第二节 行政公益诉讼对规则的现实需求

行政公益诉讼作为一项全新的诉讼制度类型在我国的确立，从改革试点到全面推行历时甚短，无论是理论论证还是规则供给均显不足，而制度确立后的司法实践对诉讼规则的需求日显迫切，对此可从行政公益诉讼规则体系构建的必要性和急迫性两方面加以论述。

一、行政公益诉讼规则体系构建的必要性

构建行政公益诉讼规则体系的必要性分析，应建立在对传统行政诉讼规则的局限性及行政公益诉讼规则供给不足的现实性分析之上。任何新型诉讼制度的“后立法阶段”都应当以构建适用明晰的诉讼规则体系为应然面向，行政公益诉讼作为一种新型诉讼，其诉讼规则构建的必要性毋庸置疑，具体可从以下两方面进行分析。

第一，传统行政诉讼规则难以普适性地适用于行政公益诉讼案件的处理。传统行政诉讼作为主观诉讼，其诉讼规则主要是针对如何保护个体私益以及解决涉私益行政纠纷而设置。相较于传统行政诉讼，行政公益诉讼具有诉讼机能的扩张性、诉讼目的的公益性、诉讼主体的广泛性、诉讼领域的特定性、诉讼功能的预防性等特征。根据诉讼法学基本原理，案件性质不同，诉讼规则必然不同，传统行政诉讼规则都是围绕私益诉讼进行的一般程序设计，这样的程序在具体诉讼中就有可能不能满足特殊案件的特殊需要。[26]进言之，相对于传统行政诉讼案件，行政公益诉讼案件属于特殊类型的行政案件，借助于哲学上的一般与特殊关系原理，现行传统行政诉讼规则属于一般诉讼规则，难以完全适用于作为特殊案件类型的行政公益诉讼案件。因此，针对行政公益诉讼案件的特殊性，构建系统性的行政公益诉讼特别诉讼规则的必要性无可置疑。

第二，现行行政公益诉讼规则难以满足系统性处理行政公益诉讼案件的现实需要。在总结两年的试点实践经验的基础上，我国于2017年6月通过修改《行政诉讼法》第25条的规定正式确立了行政公益诉讼制度，至今仅有三年多的时间。在行政公益诉讼规则制定方面，试点阶段制定的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》等司法文件和司法政策，随着试点结束事实上现已失效，目前有关行政公益诉讼程序规定的法律、司法解释仅有《行政诉讼法》《检察公益诉讼解释》，其中整部《行政诉讼法》仅有第25条第4款的规定涉及行政公益诉讼，该规定仅涉及起诉主体、诉讼对象、诉前程序三方面，且过于笼统和原则；《检察公益诉讼解释》虽对检察机关提起行政公益诉讼的程序作了进一步规定，但远未达到适用明晰且体系完善的程度，不仅未能达至程序法治的应然要求，而且难以满足行政公益诉讼案件审理的现实需要，因此进一步构建适用明晰且体系完善的行政公益诉讼规则尤显必要。

二、行政公益诉讼规则体系构建的急迫性

虽然以上对构建行政公益诉讼规则体系必要性的论述，在一定程度上也反映出建构的急迫性，但缘于诉讼法律制度最本质的就是诉讼规则，行政公益诉讼制度确立后对诉讼规则需求的急迫性，主要表现为司法实践中日益增加的行政公益诉讼案件与行政公益诉讼规则供给不足且“法官不能拒绝裁判”这一基本矛盾，具体可从以下两方面予以阐述。

第一，随着司法实践中行政公益诉讼案件日渐增加，案件办理迫切需要精细化且系统性的诉讼规则供以遵循。首先，从案件数量方面看，快速增长的案件数量迫切需要统一的诉讼规则，以确保裁判的规范化和一致性。据统计，自2015年7月至2017年6月开展公益诉讼试点，两年试点期间检察机关办理公益诉讼案件仅为9053件；自2017年7月通过修改《民事诉讼法》《行政诉讼法》正式全面确立公益诉讼制度至2018年2月，8个月期间检察机关办理公益诉讼案件即达到10925件[27]；2018年检察机关全年共立案办理公益诉讼113160件，其中行政公益诉讼108767件[28]；2019年检察机关办理公益诉讼126912件，其中行政公益诉讼119787件，同比增长10.1%。[29]其次，从案件类型和涉及领域方面看，多样化的案件类型和案涉领域迫切需要规范的诉讼规则确保裁判的专业化和权威性。案件类型，从几乎尽为行政不作为类案件和诉前程序案件，逐渐向作为类案件和诉讼案件并存转变。案件所涉领域，由试点阶段仅限于生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让领域，逐渐增加至食品药品安全、英雄烈士保护等领域。案件审理结果，从清一色的检察机关胜诉，逐渐向反映诉讼规律的胜败皆存转变。

第二，行政公益诉讼规则匮乏及由此造成的负面影响，在一定程度上反映出构建行政公益诉讼规则体系的急迫性。相对于行政公益诉讼制度全面确立后对诉讼规则的强烈需求，行政公益诉讼规则体系建设正处于“破旧立新”的初始阶段。目前，司法实践对规则的迫切需求与规则供给严重不足的矛盾，造成诸多影响行政公益诉讼制度效果的不利后果。首先，从规范内容看，现行规范过于原则和概括，致使行政公益诉讼规则缺乏系统性和精细化，而相对复杂多样的行政公益诉讼案件，在“法官不能拒绝裁判”的原则要求下，实践中难免出现因法官理解不同而导致裁判不一甚至相互矛盾的情形，不仅影响司法权威而且对行政公益诉讼制度本身带来负面影响。其次，从规范层级看，目前仅《行政诉讼法》第25条第4款涉及行政公益诉讼，其他无论是程序性法律还是实体性法律均未对行政公益诉讼作出任何规定；有关行政公益诉讼规则的司法解释也仅有《检察公益诉讼解释》，其他则大都为检察机关内部操作性规范，缺乏系统的高层级法律规范，因规范层级相对较低且大多为内部操作性规定，导致检察机关和人民法院在案件办理过程中缺乏充分的法律依据。