一 公共文化服务的主要模式

由于传统、国情的差异，各国形成了不同的公共文化服务模式，归纳起来主要有政府主导模式、民间主导模式、政府分权模式三种。

（一）政府主导模式

这种模式中从中央到地方政府均设有文化行政管理部门，有垂直领导关系和非垂直领导关系，[2]统一管理全国的公共文化服务事务，掌控大量且重要的文化资源，在实践中发挥主导作用，扮演着政策制定者、资金供应者与生产安排者三种角色，[3]各级文化部门对文艺团体进行有限的资助，并提供比较完善的公共文化服务。此种模式以法国[4]和日本为典型代表。

该模式下公共文化服务的供给虽然在政府的统一规划下进行，但并不单纯由政府提供，也会积极引入多元供给主体。日本大力发展非营利组织，与政府形成较好的互补型合作关系，弥补政府在公共文化服务供给方面的不足；法国政府不仅通过合同制引入文化机构参与供给，更大力发展文化志愿者，使之成为推动公共文化服务发展的中坚力量。为推动多元主体的有序供给，采用了市场化供给和社会化管理。如日本政府一方面借助“市场化实验”广泛进行政府购买公共服务活动，在“市场化试验”竞标中，民营部门只取得经营权，政府享有最后的“所有权”，达成了官民合作；另一方面，通过“指定管理者制度”[5]把公共文化服务的一些具体的管理工作或服务供给移交给社会组织和企业施行，吸引了大量相关企业和社会组织的参与。

该模式下，政府通常会投入大量资金促进文化发展，形成从中央政府到地方政府的资金链。为了满足文化发展的资金需求，也逐渐开发多渠道资金来源，如20世纪90年代以来，日本不但企业热衷于赞助文化活动，而且其国家和地方区域性基金会，也为公共文化服务提供了相对稳定的资金支持；另外日本还通过PFI（Private Finance Initiative），即私人融资活动引入民间资金促进公共文化服务的发展。该模式下国家对文化发展的高度重视还体现在较早开始将文化政策提到国家发展战略高度，通过国家自上而下的规划，以及法律法规来为发展提供保障。如日本早在1996年就出台了《21世纪文化立国方案》，2001年又颁布了《文化艺术振兴基本法》。

（二）民间主导模式

又称为社会运作模式。国家对公共文化既不“办”，也没有严格意义上的“管”，而是充分借助社会和市场要素。不设置专门的文化行政主管部门，由非营利机构以及非正式组织作为提供公共文化服务的中坚力量，政府主要以政策法规营造良好的文化生态，鼓励各类文化团体或机构自我生存。政府财政对文化的投入主要通过各类准行政机构进行分配，这种机构通常被称为“国家艺术基金会”。[6]此种模式以加拿大、美国、瑞士为典型代表。

该模式的运行有赖于对多元供给主体的培育。美国政府采用激励扶持政策，鼓励企业、非营利机构和个人参与公共文化服务供给。例如将志愿服务作为升学、就业等关系个体发展的重大事项的参考因素，激发个人参与公共文化服务的积极性。另外，广泛采用合同外包、合作提供和政策支持等方式鼓励非营利组织成为供给主体。在资金和运行上，坚持市场化、自由化的发展理念，美国政府更多的是运用高税率与减税政策之间的空间，激发社会、个人对文化事业的捐赠热情，如《联邦税法》规定，能够代替政府向社会提供公共文化服务的非营利性文化组织、广播电台等免征所得税；向非营利机构捐赠，组织和个人可拥有税收优惠。2013年的统计数据显示，私人基金会的赞助为36亿美元，个人赞助公共文化的资金达到1000亿美元，[7]远远高于同期国家艺术基金会[8]1.4 亿美元的投入。联邦政府的文化资金主要起到导向和抛砖引玉的作用。虽然社会组织获得的政府资助额度非常有限，但获得资助的项目和组织，更容易得到社会的认同和其他渠道的资金，激发了社会组织拓展多渠道资金的积极性。

政府不仅不直接提供公共文化服务，也不直接资助社会组织的文化供给，而是通过购买服务的形式，并以法律法规和预算资金作保障。美国政府的所有文化经费都需归入年度预算，经国会审议通过；购买程序严格规范，自1761年出台《联邦采购法》对政府购买公共文化服务进行规制以来，就逐渐建构了完善的公共采购法律体系，实现了对公共文化服务的间接管理。

（三）政府分权模式

该模式奉行政府“不能不管，也不能多管”的原则，[9]强调中央与地方的分权，以及政府与文化机构、文化企业的距离保持，让非政府组织提供公共文化服务与分配文化资源。政府以“一臂之距”（Arm's length）与公众组织合作，[10]将文化资源进行分配，并共同管理文化事项，提供文化服务，此种模式以英国、澳大利亚为典型代表。“一臂之距”这一概念用到公共文化政策上多是指政府对公共文化拨款的间接管理模式，它要求政府对公共文化采取一种分权化的管理体制，“一臂之距”原则的基本要义便是从集中管理到分权管理。“一臂之距”原则具有“垂直”和“水平”的两种分权向度。所谓“垂直分权”涉及中央政府与其所属行政部门和各级地方政府的纵向分权关系：一方面，中央政府将文化政策制定和实施的主要权力以及部分文化拨款的责任交给其所属的文化相关部门；[11]另一方面，它还要求各级地方政府行使相应的权力或承担相关的责任。[12]譬如，英国中央政府20世纪90年代对文化领域的年平均预算为10亿英镑，而同期英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰这四个大行政区对文化的年资助额超过了10亿英镑。在芬兰2000年的公共预算中，中央政府对广义文化产业的财政支持占支出总额的 58.6%，地方政府文化财政支出占41.4%。而从对狭义艺术生产的资助来说，中央政府和地方政府各占一半。“水平分权”是指各级政府与文化方面的非政府组织的横向分权关系。这类组织是介乎政府与具体文化单位之间的一级中介机构。它有两个基本特性：其一，这类组织通常接受政府委托，为政府提供文化政策咨询，甚至向政府提供文化政策设计，并策划具体的文化政策实施方案。同时，它还负责把政府的部分文化拨款落实到具体文化单位。就此而言，它是代理政府具体管理文化的准政府组织。其二，这类组织往往由艺术方面和文化产业方面的中立专家组成，它虽然接受政府委托，但却独立履行其职能，从而尽可能使文化发展保持自身连续性，避免过多受到政府行政干预，这些非政府组织之间通常不具有隶属关系。[13]英国是最早实行“一臂之距”文化政策的国家，随后“一臂间距”原则得到了发达国家的广泛接受，在发达国家的文化政策中，加拿大、澳大利亚、奥地利、比利时、芬兰、瑞典、瑞士等国明确声称采用这一原则。