第二节 中国古代行政区划体系的演变特点与现代启示

一 中国古代行政区划体系的演变特点

（一）整体特征

中国历史上自称“天朝”，以此表明中国地域广阔、人口众多、物产富饶。如何进行行政区划设置，既能够保证中央权威，又能够满足地方需要，成为历朝历代需要解决的制度问题。秦汉以来，历朝历代都以郡县制为体制基础，在不同的时空、地理、经济、人口等差异性条件基础上，进行了不同程度的改革创新。整体而言，郡县制的发展演化表现了以下特征。

1.前后因袭、循序渐进

郡县制在被认可并成为国家统治的行政体制基础之后，根基非常稳定，变化也只是枝叶之变，而非根本之革。因此，中国行政区划的历史变迁呈现了一脉相承的发展演变特色，以沿袭为主，以变革为辅，如汉承秦制、唐承隋制、明清承元制。究其原因，一是历朝历代面临的经济基础基本相同。农业社会、小农经济是古代王朝共同的社会条件与经济环境，因此相应的国家管理方式在根本上没有太大差异，只需前后承袭即可，这是行政成本最低、政治风险最小的选择。二是历朝政府的行政职能基本上是一样的，历代王朝都采取了大致相同的重农抑商政策，以此确保税赋增加和政治稳定，因此，历代王朝的政策就具有了历史的延续性。

2.内外相制、轻重相维

“内”指中央政府，“外”指地方政府，内外轻重主要指中央与地方权力关系的设置。中国古代行政区划变革的理想状态是达到中央与地方权力的平衡，发挥两者的积极性，实现“内外相制、轻重相维”。不过纵观中国行政区划的历史变迁，这种理想状态没有达到，中央与地方的关系并没有处理好，国家经常处于内重外轻或者内轻外重的状态：在内重外轻的状态下，中央政府掌握国家的绝大部分公共资源和公共权力，地方政府的积极性和创造性不足，地方力量非常弱，甚至没有“绥靖御侮”的基本能力。在外重内轻的状态下，中央政府高度分权，地方政府拥有足够的政治权力与物质基础发展社会经济，但是这容易造成地方割据、国家分裂。

3.量地制邑、度地居民

郡县制改变了分封制依靠血缘关系维持统治的方式，改用依靠地缘关系进行行政区划与组织的方式。郡县制实施以后，国土面积、区位地理、山川水系、风土人情等客观条件成为国家进行行政区划的基本依据，不过真正起决定性作用的因素依然是辖区内的人口规模与经济发展水平。在整个封建社会中，农村是社会基础，农业为经济命脉，农民是政治基础，一定的土地与人口是进行行政区划的基础性条件。《礼记·王制》中说：“凡居民，量地以制邑，度地以居民。”而秦朝制定的行政区划原则是：“县大率方百里，其民稠则减，稀则旷。”这里存在一个行政区划的规律性特点，即在整个古代社会，随着人口的增加与农业的发展，行政区划不断变化，行政区划单位的数量成为反映人口变迁和经济发展水平的重要指标。

（二）具体特点

1.行政层级越来越多，从二级到三级，直至四级

中国古代行政区划变革分为郡县制、州县制与省县制三个阶段，其中，郡县制时期经历了从郡、县二级制到州、郡、县三级制的转化，其间还存在分封制与郡县制的并存现象；州县制时期经历了从州、县二级制向道、州、县三级制的转化，其间经历了较长时间的虚三级制；省县制时期主要经历了从省、路、府、州、县多级制向以省、县为主的二级制的转化，其间呈现了三级、四级复合存在的特征。

具体而言，行政层级制度自秦至汉武帝以前的100多年为二级制，汉武帝至东汉末期的约300年为虚三级制，东汉末期和魏晋南北朝约400年为实三级制；隋朝至唐朝实行道制以前为二级制，其后近30年为虚三级制；唐中叶以后和五代的200多年是实三级制；宋初实行路制以前约40年为二级制，其后转为虚三级制；元朝为多级制；明朝为三级、四级并行制；清朝则为虚四级制（见表1-1）。

表1-1 中国古代地方行政区划层级演变

2.高层地方行政区划单位由虚向实转化

高层地方行政区划单位最开始都是作为军事单位、监察单位、巡视单位等出现的，呈现了“虚化”的特点，并不是一级实体性地方行政区划单位，但是伴随社会、经济、政治的发展，这些虚化的行政区划单位都呈现了由虚转实的变化特点，如州、道、路、省均是由虚变实的。

郡县制是兼并战争的产物。“郡”原意为国君的随从、耳目，郡起初都设在边地，负有保卫边疆和治理人民的双重任务，因而长官称郡守，常由武将充任，带有浓重的军事性质。战国时期，郡统管数县之军事，最终成为县以上的一级政区。汉代的监察区为刺史部（州），至东汉末年，由于州牧、刺史权重，总揽全州军事、民政，州最终演变为一级政区。唐代的道起初类似于西汉的州，后因领兵的节度使、防御使兼任采访使、观察使，道从监察区转变为一级政区。宋初，中央分全国为若干财政区，即“路”，各路设转运使专司督征、运送地方财物，后“兼统军民庶政”，路由财政区演化为一级政区。“省”之名出现很早，魏晋时就有中书省、门下省，是中央行政机构。东魏、北齐和隋、唐，因军事需要，临时设置了行台、行台省、大行台。金国为了有效地统治汉人地区和抗御蒙古入侵、镇压农民起义，设立了多个行台尚书省。蒙古灭金后，也设若干行台尚书省，后改为行中书省，开始也是作为一种临时性的中央派出机构，后因不断用兵，行中书省无法撤销，最终成为一级政区。

3.高层行政区划单位易变，基层行政区划单位稳定

行政区划中的高级地方行政区划单位变动最大，秦汉时期为“郡”，东汉末期及魏晋南北朝时改为“州”，唐朝为“道”，宋朝变为“路”，元明清成为“省”。郡从秦到东汉末被州取代，历经约400年；州到唐代被道取代，历经约430年；道到宋代被路取代，历经约300年；路到元代被省取代，历经约300年。但县从秦到现代基本未变，而且县的数目基本维持在1000～1730个，是相对最稳定的基层行政区划单位（见表1-2）。

表1-2 古代县级行政区划演变

此外，高层行政区划单位的易变性还表现在：越是早出现的地方行政单位，随着社会发展，其级别会越来越低。“县”出现最早，开始辖郡，后郡的级别升高，开始辖县，后来随着新的行政单位的诞生，县开始成为三级、四级乃至最基层的行政单位。“郡”在秦汉时期是最高一级地方政区，后成为“州”的下级单位，直至消失。“州”在魏晋时期为最高一级行政单位，后来降为二级、三级行政单位。

二 中国古代行政区划演变特征的现代启示

（一）以经济为主导、以政治为根本确定行政区划

从分封制走向郡县制，强化中央集权，是整个中国古代行政区划变革的核心趋向。分封制促进了民族融合，造就了中华文化的厚重与博大，为统一的多民族国家发展奠定了坚实的社会基础。不过郡县制似乎更为历代统治者所接受，郡县制的形成与发展标志着中国历史上国家组织形态和权力结构关系的根本转型，是国家行政管理体制与运行机制上的重大改革与制度创新。

中国古代行政区划以郡县制为基础，表现了前后因袭、循序渐进，内外相制、轻重相维，量地制邑、度地居民等特点，这些特点表现了行政区划的两个本质特征，即以经济为主导与以政治为根本。

所谓以经济为主导，主要指行政区划随着国家经济状况的变化而发生变化，这有两个基本的表现，其一为县域数量的变化，伴随经济中心从北向南的历史变迁，行政区划也呈现从北密南稀到南密北稀的变化。其二为经济的发展状态成为行政区划的划分与等次确定的主要因素，历代王朝都以户口或税赋为行政区划的重要依据。这意味着随着经济发展的需要，行政区划必然随之发生相应的变化。

所谓以政治为根本，即历朝历代的行政区划都以政治统治为根本目的，强调实现中央政府对地方控制的基本职能，尤其表现为对人口和土地的控制，以此维持社会稳定和政治统治。封建社会的政治性原则主要指实现中央集权。在这样的原则前提之下，行政区划总是在“沿用”前朝旧制的同时，进行“变革”，强化中央集权。而强化中央集权最简单、最直接的方式就是增加行政层级或者监察部门。正是基于这一目的，行政区划的层级才表现为从二级、三级、四级到五级逐渐增加的历史态势。也就是说，如果要加强中央集权，就增加行政层级；如果要地方分权，则减少行政层级。

现代社会，经济发展迅速，尤其是改革开放以来，我国经济发展迅猛，其中尤以县域经济的繁荣发展为明显标志，而经济主导行政区划的历史经验表明，经济的发展需要行政区划的调整，以此为经济的持续发展消除障碍、提供空间与动力。新中国成立以来，无论是市管县体制改革还是省直管县体制改革，都是顺应社会经济发展的需要而做出的制度创新。另外，现代国家政治功能的实现不再单单依靠政府的强制力，也依靠政府的社会管理能力，而政府职能实现的程度以政府与社会民众的行政距离为基本前提，因此，在行政区划方面，减少行政层级，缩短政府与民众的行政距离，更符合现代民主的本真含义。

（二）行政区划层级变动：稳定基础上的渐进调整

一是高层行政区划单位的易变性。高层地方行政区划单位的易变性表明中央与地方之间的关系一直在调整。行政层级的螺旋增加表明每一个朝代的土地面积和人口都在发生变化，进而行政层级也发生变化，但是总的历史趋势是以增加层级为主，这符合中央集权逐渐强化的历史演变。行政层级的变化直接表现在高层地方行政区划单位从虚变实，因为只有实化的行政区才符合集权统治的政治需要，但是中央集权的要求在变化，这必然导致高层行政区划单位不停变动。高层行政区划单位的易变性说明，在中央政府与高层地方政府之间，以及高层行政单位之间，一直没有找到比较契合的构架模式。

古代农村社会相对自治，农民处于小农生存状态。在对政府职能的需求较少的状态下，行政区划依然在不断地进行调整。这表明，中央与地方之间、地方高层之间的关系在不断调整，“变”是永恒的，“不变”是暂时的。

二是基层县级政区单位的稳定性。县级行政区划单位延续了2000多年，至少表明县级政区的存在具有合理性。作为特定的政治单元、经济单元与文化单元，县级政区是有效处理社会公共事务的合理单元。这种合理性至少表现在三个方面：一是以县为政治单位进行统治能够带来稳定；二是以县为经济单位能够带来税赋收入；三是以县为文化单位能够形成文化认同。

这样的历史规律表明，行政区划的调整应以“稳定基层”为基本原则，也就是稳定县级政区，在此基础上重点调整县级以上行政区划，而问题的关键就在于县级以上行政区划的行政层级与管理幅度之间的比例关系，这对正在进行的省直管县改革具有直接的借鉴意义。中国古代行政区划的行政层级与管理幅度之间的关系可为当代行政区划变革提供统计意义上的证据（见表1-3）。

表1-3 中国历代政府行政层级与管理幅度变化

从表1-3可以看出：随着行政层级的增加，几何平均管理幅度是减小的。实行二级行政层级的政府，一级政区数比较多，高于30个，几何平均管理幅度为30～36，这样的数据可能意味着当地方行政层级是二级的时候，上级政府管理的下级政府单位数在30～36个比较合理。不过历史上的二级制一般伴随着中央派出机构的严密监察与协调。实行三级行政层级的政府，一级政区在48个以下，几何平均管理幅度为10～13，这表明，当地方行政层级为三级的时候，上级政府管理的下级政府单位数为10～13个比较适宜，自然这样的制度设计必然会增加行政成本。联系到我国现在的省直管县改革，表1-3可提供的历史借鉴是：可以增加省直管县的数量，不过这种增加不应无限制增加，需要设立相应的监管和协调机构，以保证省级行政单位对县级行政单位的整体管理与横向协调。

总体而言，中国古代行政区划的演变历史为现代省直管县改革提供的主要借鉴有以下三个方面：一是行政区划必须考虑经济发展水平，尤其是县域经济的发展水平；二是行政区划应以基层政区稳定为基本前提，以此满足社会管理与政治统治的双重需要；三是在行政区划设计中，上级单位管辖的下级单位数量存在一定限度。