第二十三条 【建设用地土地总量控制的土地利用年度计划】

各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。

土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。

【条文疏义】

本条主要是围绕土地利用计划管理制度，强调了对建设用地总量进行控制。土地利用年度计划要根据社会、经济、政策以及土地利用的实际状况进行编制。其编制程序与本法第二十一条规定的土地利用总体规划程序相同。

“十三五”规划纲要提出，到2020年年末，要实现全国单位GDP（国内生产总值）建设用地使用面积下降20%的目标。故而，自然资源部必须从总量管控、盘活存量、市场化配置、土地使用标准、用地监管、技术创新和基础支撑七个方面，进行任务的落实以到达预期目标。

1.严格建设用地总量管控

落实城市开发边界，严格土地利用总体规划的实施管理，通过建设用地总量控制倒逼建设用地利用强度的提升。

2.着力盘活存量建设用地

确保土地的有效利用，加快闲置土地的处置，积极推动划拨土地盘活利用和城市土地综合利用，全面推进城镇低效地再开发。

3.提高土地资源市场化配置程度

进一步扩大国有土地有偿使用范围，推进工业用地采取先租后让和租让结合的供应方式，完善土地价租税费体系，发挥价格机制在节约集约用地中的调节作用。

4.严格落实建设用地标准控制制度

进一步落实限制和禁止供地政策，严格执行工程建设项目用地控制指标和工业项目建设用地控制指标，不断完善土地使用标准体系，发挥标准控制在节约用地中的约束作用。

5.强化土地供后监管

通过落实土地利用动态巡查制度、积极推进闲置土地空间信息化管理、加强重点地块开发建设情况跟踪等方式，加强对建设用地进行全程监管。

6.加大土地管理中的创新引领

在节约集约用地工作中，重点推广地上地下空间立体开发、土地复合利用、各类行业和产业的节地技术和模式，深化以地控税、以税节地试点等。

7.夯实土地管理工作的基础

通过开展城市建设用地节约集约利用评价，开发区和国家级新区土地节约集约利用评价等工作，建立健全土地利用强度考评体系。

【典型案例】

未按照土地规划进行的土地出让行为无效

——杨某与枞阳县国土资源局土地行政出让纠纷上诉案[11]

基本案情

杨某起诉称：被告枞阳县国土资源局将位于枞阳县横乙镇官丙村境内的2015－C2号地的国有建设用地予以拍卖，原告在以750万元竞买后发现，被告枞阳县国土资源局对该地块的收储并未进行，因此其将该地块交由枞阳县招投标管理局拍卖出让的行为无效。故请求法院依法确认被告枞阳县国土资源局出让2015-C2号土地的行为无效，并返还原告杨某保证金112万元及该款自起诉之日起至付款之日止的同期银行贷款利息，并负担本案的诉讼费用。

一审法院认定：2006年12月31日，经安徽省人民政府批准，同意在枞阳县横乙镇、官埠桥镇、会宫乡等四乡镇境内，合计批准建设用地18.7292公顷用于城镇建设和村庄建设。涉案2015-C2号宗地属批准的建设用地范围。2014年9月16日，枞阳县横乙镇人民政府向被告申请供地，申请要求对涉案宗地（面积9695.5平方米）对外出让供地，后于2015年1月14日向被告出具承诺函，承诺征地补偿款已按相关政策足额补偿，且不存在矛盾。

2014年11月27日，枞阳县住房和城乡建设局规划拟涉案宗地的用地性质为其他服务设施用地（驾驶培训中心）。2015年1月19日，枞阳县土地收购储备中心与枞阳县横乙镇人民政府签订土地征收（收购）工作议定书及土地征收（收购）协议书，确定涉案宗地由枞阳县土地收购储备中心收储。2015年3月8日，枞阳县土地收购储备中心委托安徽宝宏房地产土地评估事务所有限公司对2015-C2宗地进行地价评估，估价结果总地价为5555522元。

2015年5月12日，枞阳县发展改革委员会对2015-C2宗地立项备案，项目名称为枞阳县枞横机动车驾驶员培训有限公司驾驶员培训中心，项目法人枞阳县枞横驾驶员培训有限公司。该公司向枞阳县财政局横埠分局交款135万元，横乙分局作为暂收款处理。2015年5月14日，枞阳县人民政府作出《关于枞阳县国有建设用地使用权出让方案的批复》，同意被告提出2015-C2号宗地的出让方案，宗地面积9695.5平方米，规划用途为其他服务设施用地，出让年限40年，出让方式为拍卖转挂牌，出让起始价5555522元，竞买保证金112万元。2015年5月22日，被告编制2015-C2号等宗地的国有建设用地使用权公开拍卖（挂牌）出让文件，并同时通过中国土地市场网公开发布拍卖（挂牌）出让公告。2015年6月8日，原告向被告提交2015-C2宗地的竞买申请书，并交付了竞买保证金112万元后参与竞买，并最终以750万元的价格拍卖成交。双方于2015年6月16日签订国有建设用地使用权出让成交确认书，确认书约定竞得人缴纳的竞买保证金，自动转作受让地块的定金，成交确认书签订之日起10个工作日内，竞得人与出让人签订国有建设用地使用权出让合同，竞得人违反本成交确认书规定义务的，视为竞得人放弃竞得资格，在此情形下，竞得人的竞买保证金全额按违约金处理，不予退还。2015年9月14日，被告向原告发出律师函，要求原告于2015年9月28日前交付剩余土地出让金，并与被告签订国有建设用地使用权出让合同，但未果。

法院审理

一审法院认为，案涉宗地虽由枞阳县某驾驶员培训有限公司申请立项并备案，但并不能以此确定该驾驶员培训有限公司为该宗地的使用权人。根据被告提供的证据，被告已完成该宗土地的收储工作，达到出让条件。原告认为被告未完成该宗土地的收储，没有提供证据证明该宗土地存在其他权利人，也未证明有其他未完成收储的事实，因此，原告认为该宗地未完成收储的事实不予采信。原告要求确认被告枞阳县国土资源局出让2015-C2号土地的行为违法且无效，没有事实依据不予支持。根据《行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告杨某的诉讼请求。

杨某不服，提起上诉。

二审法院认为，《土地管理法》（2004年）第二十四条规定：“土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。”《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”

《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第（十四）项规定：“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效……”依据上述规定，土地建设用地呈报材料（征收土地方案）属于土地利用年度计划，一经审批下达，必须严格执行。被征收土地所在地的市、县人民政府应当在农用地转用和土地征收批准文件有效期两年内，将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。

本案中，经安徽省人民政府皖政地（2006）828号批复征收的2015-C2号宗地，开发用途是工矿仓储用地，但被上诉人在未经法定程序改变土地用途的情况下，对该宗土地以商业用途出让，属擅自改变土地用途。且被上诉人提供的证据不足以证明涉案2015-C2号宗地出让时已依法征收完毕，补偿安置落实到位，出让宗地不具备出让条件。故依据《行政诉讼法》（2014年）第七十五条的规定，被上诉人出让涉案2015-C2号宗地的行政行为，属于没有依据等重大且明显违法情形。其与上诉人签订该宗地国有建设用地使用权出让成交确认书，应依法确认无效。

依据《合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。故被上诉人应当返还上诉人土地竞买保证金，并支付占用该保证金的利息损失。一审判决认定事实错误，应予改判。据此，依照《行政诉讼法》（2014年）第七十五条、第八十九条第一款第（二）项，《合同法》第五十八条之规定，判决如下：

一、撤销一审判决；

二、确认枞阳县国土资源局与杨某于2015年6月16日签订国有建设用地使用权出让成交确认书无效；

三、枞阳县国土资源局返还杨某土地竞买保证金112万元，并支付占用该保证金的同期银行利息损失。

案件评述

近几年来，国家要加强土地计划管理，统筹未来各类各业用地安排，逐步减少新增建设占用耕地，加大盘活存量用地，通过对各省区未完成处置的闲置土地面积扣减年计划等临时应急措施。明确要求加强和改进土地计划管理，以土地利用总体规划为控制，实行几年滚动编制、分年度下达土地计划。

国家要求各级国土资源主管部门要以土地利用总体规划确定的建设用地规模为基础，统筹未来几年各类各业的用地安排，对建设用地实行总量和强度双控，逐步减少新增建设占用耕地，加大存量用地盘活和补充耕地的力度，实现耕地保护和节约用地。

本案中政府出让土地的行为未严格遵守土地规划，且未经过法定途径擅自变更土地用途，显然违反《土地管理法》的规定，当然应当认定该法律行为无效。