中还存在不少问题。其一，有法不依、执法不严时有发生，体制机制不顺畅，地方各级体育行政审批事项与行政部门权责清单有待进一步清理与统一，对体育赛事活动的监管力度不足，对境外非政府组织在境内开展体育活动的审查还需更加规范化，对体育赛场秩序的规制也急需强化。其二，工作机制不完善，尤其是基层缺乏执法力量等问题突出。就各地体育执法的实践现状而言，我国大部分省市县没有专门的体育行政执法机构及专门编制，执法经费、执法设备等亦存在不足，特别是在大部分市县体育行政部门与文化部门合并后，大多以文化执法队伍为主，由此带来体育行政执法人员专门化、法治化的欠缺，且进一步导致体育行政执法频次较低，执法程序有瑕疵、方式不正确，公正与效率兼顾、服务与合作并存的执法理念并未真正建立。其三，司法手段的必要介入还不充分，国家法治与行业自治的良性互动仍不够充分，尤其是在竞技体育与职业体育领域内，对于具备行业特色的运动员参赛资格问题、职业球员欠薪问题等，有待独立的准司法程序——体育仲裁纠纷解决机制的引入，以及司法的适度介入，体育法律规范的准确实施与解释适用需要进一步在司法实践中得到确认。
2.问题解决路径
严格执法是关键。其一，依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，加大推行各级体育行政部门权力清单制度的力度，做到行政行为于法有据，法无授权不可为，法定职责必须为。各地体育行政部门进行审批事项材料清理，做好行政审批权力事项梳理及确认，避免行政手段干预体育市场资源配置，激发体育市场活力。其二，整合执法资源，充实基层执法力量，顺畅委托执法机制；同时强化执法人员的法律意识和责任观念，研究加强体育执法的多种渠道，健全执法机构，形成执法网络，严格规范体育公正文明执法与检查监督机制，明确体育行政部门的执法项目、执法权限、执法程序，做到严格按照体育行政执法权责清单高效执法。其三，司法解决体育领域中的难题是践行体育法治化的必要手段。我国体育法治的实施有赖于丰富体育法律实践，建立健全体育仲裁纠纷解决机制，尤其是处理好体育仲裁与司法程序的受案范围与程序衔接问题；通过加强《体育法》及其下位法的条款可操作性，提升司法适用的有效性。
三、体育法治监督年度概况
严密的法治监督体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，是对权力运行加强制约和监督的必然要求。一般认为，法治监督体系主要包括人大监督、行政监督、司法监督和行业监督这四个方面。在全面从严治党的时代背景下，政治监督作为党内监督重要工作，也被列入了法治监督体系的内容。考虑到本报告专设关于体育协会法治发展和体育纠纷解决法治发展的分报告，与体育监督内容多有交叉，本部分不再赘述。因此，本部分将主要介绍体育方面的政治监督、人大监督和行政监督的年度概况。
（一）体育法治监督工作现状
1.政治监督
政治监督是在政治管理过程中，为保证社会公共权力机关在所担负的职权的正当范围内和轨道上运行，而对其进行监视、检查、控制和纠偏的各种活动。纪检监察机关是政治机关，纪检监察工作是政治工作，开展政治监督是纪检监察机关的重要任务。
加强政治监督，是推动中国特色社会主义监督制度优势更好转化为体育治理效能的重要举措。体育行政部门的政治监督，在监督对象上聚焦“一把手”，在监督内容上突出政治监督，在监督责任上坚持谁授权谁负责、谁任命谁监督，在监督方法上贯通党委全面监督和纪委专责监督，强化同级监督，形成监督合力。坚持底线思维，有效防范化解各类风险隐患，统筹抓好疫情防控、反兴奋剂等工作，确保赛事顺利安全如期举办。
巡视工作是加强全面从严治党、维护党纪的重要手段，是加强党内监督和政治监督的重要形式。2021年，体育总局党组开展了十九大后的第三轮巡视。该轮巡视，组建6个巡视组，自2021年4月16日至6月18日，对服务中心等12家单位开展常规巡视。党组明确要求，要切实运用好巡视成果，围绕体育事业改革发展新形势、新任务、新要求，把巡视监督、整改和体育事业改革发展有机贯通，着眼进一步加强领导班子建设和干部队伍建设，加强基层党组织建设和单位业务建设，推动解决巡视发现的体制机制问题；要紧紧抓住领导干部这个关键少数，进一步突出对“一把手”的监督，“一把手”认真履行好整改第一责任人责任，班子成员按照责任分工和“一岗双责”要求落实巡视整改责任，层层分解任务，切实推动巡视反馈的问题整改落实。
举办北京2022年冬奥会、冬残奥会是习近平总书记亲自决策、亲自推动的国家大事。为贯彻落实习近平总书记关于“廉洁办奥”的重要指示，“让冬奥会像冰雪一样纯洁干净”，中央纪委国家监委驻体育总局纪检监察组和北京、河北两地纪检监察机关履职尽责，为筹办工作提供坚强监督保障。
围绕备战2022年北京冬奥会的主题，中央纪委国家监委驻体育总局纪检监察组聚焦“备战”和“办赛”这两个监督重点，及时跟进监督检查，推动解决问题，为实现“办赛精彩、参赛出彩”和“廉洁办奥”的目标提供坚强保障。针对赛风赛纪等重点工作，驻体育总局纪检监察组牵头成立专项监督机制，防范化解风险隐患。围绕冬季运动管理中心涉及的工作职责和任务分工，梳理出疫情防控、服务保障、竞赛流程、设备设施等监督项目，进行清单式管理。在驻体育总局纪检监察组指导下，冬季运动管理中心积极按照“廉洁办奥”的要求进行廉政风险排查，加强重点领域和关键环节风险防范。针对备战经费多、各种经费使用合同协议多等情况，冬季运动管理中心着力加强各类备战经费合同管理，根据日常合同洽商、履行工作中存在的问题，及时修改合同管理办法，强化对合同洽商、履行的全过程的监管，切实保障资金使用安全，提升了监督成效。
北京市纪委监委启动巡回监督模式，从冬奥监察专员办、冬奥组委监察审计部、场馆业主单位纪委等抽调人员组成数支巡回监督组，采取“不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待、直奔基层、直插现场”的方式不定期前往各场馆开展督导，重点了解场馆高低风险区流线设置、防疫物资储备、外围保障联动等环节的人员履职情况。同时，北京市纪委监委还选派场馆运行监督组入驻场馆内部，紧盯资金使用、物资采购等关键环节，排查廉政风险。
2.人大监督
人民代表大会是我国的国家权力机关，根据我国《宪法》规定，全国人大和地方各级人大有监督法律实施的职权。人大监督在体育法治方面的主要形式包括：听取、审议政府关于体育、全民健身、青少年和学校体育工作的专项报告，组织人大代表专题调研，对《体育法》和各地《全民健身条例》等法律法规的实施情况开展检查，督办调研体育项目纳入政府民生实事项目等的方式，人大代表向有关部门提出建议、质询意见等。
2021年体育总局共答复人大代表在第十三届全国人大四次会议上提出的19项建议，涉及青少年体育、老年人体育、体育资金投入、体教融合、体医融合、全民健身场地设施、社会体育指导员等方面。全国人大代表关于体育工作的建议，进一步提高了体育工作在立法和决策中的能见度，也督促体育行政部门落实《体育法》的规定，保障公民体育权益。
2021年，全国人大社会建设委员会为进一步推动《体育法》的修订工作，在广西、江苏、山东等地开展《体育法》修订调研活动。上述调研活动，一方面促使地方贯彻落实《体育法》，另一方面也为做好《体育法》修订工作提供了借鉴和参考。
在省级层面，北京市、上海市、江苏省等省市级的人大围绕“一法一条例”（《体育法》和本省市《全民健身条例》）开展专题调研活动，了解“一法一条例”的贯彻实施情况和地方的体育发展现状。
在市级层面，甘肃兰州、河北廊坊、浙江温州等地的人大也就《体育法》和《全民健身条例》的实施情况开展检查和调研活动，重点了解全民健身组织、全民健身设施建设、全民健身赛事和活动、全民健身资金投入等方面的情况。
3.行政监督
行政监督既包括行政主体基于行政职权依法对行政相对人是否遵守行政法规范和执行行政决定等情况进行的执法监督，也包括行政组织系统内部的监督检查，即对行政机关和工作人员的监督。
2021年，体育总局进一步加强对体育行政执法的监督检查工作。同年2月，经商中央编办、司法部同意，体育总局印发《关于进一步规范和加强地方体育行政执法工作的若干意见》，积极推动地方体育行政执法理顺工作机制、规范执法行为、明确执法责任、提升执法水平，不断提高体育治理体系和治理能力现代化水平。该意见主张多措并举，强化行政执法监督指导，要求各级体育行政部门进一步规范和明确行政处罚和检查的程序流程，并向社会公开，便于社会监督；定期开展行政处罚案卷评查和行政执法培训，通过具体案卷，从文书内容、执法流程、规范要求等各个方面加强沟通和监督，有效开展行政执法指导和监督工作，确保行政执法工作规范运行。
2021年，体育总局进一步完善体育市场监管体制。细化监管举措，不断完善公共体育设施、体育赛事活动、运动技能培训、体育中介服务等重点领域的监管制度体系，进一步加大事中事后监管力度。坚决贯彻“管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全”的要求，强化行业管理责任，切实提高体育行业安全管理工作水平。
2021年，各级体育行政部门进一步加强体育赛事监管。5月22日，甘肃省白银市黄河石林百公里越野赛因局部天气突变发生公共安全事件，造成重大人员伤亡。6月2日，体育总局办公厅发布《关于暂停相关体育活动的通知》，要求从通知发布之日起，暂停山地越野、戈壁穿越、翼装飞行、超长距离跑等管理责任不清、规则不完善、安全防护标准不明确的新兴高危体育赛事活动。强调各地要严格落实非必要不办赛要求，坚持底线思维，增强风险意识，强化属地管理责任，采取切实有效的措施防范和化解风险。要围绕组织运营、服务保障、安全管理、应急救援、疫情防控、地质条件、气象因素等内容，对所有赛事活动开展全面风险排查，存在安全隐患的一律暂停，严防体育领域安全事件发生，为迎接建党100周年营造良好的环境和氛围。6月25日，体育总局等十一部门联合印发《关于进一步加强体育赛事活动安全监管服务的意见》，进一步明确各部门职责，强化监管举措，统筹发展和安全，牢牢守住体育赛事活动安全风险的底线，切实维护人民群众的身体健康和生命安全，加快推进体育强国建设。
2021年10月8日，体育总局发布了《“十四五”体育发展规划》。在《“十四五”体育发展规划》中提出要实施“体育赛事活动规范化建设工程”，构建体育赛事活动标准体系，制定运动项目办赛指南和参赛指引；制定年度体育赛事活动目录、服务指导目录和高危险性体育赛事活动目录；建立健全各类体育赛事活动等级评定或评估制度。该规划还提出实施“体育赛事活动安全监管工程”。建立体育赛事活动安全督查制度，完善体育赛事活动安全应急管理体系，搭建多部门联动的体育赛事活动安全预警、熔断决策、应急救援等工作机制。加强对山地越野、游泳、攀岩、潜水、滑雪等重点项目赛事活动和场馆设施的安全监管。
2021年，体育总局进一步加强内部监管，主动接受社会监督。比如，在运动员技术等级登记录入工作方面，体育总局办公厅发布了《关于加强运动员技术等级信息录入监督管理的通知》。通知要求，一是加强信息录入监管，各级等级授予单位结合本单位实际情况，建立运动员技术等级管理系统监督管理机制，由本单位运动员技术等级业务分管领导负责，所有信息录入都有联合监督机制，防止一人包揽，无人监管。二是主动接受社会监督，主动向社会公开运动员技术等级授予、公示文件，接受社会监督，接受群众举报，严防“暗箱”操作。
2021年，体育总局加强信息主动公开，严格履行政府信息公开法定义务，主动公开政府信息21628条。其中，体育总局机关和直属单位子站信息3357条，占公开信息总数的15.52%；省区市体育局信息3346条，占公开信息总数的15.47%；政务类信息2815条，占公开信息总数的13.02%；全民健身类信息2275条，占公开信息总数的10.52%；竞技体育类信息3719条，占公开信息总数的17.2%；体育产业类信息1274条，占公开信息总数的5.89%；体育文化类信息87条，占公开信息总数的0.4%；青少年体育类信息896条，占公开信息总数的4.14%；体育交流类信息40条，占公开信息总数的0.18%；服务和互动信息199条，占公开信息总数的0.92%；专题专栏信息3620条，占公开信息总数的16.74%。
2021年，体育总局通过政府网站互动平台、信函等渠道收到政府信息公开申请18件次。对所收到的18件次政府信息公开申请，严格按照要求在规定时限内进行了办理和答复，对申请人事前有沟通、事后有反馈，答复更具针对性、精准性，未出现行政复议或行政诉讼。
（二）体育法治监督展望
根据中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》中所提出的要求，法治监督的总体思路应“坚持有权必有责、有责要担当、失责必追究，着力实现行政决策、执行、组织、监督既相互制约又相互协调，确保对行政权力制约和监督全覆盖、无缝隙”。严密的体育法治监督体系应有健全的行政监督机制，让权力在法治的框架内运行，同时政务公开工作有序落实，有效地规范行政权力，政务公开能力和水平不断提高，充分发挥其在监督方面的作用。政治监督、人大监督、行政监督以及行业监督协调运行、形成合力。
1.体育法治监督存在的问题
新时代体育法治监督工作虽然取得了一定成效，但仍然面临风险和挑战。其一，在政治监督方面，党风廉政建设、巡视机制建设等常态化、长效化监督机制尚不健全，“一把手”监督仍是薄弱环节，完善党内监督体系、落实监督责任的任务依然十分紧迫；其二，在人大监督方面，各级人大对体育行政部门落实体育法治工作的监督检查仍有待进一步加强，需要针对体育工作提出更多建议，提高体育领域立法和决策的能见度；其三，在行政监督方面，体育行政部门与相关部门的联系合作仍有待加强，政府信息公开力度也需进一步加强；其四，在行业监督方面，体育领域弄虚作假、球场暴力、网络约架、运动员选拔不公等行业乱象仍屡禁不止，亟待严肃整治。
2.问题解决路径
政治监督、人大监督、行政监督以及行业监督的协调运行需要完善内部监督机制，各方面力量密切配合。其一，在体育行政部门内部建立上下联动的巡视巡察一体化机制，明确摆正政治巡视的定位，针对重点工作开展专项检查，建立党员干部廉政档案。其二，人大监督作为国家权力机关的监督，是党和国家监督体系中的重要组成部分，是代表国家和人民进行的监督，是国家最高层次的监督，是具有法律效力的监督，就对体育工作的监督而言，各级人大应发挥好职责，听取和审议专项工作报告，监督计划和预算的执行情况，对法律法规实施情况及时展开检查，对规范性文件进行备案审查，利用询问质询与专题询问机制落实人大的质询权。其三，完善体育行政部门内部的行政监督机制，扩大监督范围，完善监察和审计监督制度，建立渠道畅通的公民监督制度，加大政府信息公开力度。其四，针对体育行业中的重点问题和突出矛盾，设置多层级监督管理机制，有效防范化解体育领域风险，解决各种矛盾争端，推动体育事业高质量发展。
四、体育法治保障年度概况
法治保障体系是中国特色社会主义法治沿着正确道路前进的重要保障，是确保法治高效运行的重要支撑。如果没有一系列保障，法治就难以实现。法治保障体系既是法治体系的重要组成部分，又是支撑法治大厦的地基，关乎法治各环节的有序运行，为法治总目标的实现提供不竭的力量。
（一）体育法治保障发展现状
1.政治和组织保障
实现建成体育强国战略目标，关键在党。坚持党要管党、全面从严治党，把党的领导体现到体育工作的各方面、各环节中，为建设体育强国提供坚强政治保证。2021年，推动党员干部学深悟透习近平新时代中国特色社会主义思想，切实用习近平总书记关于体育的重要论述破解体育改革发展难题，坚决做到“两个维护”。持续巩固深化“不忘初心、牢记使命”主题教育成果，推动理想信念教育常态化制度化。严肃党内政治生活，严格党员教育管理监督，认真落实“三会一课”、民主生活会、组织生活会、领导干部双重组织生活等制度规定。
2021年，各级体育行政部门的党组织认真学习贯彻习近平法治思想和习近平总书记关于全面依法治国、法治政府建设的重要讲话和指示批示精神，严格落实《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，认真履行推进法治政府建设第一责任人职责。对全局法治政府建设统一部署、整体推进，有力推动各项工作落地落实。如苏州市体育局党政主要负责人召开部署法治建设年度重点工作专题会议，明确各项工作的牵头处室、责任单位，贯彻实施《江苏省党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况列入年终述职内容工作方案》，树立了鲜明的用人导向，将本单位党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责的情况纳入综合考核指标体系，加大考核力度，将其作为考察使用干部、推进干部能上能下的重要依据。
2.人才条件保障
加强高素质体育法治专门队伍和法律服务队伍建设是全面推进依法治体的人才保障。为提升体育行政部门内部行政执法人员的法治素养，各级体育行政部门先后组织了依法行政专题培训会、知识培训班等学习活动，紧密联系体育行政执法、行政处罚事项实际工作，讲授新修订的《行政处罚法》等，提高行政工作人员依法履职尽责的能力和水平，强化执法人员的法治观念。就体育行政部门外部法治人才资源的配置和利用而言，2021年，国家与地方各级体育行政部门持续深化法律顾问制度建设，充分发挥法律顾问在重大行政决策制定、规范性文件制定、合同协议审查、单位涉法问题处理等方面的积极作用。建立以体育行政部门法制机构、外聘法律顾问团队为主体，事业单位法律顾问为补充的法律顾问体系，充分发挥法律顾问在科学决策、制度建设、矛盾纠纷化解、推进依法行政等工作中的积极作用。如苏州市体育局制定出台《苏州市体育局法律顾问制度》，并与江苏某律师事务所签订法律事务合作协议，聘请事务所2名资深律师担任局法律顾问，建立完整的合同审查机制，重大经济合同由各级领导和法律顾问分别签署意见后方可实施。又如芜湖市体育局认真落实安徽省体育局《关于推行法律顾问制度的实施意见》的精神，全面普及各直属单位法律顾问制度建设，外聘法学专家或专职律师担任法律顾问，负责本单位内部重大事项、规范性文件、重大合同等的合法性审查工作。
3.物质条件保障
2021年度，体育总局在统筹疫情防控常态化工作的基础上，对科技、财政资金、土地等物质条件的保障作出了顶层设计。首先，推动体育科技保障工作稳步前进，通过发布《“十四五”体育发展规划》等重要文件在提升体育科技研发水平、加强国家队科技助力工作、实施体育科普工程、实施体育高端智库建设工程等方面作出重要部署，重视法治思维，以法治手段促进体育科技保障发展的同时坚持科技助力体育法治保障工作。其次，保障体育高质量发展所需的财政、土地等资源，《“十四五”体育发展规划》中明确规定“完善公共财政体育投入机制，形成财政综合支持体系，加大对关键领域、薄弱环节、重点区域的支持力度，加强对财政资金使用效益的评估”以及“在国家土地政策允许范围内，依法依规保障体育用地”。
（二）体育法治保障发展展望
有力的体育法治保障体系，是推进体育法治建设的必然要求。体育法治保障体系应能够系统梳理、逐一解决制约体育法治保障体系的深层次矛盾和问题。在政治和组织保障方面，坚定不移确保党的领导始终贯穿体育事业、产业发展的全过程，强化协同配合，形成上下联动、多方参与、共同推进、执行有力的工作格局和体制机制保障，确保党中央的决策部署落地生根。在人才保障方面，我国高等院校所培养的体育法学硕士、法律硕士和法学博士能够为我国体育法治建设作出突出贡献，能够与社会法律服务力量结合、相互补充，成为我国依法治体工作的强大“智囊团”。同时，体育行政部门工作人员具备法治意识和法治精神，依法行政，信仰法治。在物质保障方面，形成强有力的政策支持体系，为体育法治工作的开展保驾护航。
1.体育法治保障存在的问题
我国体育法治保障体系不断完善，但仍然存在一些问题。其一，我国体育法学科创立时间较短，社会关注度不高，与传统法学学科相比存在较大差距，社会公众对于体育法学了解不足，法学专业人士对于体育法学的重视程度也不足。此外，体育法学作为体育与法学的交叉性学科，在各方面都呈现出与其他法律部门迥异的特点，但在行政执法或者司法实践中体育法学的特殊性未获得足够关注度。总体来说，我国体育法治人才还较为匮乏。其二，我国体育法治的物质保障基础还有待进一步夯实，尤其是部分地方体育行政部门在采购外部法律服务、获得专业法治建设辅导方面的经费支持力度仍需加强。
2.问题解决路径
其一，以创新人才培养机制为核心建设法治工作队伍。在重点人群法治理念培养方面，长期以来我国各级地方体育行政部门对法治意识教育工作的重视程度不高，导致该项工作机制性、稳定性不足，体育行政部门的工作人员法治观念不强。需要采取更多有针对性的教育宣传活动，强化体育行政部门的工作人员的依法建设体育强国观念。在法治人才培养方面，体育法学的应用性很强，但理论与实践是不可分离的，需要理论引导实践。我国体育法学的发展时间较短，仅仅经历了40多年的发展，对于体育法学的基础理论的认识尚不足够，高等院校开设的体育法专业课程都存在理论不够深入的问题，仍需要进一步夯实基础，用理论引导体育法学实践，深化体育法学教育，按照体育法学教育规律，注重法治教育的方向性和专业性，切实保证体育法学的健康发展和持续繁荣。重点建设一批具有较大影响力的高端体育法治智库，辅助体育法律政策和体育法律制度的建设，确保我国的体育事业在法治的道路上行稳致远。其二，加大对体育法治建设的物质保障，进一步推进支持体育法治发展的财政、金融、税收、土地、能源等方面的各类政策的落地，实现政策叠加效应。