（二）国内文献综述

国内学术界对政府能力的关注和研究始于20世纪90年代。自1993年王绍光、胡鞍钢二位学者在《中国国家能力报告》一书中提出“国家（政府）能力”以来，政府能力逐渐成为学术界研究的热门主题。以“政府能力”为主题词从中国知网（CNKI）收录的文献中进行检索可以发现，与“政府能力”相关的文献共计6300篇，其中学术论文4067篇、学位论文1152篇、报纸类文献525篇。自20世纪90年代以来，以“政府能力”为主题的文献量呈迅速增长趋势，如图1.1所示。1993—2004年是地方政府能力研究的初始时期，整体上发文量不高，年均发文量仅为41篇；2004—2020年，对地方政府能力的研究经历了快速增长期，年均发文量约为340篇，其中2010年发文量达到405篇，2017年发文量达到401篇。之所以如此，是因为随着我国市场经济体制的不断完善、政府体制改革的深化及对政府职能定位的重新认识，如何在实现国家治理体系和治理能力现代化进程中有效发挥政府作用已成为一个必须解决的现实问题。这里所讲的“有效发挥政府作用”，实质就是政府能力问题。

图1.1　1993—2021年以“政府能力”为主题发文量年度分布情况

纵观国内学术界有关政府能力的研究，不仅从经济学领域拓展到了政治学、行政学领域，还深化了研究的广度和深度。下面对国内学者关于政府能力的研究现状作一梳理。

1.地方政府能力内涵研究

至今，有关地方政府能力的概念和内涵，学术界尚未达成统一，学者们从不同角度和学科背景出发进行了界定。王绍光、胡鞍钢在1993年出版的《中国国家能力报告》中基于央地关系视角着重分析了政府财政能力，认为政府能力是指政府将自己的意志、目标转化为现实的能力[56]。施雪华（1996）认为政府能力是政府组织运用公共权力有效治理社会的能量和权力的总称[57]。张钢、徐贤春（2005）基于战略管理的视角提出了一个新的政府能力概念模型和分析框架，将政府能力分为动态能力和静态能力，认为政府能力的形成和运用更多地体现为对公共责任和职能的履行[58]。王骚、王达梅（2006）从公共政策的视角来认识政府能力的内涵[59]。黄毅峰（2011）则从二维结构的能力体系出发，把国家机关维护政治统治、推动社会发展的能力称为政府能力[60]。张宇（2014）从社会合作性治理过程的视角认为，政府能力是一种有边界、有限制、有效能的元治理的能力[61]。李靖等（2020）从国家治理能力现代化视角出发，认为地方政府能力是一种以政府为主体多元治理格局的综合治理能力，其目标是提供公共产品和服务[62]。

2.地方政府能力构成研究

在地方政府能力内涵研究的基础上，国内学术界还对政府能力的构成进行了深入的分析和研究。由于政府能力与政府职能总是相适应和相匹配的，随着我国行政体制改革的深入推进，地方政府的职能定位也在不断调整，学术界形成了政府能力构成的“三要素”“四要素”“五要素”“七要素”等不同观点。其中，持“三要素”论的有臧乃康（2001）、黄建洪（2010）等学者。臧乃康（2001）依据中国转型时期出现的问题将政府能力划分为政治统治能力、经济调控能力和社会治理能力[63]；黄建洪（2010）则从现代化进程中政府能力发展的一般规律及转型期的中国治理的实际需要出发，认为政府能力应涵盖政府自身、社会以及综合3个方面的治理能力[64]。持“四要素”论者中比较有代表性且学术界认同的是张钢、徐贤春（2005）提出的政府结构模型。他们认为地方政府应具备资源获取、配置、整合、运用4个方面的能力[65]。李靖等（2020）从政治、经济、社会、文化、生态“五位一体”的视角，将地方政府能力划分为5个方面的治理能力[66]。王骚、王达梅（2006）则依据政策过程理论，认为政府能力应包括政府从政策问题认定环节一直到政策调整环节等政策过程中6个不同环节体现出的能力[67]。党秀云（2017）基于合作治理视角，认为要达成合作治理的成效和目标，需重点提升政府的提供制度、形成共识、增进信任、平衡利益、防范风险、选用工具等方面的能力[68]。持“七要素”论者中，云南大学周平（2002）从县级政府的基本职能出发，认为县级政府能力是由规划发展、制度创新、资源配置、市场规制、公共品供给、组织协调、社会控制7种能力有机结合在一起而形成的[69]。周平对政府能力的这一划分在学术界引起较大反响，为进一步深入研究地方政府能力提供了一个指导性框架。

3.地方政府能力评估研究

地方政府能力评估指标体系也是国内学术界比较关注的领域。2000年，国家行政学院领导学教研部杜钢建在《政治学研究》上发表了《政府能力建设与规制能力评估》一文，呼吁“需要重新重视政府体制在社会经济发展中的作用，并提出了政府规制能力评估的标准、等级及各等级的含义”[70]。之后，学者们纷纷开始着墨于地方政府能力评估相关问题，产生了较丰富的研究成果。本书从地方政府能力整体评估和具体能力评估两方面来梳理学术界的研究。

从地方政府能力整体评估来看，代表性的研究有：张钢、徐贤春（2005）按照层次分析法的评价原理从资源获取能力、资源配置能力、资源整合能力、资源运用能力4个层面构建了包含19个指标的地方政府能力评价体系[71]。罗国亮（2009）提出应从自我管理和社会治理两个方面评估地方政府能力，自我管理包括法治程度、透明程度、适应程度和人员组成4个方面，社会治理包括经济绩效、政治绩效、社会绩效和文化绩效4个方面[72]。陈晓芳（2009）采用逐层独立权重法构建了包含经济、政治、文化、社会、内部管理等方面的5个二级指标、34个三级指标的中国省域政府竞争力指标体系[73]。施雪华、方盛举（2010）基于政策效能、体制效能、行为效能3个视角设计了一套涵盖7个维度、98个具体指标的中国省级政府公共治理效能指标体系[74]。唐天伟等（2014）以地方政府治理现代化的内涵及特征为依据，构建包含治理体系现代化和治理能力现代化2个一级指标，体制、人员、经济、政治、社会、文化、生态7个二级指标，21个三级指标的测量地方政府治理现代化的指标体系[75]。吴旭红（2017）从制度、过程、结果3个方面构建了包含28个评估（测量）要素的地方政府治理能力评估体系[76]。李靖等（2020）构建了由政治、经济、文化、社会、生态治理能力5个一级指标，12个二级指标，40个三级指标构成的我国地方政府治理能力测量指标体系[77]。

关于地方政府经济发展、社会治理、公共服务、文化建设、生态环境保护等能力评估的研究详见第四章第一节，在此不再赘述。

4.具体社会情境下地方政府能力研究

国内学术界对政府能力的研究经历了从宏大经济社会文化发展到具体社会问题情境的转换[78]。这种研究的转换既是我国不同发展阶段社会主要矛盾和重难点问题对政府能力的呼唤，也是学术界对政府能力研究的深化和拓展。从现有文献来看，第一，学者们将地方政府能力与经济社会发展中的具体社会问题相结合，研究提升地方政府能力对于具体社会问题的重要意义。例如，有学者将地方政府能力与区域经济社会发展、和谐社会、生态治理、精准扶贫、新型城镇化、创新驱动发展等主题[79][80][81][82][83][84]联系在一起进行研究，分析地方政府能力与上述社会问题之间的内在逻辑关系，以及上述问题的解决对政府的依赖性，在此基础上提出地方政府能力提升的机制。第二，学者们关于某一具体领域地方政府能力的研究逐渐增多。学术界对地方政府公共服务能力、财政能力、生态环境保护能力、社会治理（管理）能力等具体领域的研究较多。分别以具体领域政府能力为主题词在CNKI文献库中进行检索，关于地方政府公共服务能力研究的文献约272篇，关于地方政府财政能力研究的文献约218篇，关于地方政府生态环境保护能力研究的文献约147篇，关于地方政府社会治理能力研究的文献约45篇。第三，关于民族地区地方政府能力的研究也在不断增多。周平（2001）较早关注民族地区地方政府能力问题[85]；任维德（2005）从地方政府竞争视角分析了地方政府与民族、区域发展差距之间的内在逻辑关系，并提出规范地方政府竞争与提升民族地区地方政府竞争力以加快民族地区发展的对策建议[86]；訚柏、周平（2009）从政府能力循环一般原理出发，结合民族自治地方实际尝试性地提出了民族自治地方政府循环论[87]；方盛举（2007）则认为民族地区地方政府需自觉主动从政府自身和政府外部两个方面加强能力建设和能力提升[88]；秦位强、秦海蓉（2010）围绕民族地区县级政府能力的现状及路径展开了研究[89]；李俊清（2014）则在分析边疆民族地区公共危机类型、特点及趋势的基础上，提出应推动边疆民族地区地方政府公共安全治理体系和治理能力现代化[90]；米恩广、权迎（2015）提出了民族自治地方政府能力建设的关键是治理能力现代化的观点[91]，之后，米恩广、李若青（2018）又提出政府能力现代化的柔性逻辑，即价值理性与工具理性“道器相济”的策略[92]；孟凡丽、王国宁（2021）认为边疆民族地区地方政府面临着经济调控能力相对不足不能有效促进高质量发展、政府内外部治理要素缺乏整合无法满足新时代社会治理现代化需求、区域治理中的“族际主义”取向与提高法治化治理水平的差距、文化宣传教育机制建设滞后与全媒体时代国家主流政治文化传播的错位等困境[93]。