1.5　公共危机治理理论

理论是实践的基础，本节主要就生命周期理论、协同治理理论和整体性治理理论进行分析。

1.5.1　生命周期理论

公共危机事件都会经历从产生、发展、高潮直至衰退的一系列过程，而且在不同的阶段有不同的现象和特征出现。早期，突发危机事件还只处于萌芽和形成的过程，没有真正发生。而从本质上来看，引发突发危机事件的原因都是事物本身系统的平衡和和谐的状态被打破。在突发危机事件的潜伏和萌芽阶段，系统的内外部不稳定因素都还在可以接受和容忍的范围之内，因此公共危机事件的系统状态仍处于动态平衡阶段。但是随着不稳定因素的日益活跃和时间的积累，物质系统的平衡和和谐的状态受到了愈发严重的冲击，逐渐超出了自我调节的范围。失去平衡的物质系统就会成为突发危机事件发生的直接原因，而人类对该事件的认识更多是基于推断和预测，无法确切了解突发危机事件暴发的时间、方式和危害程度。在这个阶段，各种导致突发危机事件发生的因素逐渐积累演变，这些不稳定的因素没有明显的表现，突发危机事件更多的是以预警的形式以不同的“状态”显现，即表现出一些先兆。不同类型的突发危机事件都有相应的征兆出现，如果能够在突发危机事件发生前及时发现并关注这些“状态”，并能够针对这些“状态”采取相应的措施，就可以在很大程度上降低突发危机事件发生的概率，甚至可以避免一些事件的发生。

在发展和暴发阶段，公共危机事件更多表现为“现象”的形式。事态发生、发展和演化的速度都非常快，造成的损害也很快达到顶峰，需要各级政府组织以及非营利组织迅速组成救援团队，紧急制定并严格执行相应的救援措施。这个阶段还涉及各种人力、财力和物力等资源的调配以应对突发危机事件，力争降低危害程度，减小影响范围。在这个阶段，需要各方面互相协调、互相配合以应对突发危机事件。其一，尽量全面收集事件的各方面信息，以合理预测事态发展的情况及其未来发展走向，为科学合理的应急管理决策提供可靠依据；其二，由相应级别的政府领导及时组成公共危机事件应对指挥部，做出合理分工并落实到各个救援组织中，在救援中做好全面的沟通协调工作；其三，组织相关人员，依据公共危机事件的相关信息，选择合理的应急方案，及时实施和开展现场指导；其四，组建和调配执行力强的救援队伍，并为救援队伍和受灾地区配备专业化程度高的后勤保障队伍。

在衰退和恢复阶段，公共危机事件的物质系统在该阶段逐渐恢复动态平衡状态。事件所造成的损害和影响都出现了很大程度的减小和消退，受灾地区的社会秩序和群众的心理状态逐渐得到了恢复。此时也是消除突发危机事件造成的影响，恢复正常生产、生活和重建的合理时期。此外，公共危机事件发生后的衰退恢复期，不仅要消除公共危机事件造成的影响和损害，还要求政府部门和相应组织对危机事件发生的原因和应对过程中暴露的问题和不足进行深层次的分析。一方面要分析危机事件发生的真正原因，继续收集和追踪事态发展趋势的相关信息，密切关注一些与公共危机事件物质系统不平衡因素相关的及可能导致危机事件事态产生变化的各种因素，在此基础上，拟定有针对性的应对措施，全面防止和避免公共危机事件次生灾害的发生；另一方面，要对公共危机事件的损失和应对行动进行评估，并总结应急管理的经验和教训。对公共危机事件造成的损害和影响及时予以公布，可以在一定程度上提高政府的公信力；政府和其他组织对危机事件的应急救援活动进行评估，可以及时发现目前存在的问题，以在全国范围内有针对性地提出有效措施进行改进，完善公共危机事件应急处置的软件和硬件，从而实现资源优化配置，避免重复建设，也有助于有关部门在未来可能的突发事件中修订应急方案。需要特别指出的是，在这个阶段，公共危机事件物质系统逐渐进入下一个动态平衡阶段并不表示该系统内部的不平衡因素已经彻底消失，实际上，在某些因素的刺激下，该系统随时可能进入下一个物质系统的不平衡阶段。

1.5.2　协同治理理论

协同的英文是collaboration，意思是合作，和他人一起工作。本书所探讨的协同治理是指在公共危机事件治理过程中，不同的行为主体通过信息交流、资源分享、自身行为改变并建立相关网络结构组织等来应对公共危机，实现社会安全的过程。主要包括以下内容：

第一，治理主体的多元化。多元化的治理主体不单单只有政府，还包括公民个人、非政府组织、企业等其他主体。政府不再是社会治理中唯一的治理主体。政府自身资源的有限性以及政府官员的“经济人”特性，使其无法完全满足社会中公共服务多样化的需求，而公民、企业、非政府组织等其他主体自身特殊的资源和独特的角色以及价值判断使他们在处理社会公共事务中发挥着不可替代的作用。各主体之间优势互补，其合作与竞争成为社会治理中不可或缺的部分。同时，治理主体的多元化意味着治理权威的多元化。协同治理中政府不再处于自上而下发布命令的核心地位，而与其他主体处于协商交流、共同行动的平等。其他主体在协同治理系统中也具有一定的权威性。

第二，子系统之间的协同性。不同的子系统掌握着不同技术和资源，在协同治理过程中，各主体之间相互协商、相互依靠以实现共同行动。为保证治理工作的顺利进行和共同目标的实现，各行动者要本着信任和平等的理念创造协同环境。在这个过程中，某一参与者可能暂时处于主导地位，但这并不代表其拥有绝对的主导权，因此协同治理要求政府与其他主体通过协商对话来应对复杂的社会事务。建立合作伙伴关系，加强各参与者之间的协同性，有利于社会系统的良好运行。协同治理系统中子系统的自主性更加突出，主要是由于政府自身的能力受到很多因素的限制。例如相关政策法规的复杂性往往会阻碍社会系统的良好运行，而其他子系统也试图削弱政府控制，形成自身组织体系之间的协同。但并不意味着政府在协同治理中作用的失效，政府自身的权威性决定了政府在资源交换、目标制定方面仍然有不可忽视的作用。

第三，共同制定协同规则。协同治理在一定程度上反映了多元主体依据共同制定的规则采取集体行动，因此，信任是合作的基础。良好的行为规则不仅影响着最终治理结果，还影响着网络组织结构的平衡。协同规则制定的关键就在于各参与者之间的竞争与合作。

公共危机事件的治理需要在漫长的实践中探索经验模式，需要充分利用相关理论来指导实践。在治理过程中，需要形成以政府为主导的多元治理主体，这与协同治理理论中的多元化系统以及各个子系统的协作相契合；公共危机事件治理是一个连续性、动态性的互动过程，这与协同治理理论中系统演进的有序化过程相契合。因此，公共危机事件的治理可以借鉴协同治理理论。

1.5.3　整体性治理理论

1.整体性治理理论的产生背景

整体性治理理论兴起于20世纪90年代。它的产生源自三个主要原因：其一，对新公共管理的批判和反思是该理论产生的根本原因；其二，全球化时代的到来是该理论产生的直接原因；其三，信息技术的发展是该理论的技术支撑。

（1）对新公共管理的批判与反思。

20世纪70年代末，由于政府机构膨胀、办事效率低下，西方国家先后开展新公共管理运动。新公共管理运动推崇“掌舵者”与“划桨者”的角色分离，主张通过市场化、分权化、民营化的方式将政府的公共服务供给外包。即由市场和社会生产、提供公共服务，而政府作为“掌舵者”只需做好相关决策，这使得政府官僚式组织结构逐渐走向市场化组织结构。新公共管理运动在早期实践中取得了显著成效，在一定程度上提升了政府办事效率，并有效地对政府“集权”进行了分化。但随着新公共管理运动不断推行，其弊端也逐渐暴露。它过分追求市场化、分权化使得政府部门机构破碎，难以进行整合与协调，从而出现各自为政的局面，最终无法应对日益复杂的公共管理问题。因此，新公共管理运动最终以失败告终。而整体性治理理论源于对新公共管理弊端的反思，主张加强政府部门间、政府与其他主体间的协调与合作，通过众多途径来解决“碎片化”问题，从而提升政府治理效率。

（2）全球化时代的到来。

20世纪80年代，全球化浪潮给全球公共治理带来了诸多难题。随着全球化的不断推进，社会风险不断增加，跨边界、跨部门的公共管理问题日益增多，例如跨国贩毒问题、全球气候变暖问题、恐怖袭击问题等。这些问题关乎多个国家的安全与稳定，单一的国家、单一的政府部门难以应对和解决。这就需要政府改变原有的思想观念以及管理模式，加强各国家、各主体、各部门间的协同，共同应对日益复杂的全球性管理问题。而整体性治理理论正是在这种背景下提出的，它主张加强部门间的协调，跨越组织界线，共同应对管理难题。因此，全球化直接导致了整体性治理理论的产生。

（3）信息技术的发展。

信息技术的发展为整体性治理理论的产生提供了技术保障。

信息技术的发展增加了众多快捷的信息传播途径。政府内部传统的信息传递方式大多是自上而下单向传播，此方式传播速度慢。而信息技术的发展带来了众多快捷的信息传播途径，例如网络视频、电话会议等。这些方式通过图像、声音等即刻传播信息，速度快于书信、公文等方式，同时可以跨界、跨区域传播，更有利于政府部门间、政府与其他主体间的信息交流和共享。

信息技术的发展降低了信息传播成本。一方面，信息技术的发展使人们摒弃了传统的书信、公文、面对面沟通等成本较高的沟通方式，而选择传播速度快、成本较低的网络传播，降低了成本；另一方面，信息技术的发展在一定程度上使得政府组织不断向扁平化的结构模式转变，减少了信息传播的层级，削减了信息传播的成本。因此，信息技术的不断发展成为整体性治理理论发展的动因之一。

2.整体性治理理论的内涵

整体性治理理论是针对碎片化问题提出的一个完整的理论体系，它的内涵主要包括以下几点：

（1）强调整体性的价值理念。

整体性治理理论与其他治理模式最主要的差异在于价值理念方面的不同。在传统的官僚体制下，政府部门间强调严格的等级制度，追求单个部门的治理成效。到了新公共管理时期，政府基于专业化分工的思想，加剧了部门间的割裂，导致了碎片化问题的产生。应运而生的整体性治理克服了两者的弊端，强调整体利益，力求推进各组织间的沟通交流，促进整体利益的最大化。

（2）追求制度的规范化。

制度规范化是整体性治理理论强调的一个重点。在当今时代，由于各主体间利益的复杂性，制度的不规范、不完善使得各主体间出现协同困境，矛盾加深，这就需要一些规范化的制度来协调和整合各方的利益。而整体性治理理论的职责之一就是从整体的角度不断规范和完善现有的制度，以促进各方利益的均衡化，从而更好地提高治理效果及各部门间的办事效率。

（3）主张建立部门间、组织间协调机制。

在传统官僚制及新公共管理模式下，政府组织结构分为官僚制组织和市场化组织，在这两种组织结构下各组织、各部门相互独立，难以协调和沟通。而整体性治理模式下政府的组织结构是网络化组织，该种组织需要通过建立协调机制来运行和发展。因此，整体性治理理论主张在政府组织部门间建立新的工作机制，并在日常工作中运用新的机制——协调整合机制来加强政府部门间、组织间跨部门、跨边界的合作。但是这并不意味着部门间、组织间的功能界线完全被打破，只是通过其他的方式来设置新的界线。

（4）注重信息化技术的运用。

整体性治理理论强调信息技术的作用，认为如若没有信息化技术，就难以构建电子政府平台，从而不利于构建整体政府模式。同时该理论主张建立政府各部门、各组织间网络信息共享平台和网络共同办公平台。这样一方面能促进信息的高效传播，降低信息传播成本，加强政府部门间、组织间的沟通与协作；另一方面能在一定程度上改善政府部门各自为政、壁垒重重的局面。同时，运用网络信息化技术建立政府门户网站，使得政府的工作内容、流程彻底透明，促进公众了解政府，提高政府服务精准度。

3.整体性治理理论的应用契合性分析

（1）价值理念的耦合。

整体性治理理论基于整体性的观念，将整体利益最大化作为价值目标，并强调公私部门间协同促进互惠共赢。同时它提倡各合作主体间应该摒弃自身利益至上的观念，树立平等、信任的伙伴观念，积极协调与合作，共同实现整体目标。当前，我国社会处于变革时期，社会风险日益增加，政府自身难以独立应对如此复杂的应急管理形势。加上非政府组织力量不断壮大，其在应急管理中的作用不断凸显，政府与非政府组织协同治理是大势所趋。基于这样的背景，要优化当前政府与非政府组织的应急协同机制，就要求政府与非政府组织转变观念：政府改变传统的“家长”思想，树立平等协同的观念；非政府组织应当改变长期被动听取政府指挥的观念，积极寻求协作。只有两者均树立协同共赢的理念，方能合力完成应急管理任务。因此，我们可以看出整体性治理理论和优化政府与非政府组织协同机制问题在价值理念上十分契合。

（2）制度规范的耦合。

整体性治理理论强调制度的规范性，也就是制度的法制化、规范化以及清晰化。其一，整体性治理理论提倡完善当前体系内的法律制度，制定相关实施细则，并将其与现有的法律法规相衔接，形成较完整的法律体系，从而明确各治理主体的法律地位以及各主体的职责与义务，为各主体间的行动提供法律依据和法律基础。其二，整体性治理理论主张建立规范的信息公开制度，促进政府与其他主体间信息的交流与共享，从而达到信息整合的效果。而在目前政府与非政府组织的应急协同中，并未明确非政府组织的法律地位，关于两者如何协同的法律文件数量偏少，难以满足现实治理需求。因此，加强政府与非政府组织间的应急协同，必须要完善当前的法律制度，明确非政府组织的主体地位，利用法律法规指导政府与非政府组织的行为，保证双方的合作共赢。同时，在应急管理过程中，缺乏规范的信息公开制度，使得政府与非政府组织间出现“信息孤岛”现象；因此，完善信息公开制度也是十分有必要的。

（3）运行机制的耦合。

整体性治理理论主张以信任为基础，建立协调机制和整合机制，以促进各治理主体间协调与合作，完成整体治理目标。其中，协调机制指的是一切使得系统中各要素间互相联系和制约从而实现整体目标的制度化的方法。协调机制包含了众多机制，包括经费保障机制、奖惩约束机制、组织协调机制、资源协调机制等。经费保障机制旨在通过资金的保障促进各要素间利益的协调；组织协调机制旨在在各要素间设立协调机构以加强联系；奖惩约束机制旨在采取某些奖励、约束的措施来促进各要素的协调。同时，整体性治理理论强调建立信任机制，它是整体性治理实现的前提和保障。在当前的应急管理过程中，政府与非政府组织的协同缺乏经费保障机制、组织协调机制、资源协调机制、奖惩约束机制以及信任机制，若要优化两者间的协同机制，需要做好以下方面：

其一，要建立经费保障机制，确保政府对非政府组织的资金投入；

其二，要建立组织协调机制，设立政府与非政府组织间的协调机构；

其三，建立资源协调机制，促进政府与非政府组织间资源的优化配置；

其四，建立奖惩约束机制，对于应急管理过程中表现优异的非政府组织进行奖励，反之则进行惩罚；

其五，建立信任机制，促进政府与非政府组织间互信关系的构建。

因此，整体性治理理论在运行机制方面为政府与非政府组织的应急协同机制优化提供了较好的思路与方法。

（4）技术手段的耦合。

整体性治理是一项复杂的系统工程，强调以现代化的信息化技术作为治理手段，主张利用电子信息化技术简化治理程序，促进各主体间信息的整合，在各主体间建立高效的服务系统。而在当前应急管理系统中，政府与非政府组织间缺乏整体性的应急管理信息系统以及电子化的信息沟通共享平台，使得两者间信息整合不足，沟通不畅，难以协同。想要加强两者间的协同，必须利用信息技术建立完备、综合的应急信息储备系统以及电子信息沟通共享平台，以便两者及时交换、分享信息，更好地应对危机事件。除此以外，电子媒介对政府与非政府的应急协同工作宣传力度不足，使得全社会对政府与非政府组织协同成果了解不深，那么信任度和支持度也就难以提升。