二、“被动参与”与“被参与”：上层视野中的农民

进入20世纪下半叶，当国家意识形态宣传农民获得解放的时候，其实农民很快陷入了新的困境，走上了被“集体化”的道路。这种困境的形成，有着历史渊源。

新中国成立以来，围绕农民问题有若干政策路线的纷争。比如，合作化问题、人民公社问题、60年代初期包产到户问题、“四清”和“社教”问题，“文化大革命”中关于走资本主义道路的问题、农业学大寨问题，等等。这些问题都是从上层路线斗争中发起的，最后波及农民。仔细考察这些所谓的路线斗争，可以发现，有许多问题其实原本与农民无关，或者说是上层本身的种种权力斗争在把农民作为武器。在不少时候，农民被迫脱离自己正常的生产生活，被裹挟进上层的政治纷争——一会儿让农民批刘少奇，一会儿批林彪，一会儿又批“四人帮”，这中间还穿插让农民去评《水浒》、批宋江，让农民去批儒、评法之类。直到现在，农民仍然常常被推进一些不明就里、艰涩玄奥的“学习”、训导活动中。上层权力斗争在农民身上展开，变成了农民遭殃。农民在这个过程中是被“玩弄”的对象。农民屡屡被迫卷入政治游戏，却被排斥于游戏规则制定过程之外。这是一种不正常、不合理的农民与政治的关系。

反思国家政策与农民的关系，其实教训不仅出现在人民公社时期，不仅发生在改革开放之前，改革开放以后也走过不少弯路。比如在对待乡镇企业、对待农民进城务工、对待农村的土地流转等事务上，都有过若干政策失误。之所以这些问题反复发生，是因为还有更大、更深层次的问题在意识形态领域没有解决，在制度设计上没有解决。

从农民到农民工，农民走出乡村进入城市，根本上说是农民对于旧秩序的反抗或者冲击。如何处理这个问题，对政府是个考验。是秉承既有政策让农民不出来或者少出来，还是顺应农民要求改革旧的社会管理体制？20世纪90年代的相当时期内，政策导向是限制甚至“歧视”农民工的。虽然，当时政府的诸多提法和口号相当动听而响亮，但是，其实际行为却显示出，政府的既定思维还是试图改变农民，而不是改革制度。在这种思维看来，是农民又不听话了，甚至又犯错误了，需要管教。

这种限制歧视的思维定式具有深刻的意识形态背景，根本点在于对农民权利的抽象肯定、具体否定。本人记得，十多年前，有领导人在内部会议的讲话中指责农民，说农民不安心种地、盲目流动，特别是在火车站横躺竖卧，很难看，强调应该采取措施。这种观点与当时一些市民对农民的指责如出一辙。一些市民提出要限制农民进城，理由是农民工衣帽不整，随地吐痰，影响市容。这也是每有大型活动和节日就清退驱赶农民的重要思想基础。对城市政府来说，强调城市公共交通紧张、水电供应紧张、公共治安不好，把诸多问题都归结为农民盲目“进城”。随后，则是指责农民进城抢夺了城市职工的就业岗位，似乎城市失业问题也是农民造成的。各种限制歧视性的政策规定在所谓“有序流动”、“有组织流动”、“减少盲目流动”的嘹亮口号下纷纷出台。正是借着这些政策的张目，针对农民工的罚款收费，甚至剥夺人身自由的收容遣送开始风行。

问题在于，是城市的市容和观瞻重要，还是农民的生计重要？如果农民工有宾馆住，何苦要露宿车站和街头？进一步说，是城市的市容重要，还是农民的人身自由重要，凭什么为了城市人的节日或者政府的重要活动，就要限制农民的进城自由？再如，为了不形成城市贫民窟，主张限制和清理进城农民。有人甚至认为，中国之所以没有出现贫民窟，就是限制农民进入城市的功劳。形式上，中国的城市的确没有出现如印度和拉美国家那样的集中、露天的贫民窟，但是，这并不表示中国的城市里就完全没有“贫民窟”。城市的地下室、城乡结合部的农民房，也许可以被称为“中国特色的贫民区”。城市化是不可避免的历史过程，伴随而来的是农民进城。要在城市谋生，寻求立足之地，这种过渡性的低廉住宅也就是必然选择。而城市政府究竟被动排斥还是主动协调规划，将会带来截然不同的后果。