第二节　西部大开发以来的农村经济政策变迁

自2000年实施西部大开发战略以来，国家对西部农业的发展给予了高度重视，并且实施了一系列政策措施，支持西部农村经济的发展。对这一时期的主要农业政策进行梳理，从时间的角度分析西部农村经济政策的变迁，对指导农村经济发展具有重要意义。

一、区域经济政策

区域经济政策是指一国为了解决区域各种经济社会问题和促进区域经济均衡有效发展而采取的各种政策手段。

区域经济政策与宏观经济政策有区别：宏观经济政策一般以一国之内全部经济活动或某一特定领域经济活动作为直接的调控对象，在国内各区域普遍适用，而区域经济政策是政府根据区域差异制定的促使资源在空间优化配置、控制区域间差距扩大、协调区际之间关系的一系列政策的总和，仅适用于特定时期特定区域。区域经济政策的基本目标包括稳定发展经济、高效配置资源、公平分配收入等。国家针对西部地区农村经济发展制定了一系列政策，取得了显著成效。

二、我国农村经济政策发展变迁

（一）“十五”期间的农村经济政策

1.加强农业和农村基础设施建设

农村基础设施是指从事农业生产过程中必需的物质条件和社会条件，是在农业生产的各个环节所使用的劳动材料、劳动对象等生产力要素的总和。按其内容，农村基础设施可分为物质基础设施和社会基础设施两大类型。农村基础设施一般具有公共产品特性、外部性、自然垄断性和投资资金聚集性等特征。因此，农村基础设施投资与经营管理有着不同于私人物品的特殊性。农村基础设施的供给水平会显著影响农村经济发展水平。

《“十五”西部开发总体规划》把农村基础设施建设概括为加强农田水利基本建设、良种繁育、建设农产品市场体系和农业市场信息体系建设等，并提出把退耕还林与建设高标准农田结合起来，加强中低产田改造，停止开荒垦殖。

2.发展特色农业

西部特色农业的发展是西部大开发的重要组成部分，国家有关部门给予了高度重视。《“十五”西部开发总体规划》中提出：继续抓好新疆棉花基地建设，稳定产量，提高品质。稳步发展广西、云南的甘蔗基地，内蒙古、新疆的甜菜基地，云南、贵州的烟叶基地。积极建设西南地区热带、亚热带水果基地，西北地区苹果、葡萄等优质水果基地，云南等地的花卉基地。建设西部地区中药材及民族药材的种植基地。利用广阔的草场，改革饲养方式，逐步建设畜牧业生产基地。加强畜禽良种繁育体系和疫病防治体系建设，提高畜禽产品质量。继续实施牧区示范工程，加快发展集约型的草原畜牧业，积极发展农区畜牧业。

2003年1月2日，农业部发布的《关于加快西部地区特色农业发展的意见》进一步将特色农业的发展概括为以下七点：①加强特色农产品良种开发和新技术推广；②建设特色农产品标准化生产基地；③建立特色农产品原产地保护制度；④培育西部农产品加工龙头企业；⑤加强西部生态环境建设；⑥增加对特色农业发展的投入；⑦切实加强对特色农业发展的宏观指导。该意见中还提出，中央农业投资要向西部地区倾斜。要创造良好的投资环境，吸引外资和鼓励民间资本、民营企业投资西部特色农业。

此外，农业部发布的《优势农产品区域布局规划（2003—2007年）》还提出了优先发展的11种优势农产品及其优势区域布局。

3.农业产业化经营

2000—2005年，西部农村经济以发展农副产品加工业为重点，积极兴办各类农副产品加工、储藏、保鲜、运销企业，延长农副产品加工产业链，促进农村产业结构优化升级。把推进农业产业化经营与发展乡镇企业结合起来，重点扶持一批立足当地优势、市场开拓能力强、科技含量高的龙头企业，带动农户发展商品生产，促进农副产品销售和转化增值，提高农业经济效益和农民收入。把推进农业产业化经营与加快小城镇建设结合起来，引导农副产品加工业合理布局和形成规模，更多地转移农村剩余劳动力，提高集聚经济效益。

党的十六大以来，中央高度重视农业产业化发展，制定出台了一系列配套文件，加大扶持力度，优化发展环境。以龙头企业为主的产业化经营组织快速发展，已成为我国新型农业经营主体的重要组成部分。

4.农村扶贫开发

21世纪初，全国扶贫工作进入新阶段，基本解决温饱问题，但是西部落后农村地区还存在较多的困难群众，需进一步加大对西部地区农村扶贫开发的支持力度，重点解决少数民族地区、边疆地区和山区贫困农牧民的温饱问题。把生态建设同农村经济发展、农业结构调整、农村能源建设和农民脱贫致富结合起来，动员和吸收更多的农民参加生态、水利、交通等基础设施建设，努力增加农民的收入。加强贫困地区农村职业技术教育和培训。对一些不具备生存条件的地方，有步骤地实行易地安置、生态移民和扶贫开发。

（二）“十一五”期间的农村经济政策

1.人才引进

2006年，国家实施对全国落后地区的“三支一扶”政策，大力引进人才。西部地区属于后发地区，贫困地区较多，特别是农村地区。“三支一扶”即支农、支教、支医和扶贫，西部地区是主要支持区。此外，大学生志愿服务西部计划，也是专门为西部引进人才而实施的重大战略，为西部农村经济及社会发展做出了卓越的贡献。

2.保护耕地，解决粮食安全问题

区域性商品粮建设工程的主要内容是重点支持四川成都平原、陕西关中地区、宁夏和内蒙古河套地区、甘肃河西走廊地区，以及云南、贵州、西藏、新疆等有条件的地区，建设商品粮基地，解决区域性粮食供给问题，确保西部地区粮食基本自给。坚守18亿亩耕地不动摇，保证粮食产量安全，重点规划在退耕还林地区改造和建设基本口粮田1500万亩。

3.新农村建设，促进农民增收

西部地区新农村建设要遵循“科学规划、分类指导、因地制宜、稳步推进”的原则，重点加快发展现代农业，改善农村生产生活条件，增加农民收入。要加强基本农田保护，加快中低产农田改造和基本口粮田建设，积极调整农业结构，提高农业科技创新与应用能力。要加强包括饮用水、用电、燃料、道路、邮政网络，以及垃圾、污水处理等在内的基础设施建设。

我国出台了一系列鼓励乡村企业发展的政策，同时鼓励农民贷款创业，购买生产资料进行再生产，加快脱贫致富的步伐；此外，大力发展乡镇企业，开展农民生产生活技能培训，鼓励农民创业增收。

（三）“十二五”期间的农村经济政策

1.促进农业现代化建设

“十二五”期间（2011—2015年），围绕深入实施中央提出的西部大开发战略，我国出台了一系列政策性文件，以提高西部地区农业综合生产能力，继续推进标准农田和特色农业发展、草原建设保护、农村废弃物资源利用、基层农业公益服务能力提升等重大项目建设，转变发展方式，加大资源环境的开发与保护力度，改善生产条件，着力提高农业综合生产能力，加快推进西部现代农业建设。依据西部地区独特的资源禀赋，推进产业结构调整，建立符合西部实际的现代农业产业体系。

2.细化和完善西部特色农业的区域布局

基于“十二五”规划中农业生产“七区二十三带”的总体布局，进一步细化西部地区特色农业的区域布局规划。比如，内蒙古地区及长城沿线应坚持以畜牧业为重点，强化农牧结合，重点发展特种优质谷物和以甜菜为主的经济作物生产。西南地区在综合治理和改善生态环境的基础上，大力推进烟叶、甘蔗、中药材、花卉等特色农产品的生产基地建设。黄土高原地区应加大退耕还林还草力度，积极发展经济林果业，推动果品加工业的发展。甘新地区发展集约化的绿洲农业与牧区畜牧业，扶持发展在国内外享有盛誉的番茄、葡萄、香梨、啤酒花、枸杞等特色农产品。青藏地区以保护草地天然生态系统为主，加强人工草场建设，提高畜产品品质，在河谷地区发展油菜等特色种植业。

3.拓宽农民增收渠道，努力增加农民收入

“十二五”规划提出，要拓宽农民增收渠道。我们应按照要求，加大引导和扶持力度，提高农民职业技能和创收能力，千方百计拓宽农民增收渠道，促进农民收入持续较快增长。提高农村居民收入水平，是全面建设小康社会的重要要求，是社会主义新农村建设的重要内容。西部地区始终坚持把促进农民增收作为农业和农村工作的重要任务，采取了一系列政策措施，取得了积极成效。

（四）“十三五”期间的农村经济政策

1.调整优化结构，转变农业发展方式，提高效益

2015年上半年，国务院和农业部分别出台了《加快转变农业发展方式的意见》和《关于进一步调整优化农业结构的指导意见》，将“转方式、调结构”作为“十三五”时期农业工作的重要主题，提出应推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。要加快农村产业升级和产业融合，促进农村经济发展。

2.大力实施民生工程，精准脱贫

应对就业困难人员实施就业援助计划，支持农民合作社和其他经营主体通过土地托管、牲畜托养和吸收农民土地经营权入股等方式带动农民增收。加强乡村教师队伍建设，建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度。逐步解决资源分配不均以及区域结构不合理带来的一系列问题。同时，实行精准脱贫政策，使农村经济发生质的变化，让农民安居乐业。

3.加快农村改革，破解体制机制障碍

“十三五”期间，我国采取了一系列促进农村经济发展的举措，如：制定了土地流转新规范，放宽了土地承包年限；促进了农村生产要素流动，优化了农村生产要素配置，有效促进农村经济活力释放。

三、我国西部农村经济政策效果分析

（一）农村经济政策变化趋势

实施西部大开发战略以来，农村经济政策不断变化，总体趋势是：打好基础、促进发展、巩固提升、寻求新突破。

西部大开发战略实施初期，西部地区经济发展比较落后，特别是农村经济发展落后。为此，该阶段国家和地方制定发展政策主要侧重于打好农村经济发展的基础。比如，加快基础设施建设、修筑水利设施以及修建农村公路等。同时，也加大财政投入力度，制定了一系列解决农村人口温饱问题的措施与政策，着力提高农村人口的基本生活水平。西部大开发战略实施以来，西部主要地区农村经济得到长足发展，农村经济政策开始偏向促进农村经济发展。比如，采取加大西部农村人才引进等措施，依靠人才，利用后发优势，加快农村经济发展步伐，同时实行新农村政策及促进农民收入增加等系列发展政策，促进西部农村经济发展。

通过西部大开发战略的持续实施，西部农村经济发展成果斐然，农村各产业飞速发展，特别是非农产业，取得了阶段性的突破。大力促进农业产业化，是实现农业现代化的根本途径。工业反哺农业，城市支持农村，一个重要的结合点就是农业产业化。农业产业化发展注重技术突破，应加强技术在农业产业中的应用，用技术要素促进增收，提高综合生产能力。为了适应新的发展需要，国家适时地提出了农业现代化建设的政策措施，以加快乡村振兴步伐。

（二）西部农村区域经济政策必要性分析

从表1-10中可以看出，2015—2019年东西部地区农民人均纯收入差距有缩小的趋势。2015年东部地区农民人均纯收入是西部地区农民人均纯收入的1.57倍，到2019年，则降为1.53倍，体现了农村经济政策在促进西部地区农民收入提升方面的作用。但是，东西部地区农民人均纯收入绝对差距仍在拉大。2015年东西部地区农民人均纯收入绝对差额为5204元，而2019年则增至6953.3元，并且差距呈逐年递增态势。为了缩小东西部地区农民收入差距，促进西部地区农村实现现代化发展，未来仍然需要国家层面相关政策的支持。

总体来看，西部地区农村产业发展仍然滞后，农民收入渠道比较单一。因此，持续制定相关政策、支持农村一二三产业融合发展、拓宽农民收入渠道、增加农民收入极其必要。

四、结论

由前文分析可以得出以下三个结论：

第一，实施西部大开发战略以来，中央制定的一系列农村经济政策有效促进了西部农村经济发展。

第二，西部地区发展的不同阶段，制定各有侧重的农村经济政策不仅是必要的，而且是适当的。

第三，“十三五”时期，西部大开发战略已经实施了十几年，我国经济发展也进入了新常态，所以转变西部农村经济发展战略显得尤为重要。西部地区农村经济发展已经到了关键时期，要处理好增量和增速的关系。要牢固树立并贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，紧紧围绕做强农业、富裕农民、繁荣农村，以农业供给侧结构性改革为主线，持续夯实现代农业基础，转变农业发展方式，推进农村产业融合，构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系，推动城乡协调发展，建设美丽宜居乡村，加强山水林田湖保护和修复，提高生态安全保障能力，实现农业农村现代化与工业化、信息化、城镇化同步推进，为全面建成小康社会奠定坚实基础。我国提出农业现代化、农业可持续发展、农民增收、美丽宜居乡村建设、生态系统保护等一系列政策措施，就是为了使西部农村经济发展在新时代迎来新突破。