第一节 多元视野下的国家创新体系

一、国家创新体系研究的理论视角

国家创新体系（National Innovation System，NIS）也称“国家创新系统”。广义上，国家创新体系包含创新活动的方方面面，但研究中通常将“国家创新体系”定位于科技创新，并囊括影响科技创新的各个方面，因而部分学者将“国家创新体系”表述为“国家科技创新体系”。自1987年经济学家克里斯托夫·弗里曼（Christopher Freeman）根据日本发展产业的经验提出国家创新体系概念以来，学界对国家创新体系展开了深入研究并形成了丰富的理论成果。但由于对“创新”及“创新体系”概念的理解存在争议，迄今为止学界对国家创新体系的概念尚未形成定论。随着国家创新体系理论的日渐发展和成熟，各类视角逐渐丰富。常见的理解视角包括：

主体联系视角，着眼于创新相关行为主体的互动关联。如弗里曼（Freeman，1987）提出国家创新体系是公共和私营部门的机构网络，其活动和互动使得新技术启动、导入、修改和传播；经济合作与发展组织（OECD，1997）认为国家创新系统是由公共部门和私营部门的各种机构组成的网络；路甬祥（1998）认为国家创新体系是由科研机构、大学、企业以及政府等组成的网络；中国科学院“国家创新体系”课题组（1998）提出，国家创新体系是由与知识创新和技术创新相关的机构和组织构成的网络系统。主体联系视角是国家创新体系理论发展早期的主要视角和观点，因而早期的国家创新体系均为创新行为主体组成的基本框架。在这一视角下，经济合作与发展组织构建了以知识流动为核心，包含大学科研机构、企业、中介部门和政府部门等行为主体的国家创新体系架构（见图1-1）。

图1-1 国家创新体系架构

要素互动视角，着眼于国家创新体系各要素间的互动反馈，认为创新来源和绩效关键在于要素相互间的复杂作用及其结果。如伦德瓦尔（Lundvall，1992）认为国家创新体系是在产生、扩散和利用新知识（经济意义上有用的知识）的过程中的要素及其相互联系。这一视角蕴含了复杂系统和生态系统思想，因此还有学者如褚建勋（2018）在此基础上提出了国家创新生态系统等。

知识增长视角，着眼于创新的本质即知识的创造、应用和重组循环，这一视角下国家创新体系是熊彼特的创新理论在国家创新体系的延伸，国家通过组织制度和调整联系，从而产生、扩散和应用科技知识，科技知识在一国内部的循环流转决定了经济发展和国家竞争力。如埃德奎斯特（Edquist，1997）认为国家创新体系是国家为了产生、扩散和应用科技知识制定的一系列组织制度和系统。

结构功能视角，着眼于“系统”本身所具备的特性，即认为国家创新体系包含各类子系统。如钟荣丙（2008）认为国家创新体系是一个巨系统，由知识生产系统、技术创新系统、政策支撑系统、知识产权保护系统、科技中介服务系统、创新文化环境系统构成。

制度设计视角，着眼于适应技术经济范式要求的制度设计，认为国家创新体系是一个国家为促进技术创新而设定或调整的一组制度或机构，提高国家创新系统运行效率的关键在于改进或调整制度设计和机构。如王春法（2003）认为国家创新体系就是一种有关科学技术融入经济增长过程之中的制度安排。武一丹（2019）提出国家创新体系是科技体制改革发展到相对成熟阶段的国家战略层面的目标性概念。

此外还包括文化视角，如尼尔森（Nelson，2012）认为，各国创新主体间基于共同语言和文化产生天然的接近，从而形成了国家共同体。

在各类视角下，国家创新体系的基本框架及其对象也趋于复杂。尽管学者对国家创新体系的理解视角多元、各有侧重，但各类观点并非完全割裂，而是体现了对国家创新体系理解的日益深化。总体上，各类视角呈现出一些共识：第一，国家创新体系包含了各类创新行为主体的关联和互动；第二，各类互动的目的在于实现知识的产生与应用，而知识的产生与应用最重要的表现形式和结果之一是实现技术创新；第三，要素互动及相关制度设计对创新绩效具有实质影响。国家创新体系作为一个系统，不仅关注创新本身，更关注创新活动主体及各类关联要素之间的关系。

通常，分析国家创新体系的方法有两种：一是从演化的视角分析不同时期各个国家的创新主体、制度和功能运作，这种方法主要从定性角度进行分析；二是从各国的独特性中建立系统性的量化指标并开展国家间的比较分析，这种方法常用定量的分析方法。从广义上，国家创新体系包含创新发展的各个方面；从狭义上，国家创新体系聚焦技术创新，其影响因素也包含了多个维度和层面的复杂内容。

鉴于国家创新体系本身的复杂性，并着眼于本书的研究对象，本书主要采纳主体联系视角，即聚焦于国家创新体系中的创新活动行为主体及其互动，包括对国家创新体系进行主动塑造的管理者和政策制定者。一般认为政府以及创新政策在支持创新方面起到了核心作用，因此政府机构是其中的典型代表，此外还包括在国家创新体系中参与创新活动的各类行为主体。

二、国家创新体系中创新行为主体的协同互动

长期以来，国家创新体系中的创新行为主体基本框架是由“政产学研”（即政府、企业、高校和研究机构这四类行为主体）构成，这四类行为主体在创新过程中分别具有不同的优势，也由此在国家创新体系中分别扮演着不同角色、发挥着不同作用。总体上，大学、科研院所及企业等创新主体分别在基础研究、技术创新和工程应用等领域具有各自优势和资源缺口。对于创新活动中创新行为主体间的互动，学界基于三螺旋理论、产学研理论、协同创新理论、行动者网络理论、创新集群理论等对各类主体的互动关系进行了大量研究，纳入研究的创新行为主体从三元、四元再到六元等，不断扩展，这些研究的核心主要在于创新体系网络中的创新主体作用发挥及相互关联和作用产生，以寻找一个能够实现创新高效能发展或创新效率优化的良性互动形式。创新行为主体及其互动网络是一对互相作用的关系，围绕这对互相作用关系，理论研究和具体实践形成了促进科技创新的两条主要优化路径：一是创新行为主体自身的优化，包括创新行为主体的创设、拆解、重组和整合等；二是互动关系的深化推进，其核心在于调整互动关系中的利益分配以寻求创新互动的最优解。

（一）创新行为主体优化

创新需要多方持续投入参与，其过程常伴随着新型组织的兴起和旧有组织模式的衰落，而这种兴衰的动力则来源于技术创新过程对于社会生产力的推动与创新行为主体期望之间的落差。创新过程中每一类行为主体都有其半衰期，在一定时期这一创新行为主体兴起并实现其基本功能后，当生产力发生变化，为适应新的技术创新演化并保持自身的良性发展，各类创新主体尤其是政产学研四类主要创新行为主体，会对自身功能及组织状态进行相应的优化调整，同时还会析出或创造更小单元但也更为灵活的组织以强化适应力。这类为适应一定生产力发展水平和生产关系调整而新形成的组织在不同时期和不同区域被赋予了不同的名称，但一般都天然地具有其发起主体所赋予的各类资源禀赋，并在新一轮的技术演进中提高技术要素的供给，如近年来在我国常被称为“新型研发机构”或“跨边界组织机构”的新兴创新行为主体就是其中的典型。

（二）互动关系及利益分配

在创新行为主体优化的同时，其互动关系及利益分配也随之调整，从而使国家创新体系中的动态网络也更加繁密。在创新活动中，制度政策既是其中的要素，也是对创新主体和科技资源实施调整优化的外在作用力。克里斯蒂娜（Cristina，2019）认为，在国家创新体系中，“政府需要切断使用者和生产者之间的旧联系并建立新联系，以及培养技术的生产者和使用者的新能力以进行干预”。在政产学研四类主要创新行为主体中，虽然政府并不直接参与创新活动，但能够对其他创新行为主体及其互动产生重要影响，其影响主要通过制度政策的干预实现，如近年来我国各省（区、市）通过政策试点推行的职务发明成果权属激励等。

三、先进国家创新体系特征

国家创新体系具有一定边界，基于不同的政治、经济和文化背景，各国的国家创新体系呈现出不同的形态和特征，这种差异又在一定程度上取决于并反过来塑造了各行动主体在各国及不同产业中交互的形式及作用程度的差异。由此，各国国家创新体系中的创新行为主体、互动关系及政策对其形态和特征的干预也呈现出不同的特征。以全球创新指数[1]为依据，本书根据近5年全球创新指数排名，在领先中国的国家中选取美国、英国、德国、法国研究其国家创新体系。上述欧美各国的国家创新体系中着重研究以下内容：一是主要创新行为主体及其互动，包括决策、管理及行动主体；二是影响不同创新行为主体绩效表现的关键要素和制度设计，从而呈现各国国家创新体系的结构和基本形态。总体上，在一个较长时期内，国家创新体系因长期发展的历史积淀而相对稳定，但有时也会因为体系内的一些重要组成改变而发生基本形态和发展的变化，因此，这些先进国家的创新体系也有着不同的变化。

（一）美国

第二次世界大战后的数十年间，美国实现了全球技术引领，其国家创新体系也在全球被广泛学习，迄今为止美国的国家创新体系仍是世界的先进示范。在美国的创新体系中的创新行为主体中：

决策层主体包括司法机关，总统行政办公室（包括总统科技顾问及白宫科技政策办公室、总统科技咨询委员会、国家科学技术委员会），管理与预算办公室，国会，众议院科学委员会，参议院和参议院拨款委员会，国会研究处，国会预算办公室，政府问责办公室。管理层主体包括国防部、卫生与公众服务部、航空航天局、能源部、国家科学基金会及其他部门等。

执行层主体负责实施创新活动，主要包括联邦研究机构、大学、企业研发机构及非营利科研机构。执行层主体包括：①联邦研究机构。作为政府直接管理的研究机构，主要从事重要技术的应用研究和少量基础研究，如美国国立卫生研究院（NIH）和美国国家标准与技术研究院（NIST）等；政府出资并委托大学、企业或非营利机构以合同方式管理的研究机构，如41家联邦资助研发中心（FFRDCs），主要从事国家战略需求领域的研究；国家实验室，根据美国国家战略目标和导向建立，在管理类型上既有政府直接管理的实验室，也有委托大学或其他组织管理的实验室，在美国国家创新体系中发挥核心作用，典型代表如劳伦斯伯克利国家实验室、林肯实验室、阿贡国家实验室、洛斯阿拉莫斯国家实验室、橡树岭国家实验室等。②企业研发机构。一些美国企业具有高度的创新活力和研究开发实力，除了自主成立工业研究实验室开发技术，一些大公司同时也与大学、其他企业和国家实验室等组成联合体开发新技术和产品。典型的企业研发机构包括苹果、波音、微软、杜邦、甲骨文、思科等公司的研发中心。在制度体系方面，美国支持军民融合、技术转移和促进中小企业发展的制度体系赋予了美国企业肥沃的制度土壤。相关法案包括《拜杜法案》《史蒂文森-怀德勒技术创新法》《联邦技术转移法》《小企业创新发展法》等。在企业的科技同盟中，技术转移办公室发挥了极其重要的作用。③大学。美国拥有全球数量最多、水平最高的研究型大学和私立大学，目前美国各类高等院校有3600多所[2]。在美国，大学被认为更适合基础性研究。美国国防部、能源部、国立卫生研究院、国家科学基金会（NSF）等众多机构为高校研究提供了支持。美国国家创新体系聚焦于科学系统的创新，持续大规模地增加研究型大学的经费。④其他研发机构。包括为应对全球产业竞争而推出的新型研发机构，如奥巴马执政时期推出美国国家制造创新网络计划（NNMI）并建立的“美国制造”（America Makes）等。

随着全球其他国家的技术发展，近年来一些研究认为美国国家创新体系趋于恶化或亟须优化转型，并提出了加强对商业创新的支持，建立具有特殊目的、非营利性的工业技术研究所，鼓励以创新为基础的竞争力培育以及相关技术的商业化和生产等建议。

（二）英国

1993年，英国将科技创新提升至国家战略高度，随着国家创新战略的不断推进，英国的国家创新体系不断演进完善。英国国家创新体系中的决策层包括首相、内阁及内阁中的商业能源与工业战略部等科技相关部门。

管理层包括商业能源与工业战略部所属的知识产权办公室、航天局和气象局，以及公开机构的研究与创新署、政府科技办公室。2021年，英国政府发布《英国创新战略：创造引领未来》报告以应对脱欧、新冠肺炎疫情、新工业革命和全球竞争等综合挑战，并借鉴美国国防部高级研究计划局（DARPA）创建了英国高级研究与发明局（ARIA），以实现高效灵活的管理方式。稳定性科研资助由高等教育拨款机构[3]分配，竞争性的经费则通过英国创新署管辖的七大研究理事会[4]分配，英国七大研究理事会通过资助管理促进各自领域的科技发展、人才培养和技术应用。

执行层包括高等教育机构、政府科研机构和企业等。2015年，英国对研究资助体系、大学与企业研发合作等开展评估，并于2017年至2018年调整了科技创新体制。①高等学校。英国的高等教育水平一流，目前有150余所院校获准授予各种不同类型的学位[5]。其中牛津大学、剑桥大学常居全球高校前列。②政府科研机构。英国的公立科研机构包括两类，一类是科技相关政府部门所属的40多个研究机构，如国家物理实验室、国家核实验室。另一类是七大理事会管理的研究机构，如卢瑟福阿普尔顿实验室。③技术创新中心。英国目前共有11家针对特定新兴技术领域开展研发创新的“弹射中心”（Catapult Centres）。④企业研发部门等。

（三）德国

德国的国家创新体系深受洪堡产学研结合的教育理念影响。第二次世界大战后，德国在废墟中重建了科技创新体系，马克斯·普朗克科学促进协会等一系列科学中心逐渐建成，德国开始形成结构完整、分工明确的国家创新体系。其国家创新体系主要包括：

决策层包括立法、规划与投资、管理与监督三个层级的政府机构。立法机构包括联邦议院和联邦参议院组成的联邦议会和16个联邦州议院。规划与投资由联邦政府及16个联邦州政府共同负责，1972年起德国确定了联邦政府与联邦州政府按照固定比例分摊大科研中心的财政支持费用。管理与监督机构包括联邦政府及州政府下设的科学、技术、经济及教育相关的部门。德国国家创新体系的持续性创新战略和系统性的创新政策体系由政府推动出台实施，包括德国2020高科技战略、德国工业4.0战略计划实施建议等。

创新活动执行层主要包括高等学校、科研组织、中介机构及企业研究机构。①高等学校。德国境内目前受中国教育部认可的各类高校共有320所[6]，包括综合性大学、高等专业学院、高等师范学院、音乐艺术学院等，其中2019年至2026年被确定为“精英大学”的共11所（含1个大学联盟）[7]。②科研组织。德国共有1000多所由公共资金资助的研究机构，包括联邦、州和地方政府拥有的机构及公共资助的非营利性机构。其中，亥姆霍兹联合会、弗劳恩霍夫应用促进研究协会、马克斯·普朗克科学促进协会、莱布尼茨学会是德国四大科学联合会，据德国联邦统计局初步计算，2019年德国四大科研机构的研发支出共计111亿欧元，占当年德国研发支出的10.11%。③技术中介机构。德国的中介机构在推动德国形成具有全球重要影响的技术和知识转移网络方面具有不可忽视的作用，如史太白技术转移中心为全球科技成果的转化孵化与运营提供了成熟的运营范例。④企业研发部门。如博世、西门子、拜耳等公司在中国和印度等国建立研发中心。

（四）法国

法国国家创新体系具有鲜明的政府主导特色。围绕创新活动的全周期，法国形成了多层级的国家创新行为主体。

决策层除了议会、总理外，其他主体实施大部制改革，包括经济、工业与数字部，高等教育、研究与创新部，投资总署，大区和欧洲研究区。咨询层包括科技最高理事会、研究与技术高等理事会。资助层包括国家科研署、公共投资银行、基金会及其他机构。评估层保留了国家评估委员会（CNE）及研究与高等教育评估高级委员会（HCERES），其中前者负责法国科研中心研究单元、项目及人员的评价工作。

执行层包括科研机构、高等教育机构、竞争集群中的创新企业及其他主体。①科研机构。第二次世界大战中后期建立的以自由探索为导向的“科技类”和以应用研究和产业化发展为导向的“工贸类”二元科研体系下的若干国际一流的大型公立科研机构[8]，科研机构内设若干国家研究所，并通过立法确立了以公立科研机构为核心的国家协同创新机制。同时，法国政府牵头依托公立科研机构在国家层面组建若干领域的创新联盟或虚拟研究组织[9]，联盟成员单位包括主管部委、科研机构、高校、企业等。法国政府的这些举动强化了公立科研机构在重大战略科技领域全创新链中的主导作用。法国以立法形式[10]确立了科研人员可以享受与国家公职人员同等社会地位和待遇福利的制度，科研人员可以根据研究兴趣和科研任务所需在不同机构之间自由流动，而不再受制于不同机构在个人薪资待遇等方面的差异。2013年，法国政府出台《高等教育与研究指导法案》，允许公立科研机构科研人员联合高校教职人员组建混合研究单位（UMR），公立科研机构和高等院校可逐年扩编吸纳技术型和研究型人才。②高等教育机构。包括公立综合大学、私立高等商学院、精英学校。③ “融合”研究所。为抢占新一轮科技革命和产业变革制高点，法国政府制定41个优先研究领域并开展绩效评价，通过政府认证标签的形式形成非新设实体形式的“融合”研究所，推进前沿领域的交叉研究。通过组建国防创新署开展优先领域资助。对于关乎国家重大利益的基础研究成果以联合资助形式加速转化。

在先进的国家创新体系中，创新行为主体随着国家创新体系不断发展呈现一定的变化，即部分管理和决策主体被重构或改造，与此同时围绕创新过程的执行主体不断增加。有学者认为，美国、德国等国家能够成为全球技术、竞争力和收入水平等方面领跑者的根本原因在于，这些国家的私营企业引入了研发实验室，实现了公共知识基础设施与企业之间的合作对接。通过制度变革，各国对创新行为主体及其连接实施干预以实现创新目标和系统优化。

与此同时，在西方国家创新体系理论框架下分析国家创新体系时，我们也应重新审视这一概念。人工智能、大数据等现代高新技术的广泛应用，实际上已经无形中改变国家创新体系中最关键的因素，即知识的流动方式。知识已经不仅通过人类和组织间的互动以实现生产和创造，知识可以是机器驱动的、数据驱动的，甚至可以是自驱动的。这也迫使从事具体科技创新活动的个体和组织通过创新优化自身组织运行方式等强化对知识的吸收、利用和再创造。这意味着国家的创新发展也面临着全新的发展课题。