第一节 健康城市发展规划的指导思想
在国家卫生与健康委员会提出的“6+X”中，健康城市建设的6个规定动作的第一项便明确指出了，健康城市发展规划需要遵循的指导思想——把健康融入所有政策。健康城市是全社会参与、全政府参与的健康管理方法。世界卫生组织在2013年发表的《赫尔辛基宣言：将健康融入所有政策》将健康融入所有政策（Health in All Policies,HiAP）定义为：“将健康融入所有政策是一种所有政府部门制定公共政策的方法，它系统性地考虑决策的健康后果，寻求一致，避免产生不利的健康影响，从而提高人群的健康和健康平等性”。该诠释是建立在对公共政策影响健康系统、健康决定因素和健康福祉的充分认识基础之上的。
世界卫生组织在《赫尔辛基宣言》中提出了落实将健康融入所有政策的框架，主要包括以下6个步骤（图2.1）。
图2.1 将健康融入所有政策的6个步骤
1．确立将健康融入所有政策需求和优先领域
（1）开始战略性的规划和确定优先领域。
（2）评估健康、平等性和与健康系统相关的政策影响。
（3）认识周边环境和政府结构中限制和增强将健康融入所有政策的能力。
（4）列出短期、中期和长期的优先领域。
（5）评估政策和政治情况。
（6）分析制订制度、监察和执行的能力，以及所需的经济、制度、人力和技术资源。
2．制订行动计划
（1）熟悉将健康融入所有政策的方法的应用环境，并确定当下最可行的实施策略。
（2）明确规划、监测和评估所需的数据、分析方法和证据。
（3）明确将健康融入所有政策所需的支撑结构和过程。
（4）考虑执行过程中的人力资源、资金和责任。
3．明确支撑结构和过程
（1）明确在某个任务或功能上起到管理、改变、负责和推动将健康融入所有政策的领导者。
（2）考虑建立自上而下、自下而上和平行的支持结构。
（3）考虑采用已有的项目和框架来促进跨部门的交流和行动并共同管理健康的决定因素。
（4）建立一个适用于不同部门的责任机制。
4．支持评估和参与
（1）独立评估政策的健康影响或将其作为综合评估的一个部分。
（2）识别可能被现有或将要实施的政策影响的人群或社区，为他们提供理解潜在的健康益处或损害所需的信息，并提出替代性的政策选择。
（3）识别能够影响决策和政策落实的个人，听取他们的观点、优先领域、顾虑和建议，寻求共识和支持。
（4）探索立法过程中的现有审查机制，寻找将健康融入所有政策相关的事务融入该机制的机会。
5．保证监测、评价和报告
（1）提早计划监测和评估。
（2）明确与政府内外的关键伙伴合作的机会。
（3）明确特定关注的领域，提出里程碑并取得一致，确定基线、目标和指标。
（4）按照一致达成的时间，实施监测和评估。
（5）总结经验教训，为未来的政策制定提供反馈。
6．建设能力
（1）培训或支持健康从业人员获得将健康融入所有政策所必须的知识和技能。
（2）提高机构组织的能力，包括工作人员的能力。
（3）建立起研究能力，增强公共卫生机构和现有的针对人群健康的多学科研究。
（4）增强跨部门的学习和研究。
（5）社区能力建设，支持社区成员参与将健康融入所有政策的过程。
2017年，来自21个国家的150名专家和从业人员，在澳大利亚阿德莱德召开的国际健康政策会议上，进一步明确了将健康融入所有政策是落实《2030可持续发展中的健康促进上海宣言》（以下简称《上海宣言》）的重点，并呼吁通过良好的健康和福祉治理，落实可持续发展议程，实现可持续发展的目标。会议发表的《阿德莱德宣言》提出了落实将健康融入所有政策的重点领域（表2.1）。
表2.1 将健康融入所有政策的优势和重点
将健康融入所有政策需要对现有政策的制定过程深入分析、制定切实可行的行动方案，以及有针对性的监测和评估方案。美国加州圣克鲁兹市将健康融入所有政策的实践可以提供一个参考。
圣克鲁兹市将健康融入所有政策行动
2018年10月，圣克鲁兹市议会通过决议，成立一个分委员会对将健康融入所有政策进行研究。该分委员会由正、副市长和一名市议员，以及公共工程、规划和社区发展、供水、财政、经济发展和公园与休闲部门的负责人组成。分委员会被要求于2019年12月提出圣克鲁兹市将健康融入所有政策的行动方案。为此，分委员会在2019年3月提出了为期9个月的工作计划。
分委员会计划的主要工作包括以下五个方面。
1．定义将健康融入所有政策
将健康融入所有政策是一种合作策略，该策略通过在跨部门和政策领域的决策过程中加入对健康的考虑来改善所有人的健康。均等化、公共健康和可持续性是将健康融入所有政策的三个支柱。将健康融入所有政策包含五个关键要素。
（1）提高均等性、公共健康和可持续性。将这些因素融入政策、项目、过程和政府决策。均等性是获得有益健康后果的关键。
（2）支持跨部门合作。打破隔离，建立新的和长期的合作关系，提高政府效率。
（3）让多个伙伴受益。协同效益和合作双赢将减少冗余并有效地利用稀缺的资源。
（4）让利益相关者参与。保证工作反映社区需求并带来有影响的变化。
（5）带来结构和过程的变化。建立把应对均等性、公共健康和可持续性的上游过程制度化的工具。
2．分析和调查
对圣克鲁兹市当前应用均等性、公共健康和可持续性等三个将健康融入所有政策的现状进行调研，包括如下六个方面。
（1）对现有政策进行审查，包括总体发展规划、行政命令、市议会政策。
（2）对现有政府项目进行审查。
（3）对政府工作计划进行分析。
（4）对政府雇员进行问卷调查。
（5）社区走访。
（6）社区问卷调研。
在分析政策、项目和工作计划时，采用差距分析的方法，识别在哪些政府的职能领域中还存在改善的机会。纳入分析的主要政府职能包括：数据，服务提供和维持，宣传、教育和提供信息，雇佣，资助，指导和最佳措施，发放许可和执照，购买、采购和合同，政策和制度，研究和评估，立法和条例，税和规费，培训和技术支持等。
3．确定行动方案
这个阶段的主要目的包括：改善政府文化，使通过均等性、公共健康和可持续性来将社区健康福祉置于优先地位的意识渗透政府的各个政策领域和经济；将均等化、公共健康和可持续性融入地方政府机构的行动中；给政府机构提供一个平台，通过合作来发现提高社区健康福祉的共同目标和机会。
圣克鲁兹市主要考虑两类行动：政策和过程。前者在总体发展规划中纳入将健康融入所有政策的元素，后者在战略规划过程中纳入将健康融入所有政策的元素。确定不同行动的优先度的准则包括考虑行动的协同效益、促进不同部门间合作的作用、社区的影响、成本、执行的难易程度、时间等16项。
4．建议
分委员会提出了如下两项政策建议。
（1）施行将健康融入所有政策的条例。
（2）每年提供25000美元的预算用于资金申请、监测数据、撰写报告和宣传。
如下四项过程建议。
（1）评估将健康融入所有政策的努力、监测指标、年度报告。
（2）对职员、委员会和市政府领导进行培训。
（3）议程报告中纳入对将健康融入所有政策的分析。
（4）每年召集利益相关者、伙伴会议1～2次。
5．评估：监测、跟踪和报告
分委员会制定了评估方案，对圣克鲁兹市将健康融入所有政策的行动进行过程、影响和健康后果等三方面的追踪评估。分委员确定了4项评估目标和相应的7项行动。这4项评估工作的目标如下。
（1）职员、委员会和市政府领导的培训。
（2）利益相关者集会。
（3）准备和分发政府职员如何在议程报告中纳入均等性、公共健康和可持续性的指南。
（4）发展一个用于衡量和报告均等性、公共健康和可持续性结果及改善社区健康福祉的评估框架。
委员会最终确定了19个指标用于评估过程和影响，以及对8项健康福祉的状况进行追踪评估。委员会认为社区健康福祉的提高需要长期的努力，是圣克鲁兹市的长期目标。