一、问题的界定

一国的法院2系统的职责是完成国家赋予它的审判职能, 这一点已是常识。但, 这通常只是从政治学或宪法角度对法院功能的规范性分析和规定, 是法院概念的赘述。在现实中, 各国法院都由诸多人员 (法官以及其他辅助人员) 组成, 有财政预算和支出, 也还有其他办公室的和支援性的工作, 因此, 任何一个法院内部都有行政管理事务。在各国, 这些非审判的事务工作至少有部分是由甚或只能由法院自己承担, 尽管由于制度不同, 各国法院承担的这类工作总量也有所不同。例如, 与中国的最高人民法院相比, 美国联邦最高法院承担的行政管理工作就比较少, 美国联邦大法官的工作也比较单纯。3但即使被视为纯粹司法之标志的美国联邦首席大法官和大法官们, 也得管不少“杂事”, 得履行某些行政管理职能。以美国联邦最高法院首席大法官为例, 他得负责联邦最高法院案件的上诉状清单; 主持最高法院的会议、讨论案件, 把握时间; 在具体案件上, 当他属于多数派时, 则由他分派一位大法官撰写司法意见。这都是与司法有关但又显然有行政意味的事务, 是法院的行政管理工作。此外, 还有超过50多条联邦法律规定了首席大法官负责的其他管理工作。4这些行政工作也反映在工资上——作为多劳多得的报酬, 首席大法官的年薪比其他大法官也更高一些。各个大法官也有些管理工作。他们每个人手下都有至少 4 名法官助理( law clerk) 和2名秘书; 法官助理往往由各个大法官本人亲自面试挑选, 听从大法官本人调遣, 按照大法官的个案判断撰写司法意见。如果前美国联邦最高法院大法官鲍威尔说得不错, 九位大法官及其法律助手、秘书构成了“9个独立的小律所” 5; 那么每位大法官也都是律所的主任。

正由于现实的法院总要履行与审判相关的行政管理职能, 因此法院内的行政管理就必然与法院的审判工作有所交叉、混合, 甚至与司法权的行使发生某种冲突, 在一定程度上会影响司法审判权的行使。一个众所周知的事实是, 美国联邦最高法院首席大法官就常常利用自己的行政管理职权来谋求, 并实际获得了对司法判决的某些特殊影响。在个案司法中, 他总是力求自己属于多数派, 借此把最重要的司法意见的撰写分派给自己, 或分派给与自己的观点最相近的法官, 从而影响了该判决以及相关法律的未来发展。6

尽管法院行政管理会对审判产生有时甚至是重大的影响, 但长期以来, 在传统的规范法学研究中, 这个问题一直没有得到重视, 特别是在中国。7中国近代以来的司法制度是从西方移植过来的, 移植后, 由于频繁的社会变革, 司法制度一直没能真正确立独立的实践传统, 更多停留于理念。中国法学界长期以来也侧重于演绎抽象的“审判独立”这样的司法理念或司法原则, 不很了解——严格地说是不自觉、不反省和不关心——法院的实际运作。甚或因为认可行政管理与审判之间冲突难免有损心中的法治形象, 许多学者也有意无意地回避或忽略了这个问题。概念世界总是比现实世界更纯真并令人欣慰的。

在我所见到的有限的中国学者的系统论述中, 贺卫方发表的《中国司法管理制度的两个问题》 8是一个例外。该文第一次比较系统且尖锐地提出了当代中国法院 (即贺文的司法) 行政管理体制的问题。贺文指出中国法院系统有严重的行政色彩和官僚色彩, 例如法官等级制、审判委员会制度以及上下级法院之间的关系等, 认为这严重影响了中国法院充分履行其审判职能。

在许多问题上, 我分享贺指出的问题。但在我看来, 贺文的分析还可以深入, 分析框架上也可以作出某种调整。贺文在相当程度上仍停留于规范研究, 更多以外国的 (主要是美国的) 或所谓“国际标准”的正式司法制度同中国法律明文规定的正式制度进行比较; 这种进路影响了他对中国司法制度的问题作出更深的理解和更中肯的批评。因为, 如果前面我对法院行政管理的分析还有点道理, 那么影响中国法院审判功能实现的因素就不仅包括《法院组织法》、各诉讼法以及其他相关法律明文规定的正式审判制度, 它势必还包括与审判相关的法院内的行政管理制度和习惯。若仅仅或过于注重正式制度, 分析中将审判制度同行政管理制度混淆起来, 很容易将一些因法院内部行政管理制度或习惯引发的问题或弊端都归因于法院的某些审判制度设置, 或夸大法院的某些审判制度的弊端。9以所谓的“国际标准”来比较, 固然有警醒作用, 即通过参照系改变、唤起人们对问题的新认识, 从而促进问题的解决, 但这种原则比较本身无助于人们着手解决面临的问题。强调原则总是容易的, 原则可以是并且总是比较单纯的。审判独立的原则可以在概念层面、原则层面完全“清洗”或“隔离”法院的行政管理工作, 但这种清洗或隔离在现实中无法根除法院运作不可或缺的内部行政管理。

本章关注在实际运作层面上, 中国法院内的行政管理制度如何影响了或可能影响法院的审判职能; 主要从法院系统内部的常规制度设置来考察。我的基本观点是, 由于面临着无法避免的内部行政事务, 法院内的行政管理有其合法性和必要性; 但这种行政管理制度有可能侵蚀和扭曲审判制度; 中国法院系统目前面临的诸多问题, 如审判独立, 都与对这个问题处理不当或重视不够有联系。我的结论是, 重要的不是排斥这种行政管理事务, 而是要随着社会分工的发展, 注意将法院的行政管理职能同法院的司法职能逐步制度化地分离开来。

1 马克思: 《路易·波拿巴的雾月十八日》, 《马克思恩格斯选集》卷1, 人民出版社, 1994年, 页678。

2 这在美国一般称为“司法”部门, 即拥有司法权的政府机构。在中国,“司法”往往指政府下属的一个行政机构, 而国家的司法权是由法院和检察院分享的, 因此本书在谈及中国并可能造成含混之处会尽可能使用“法院”。

3 例如, 美国联邦法院设有行政管理局, 该局“为联邦法院行使基本的管理职能。它还收集和处理联邦法院活动的资料。……另外, 管理局还是联邦 [法院系统]、会议、立法和行政机构之间的联系纽带。管理局代表会议向国会提出预算要求, 倡议增加法官席位, 提出关于改变法院活动规则及其他对联邦有重大影响和事项的建议。”美国联邦法院系统内还设有“全美司法会议” ( Judicial Conference of the United States)、 “巡回司法理事会”(Circuit Judicial Council) 以及联邦司法中心 (Federal Judicial Center), 各法院近代以来还都设有一个非司法官员的“法院管理官”, 专门管理法院的非司法性工作, 例如草拟预算、招募法院工作人员以及管理法院案件, 这些机构和人员的设置都承担了类似中国法院的某些行政管理的决策工作和日常工作。参看, 伦斯特洛姆编: 《美国法律词典》, 贺卫方等译校, 中国政法大学出版社, 1998年, 页 45—47、 51—52、 60—61、 57、 84—85;又请参看, Henry J. Abraham, The Judicial Process, 4th ed. Oxford University Press, 1980, pp. 175-178。此外, 关于德国法院的行政事务管理, 在案件分配上的一个非常简单的介绍, 请参看, 傅德: 《德国的司法职业与司法独立》, 宋冰编: 《程序、正义与现代化》, 中国政法大学出版社, 1999年, 特别是页28—30。

4 David M. O'Brien, Storm Center: The Supreme Court in American Politics, 2nd ed., W. W. Norton& Company, 1990, p. 178.

5 O'Brien, Storm Center,同前注4, p. 157.

6 关于美国联邦最高法院首席大法官在司法意见撰写之分配上的技巧和考虑因素, 可参看, David J. Danelski, “ The Influence of the Chief Justice in the Decisional Process of the Su-preme Court”, in Sheldon Goldman and Austin Sarateds., American Court System: Readings in Ju-dicial Process and Behavior, 2nd ed., Longman, 1989, pp. 486-499;又可参看, Abraham, The Judicial Process,同前注3, pp. 215-218; O'Brien, Storm Center, 同前注4, p. 159 ff。

7 在美国, 这传统上属于行为主义政治学研究的问题; 在法学领域中, 尽管从事法律实务的律师都知道这一事实, 在审判实践中也往往运用了这一既定事实, 只是在法学著作中, 这个问题往往被忽视。这一方面是因为律师关心的法律是法官可能作出的决定, 他/她们没有能力改变法院运作的制度框架, 因此他/她们一般不考虑这个问题; 另一方面, 法学院的关注点更多是规范性的法律研究, 因此, 这种不干净的“司法政治”恰恰是传统的法学教授力求排除的。

8 原载《中国社会科学》 1997年第6期, 后收入, 贺卫方: 《司法的理念与制度》, 中国政法大学出版社, 1998年; 文章改名为《论司法的非行政化和非官僚化》。相关的分析还可参看, 胡健华、李汉成: 《谈法院司法行政工作的自行管理》, 《人民司法》, 1992年第12期, 页33-34; 胡与李的论文基本是强调法院内部的行政工作应当由法院自己管理, 而不应当由司法行政机关管理; 文章也谈到国外的一些情况, 但作者显然没意识到审判职能与司法行政之间必然会有冲突。

9 一个典型的例子是贺卫方与我对审判委员会制度的不同看法。贺的观点除见于前文之外, 还见于《关于审判委员会的几点评论》 , 《北大法律评论》卷2, 法律出版社, 1998年, 该文也被收入了贺的文集《司法的理念与制度》; 该文是对我的论文《基层法院审判委员会制度的考察及思考》 ( 《北大法律评论》卷2, 法律出版社, 1998年; 该文即本书的第三章) 的评论。当然我集中讨论的仅仅是基层法院中的审判委员会。