三 传统中国的社会治理智慧
虽然中国并没有发展出西方意义上的“治理理论”，但不说明中国人没有关于治国理政的智慧。恰恰相反，中国漫长而多彩的历史，加之地域广大、人口众多、环境复杂等因素，使得中国人在治国理政的过程中，遇到的挑战、积累的经验，也是极为丰富多样的。比如，在民间的传说中，远在尧舜禹的先民社会，就有治理者受命于天、领袖大公无私率先垂范、组织大规模的治水工程、最高领导权力顺利传递等等故事。其中，领导和动员群众、管理社会、运用公共权力等方面的实践，都表明中国人在很早的时候，就开始思考和实践治国理政这样重大的政治命题。而秦始皇自建立秦国始，更是开创了超大规模、超级复杂国家如何实现有效治理的国家基本格局。所以，毛泽东同志会有“百代都行秦政法”的概括。在秦之后长达2000多年的封建王朝朝代更替和兴乱治平过程中，历代关于制度设计、权力架构、政治运作的经验，都在不断地丰富和提升。
对如此庞大的治理智慧（主要是站在治国理政角度，而非西方意义上的治理角度）进行概括，是非常困难的。但细细想来，大致包括三个方面最重要的内容。
（一）用儒学为主的一整套思想体系来建构人们的社会生活
虽然儒学并非中国历史传统中唯一的指导思想，甚至在某些朝代，儒学的传播和影响也受到冲击，但总的来说，汉武帝“罢黜百家，独尊儒术”之后，以儒家思想为核心和主干的思想体系，是唯一真正左右中国的政治实践和普通民众日常生活的。
首先体现为皇权将其合法性建构在儒家思想上。儒家是由春秋末年鲁国孔丘创立的学派。先秦时期，儒家是诸子百家之一。到了秦代，儒家思想遭到压制。到了汉武帝时期，采纳董仲舒建议“罢黜百家，独尊儒术”之后，儒家思想逐渐成为中国传统文化的核心。儒家以《诗》、《书》、《礼》、《易》、《乐》、《春秋》等典籍为思想经典，以“仁”、“义”为核心思想，推崇政治上的“仁政”、“德治”。在儒家思想包装下，君王成为“天道”的化身和代言人，是尊奉伦理道德的典范，是臣民的表率和榜样。儒家还发展出“民为贵，社稷次之，君为轻”的民本思想，要求君主勤政爱民，体恤民情，以得到上天护佑。因为儒家有利于皇权，汉之后历代多尊孔兴儒。官方和学者还不时对儒学进行重新解释并为其所用，用儒学解释其权力来源的合法性。
其次体现为社会治理过程中重视儒学。这最集中地体现在国家的政治实践中。比如，官员的产生，自隋朝初年建立科举制度以来，科举考试内容始终以“四书五经”为主，其核心就是儒家思想。作为指挥棒，全社会都以此为最重要的文化读本。而在传播比较困难的手写和少量印刷时代，能够在社会上广泛流传的书籍也多是此类为官家所写、所注、所允许传播的正统思想文本。又如，历朝的法律制定和司法断案，都以儒家思想作为主线，以儒家宣扬的社会秩序作为社会常态，其他任何行为都会被视为失范和违法。还如，通过乡绅实现基层治理。这里所出现的“皇权不下县”的社会自治空间，远非西方意义上的社会自组织，也并非因为皇权行使的能力和资源受到限制。其最主要的原因，是乡绅们的指导思想都是尊儒敬权的。试想乡绅们多数或是科举及第未仕，或是落第未举，或为当地小有文化中小地主，或为告老回乡、长期赋闲的中小官吏，这样一批人，受经历影响满脑子仁义道德，一心保皇敬君，其所施行的治理和皇权治理本质上并无二致。
再次体现在用儒家思想概括出的一套道德伦理秩序建构民众生活。大家都熟悉“三纲五常”，即，君为臣纲、父为子纲、夫为妻纲，以及仁义礼智信五大人伦关系。这种尊贵与服从、特权与卑贱关系，既是一套道德规范，也是一套规定性的社会秩序。历代法律都建立在这一秩序基础上。比如，所谓的“十恶”不赦之大罪，即谋反、谋大逆、谋叛、恶逆、不道、大不敬、不孝、不睦、不义和内乱，均以反对君权、治权、族权、长者权、男性权等为基础。这些罪行被历代统治者认为是最重的罪恶，其原因就是破坏了儒家思想所支撑的社会秩序。在民间广泛传播的《三字经》、《百家姓》、《千字文》与《千家诗》等通俗读本，更是以传播儒家文化为本旨。而在乡、里一级的基层社会里，一些破坏伦理秩序、影响教化的活动，多依靠宗法制度进行惩处，而这些宗法制度也都以儒家思想为生成根源。如此，通过官方主动教化、法律激励惩罚、民间道德约束、民众内省自律等方式，这套秩序观不断得到强化和合法化。而人们对这套理论体系的接受、解释、内化、再创新，则使得这套理论体系的内在合理性不断加强，并通过与地方化知识相结合，如水银漫地般融入人们的日常生活体验中。这样一个官方主张，本来对民众而言是一个外来建构者的角色，但由于这套体系深入人心，特别是这套理论体系的内在合理性，如中庸思想、自强不息精神、敬重知识和文化、宣扬包容与权变等，不仅与人们的日常生活息息相关，既有外在主动行动的意义，又有内修提高个人品德的意义，所以，民众事实上对儒家文化进行了再实践、再创造，达成了对社会思想的建构。这样一个互构的过程是其他文化体系中很少出现的。
（二）因时因势而变的公共管理制度与人事互构
谈到中国的政治变革，有两本书，字数虽少，但实际上容量很大、见地深刻，必须一提。一本是钱穆的《中国历代政治得失》，一本是许倬云的《从历史看组织》。这两本书都只有区区十来万字，却因为作者的经历、见识和见地，对中国传统社会的政治运作和社会治理之道，有着深邃的领悟和把握。两本书写法不同，却有一个极为相近的观点。《中国历代政治得失》强调制度与人事的关系，《从历史看组织》则强调人物与组织是相辅相成的关系。
在长长的封建王朝演化过程中，和治理现代国家一样，这样一些制度是十分必要且重要的。比如，土地制度。农业社会时代的财富积累主要源于农业生产。在当时的生产力条件下，农业是一个高度依赖于人工劳作的产业，但土地这种生产资料经常是非均衡占有的。为了求得生产资料与劳动力配置的最优化，从而调动地主和农民双方的积极性，中国历朝的土地制度变革一直居于经济制度变革的中心。几乎各个朝代都会发生的变法运动，也以重构农地制度为重点。而赋税制度、财政制度甚至军事制度，许多也都以此为中心展开。一个突出的特点就是，这些制度并非一成不变的，而是经常根据形势变化，特别是各个阶级阶层力量关系的变化、国家政治经济环境的变化，进行相应的调整。用钱穆先生的话说就是，“一项好制度，若能永远好下去，便将使政治窒息，再不需后代人来努力政治了。唯其一切制度都不会永久好下去，才使我们在政治上要继续努力，永久改进。制度也只是历史事项中之一目，人类整部历史便没有百年不变的，哪能有一项制度经过一两百年还算得是好制度呢？”[6]随着一个制度执行的时间延续，人们就会受追逐利益、谋求优势地位等的影响，而采取破坏制度的个体行动。而众多人的自私行动，就会导致原有制度的一些漏洞越来越明显，制度执行的效果就会大打折扣，甚至许多制度会形同虚设。为此，制度必须因时而变。
又如，人事制度方面。如何分配公权力，是一切公共组织特别是政府面临的第一等难题。封建王朝里，需要关注两个权力运行的重点。一个是如何确保权力不旁落，特别是如何确保权力掌握在皇家子孙后代手里；另一个是如何确保权力的正常运行，不出轨而且高效，能够给百姓带来福祉，能够有助于皇权的巩固。我们能够看到，为了实现第一个目标，历代皇帝可谓费尽心机，有的集一切权力于皇帝本人，有的建立皇权与相权间的均衡，有的利用太监、联姻等制约外朝的权力，有的甚至建立和利用“东西厂”之类特务制度加强对官员和社会的监控。但是，当皇帝的诱惑实在太大，因为“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。这种趋近无穷大的收益，会导致一些野心家不计任何代价和成本，近乎疯狂地追逐皇权。所以，古今中外的历史上，都不乏冒死揭竿而起梦想“彼可取而代之”的人物，也不缺少皇室“煮豆燃萁”的案例。
另外，为了实现治理的有效性，以确保祖宗基业永固，人事变革也是常常发生的。因为好的制度需要人来设计，也需要人来遵守和执行。一些不合时宜的制度更需要聪明的、优秀的执行者，在执行过程中创造性理解、创造性执行。由是，我们能看到，在一些朝代，“变法者”获得皇帝支持，某些旧有的制度得到突破和变革，起到缓解社会矛盾、激发社会活力的作用。但某一些朝代，“守成势力”得势，“变革者”受到打压甚至丢掉性命，旧势力、旧制度沉渣泛起。这样的故事历代不鲜。在这方面，人事制度和公权力组织模式也是持续变化中的。这当然受到外部环境、社会形势、力量对比等外在、内在因素的影响；同时，也受到更为难以琢磨的一个变量——人的因素影响，比如，皇帝是否有能力、官员是否敢担当等。
特别需要强调的是，除了制度和人事的自身变化外，制度和人事之间也是一对互动关系，而且彼此制约性、牵连性很强。按钱穆的思路，两者相适应时，政治就会相对清明，社会经济发展就会较好；而两者不相适应时，政治就可能会陷入混乱，社会经济发展就可能一塌糊涂，甚至会改朝换代。
还有一点需要指出的，在中国的传统治理智慧中，人的因素一直是第一位的，制度和组织是第二位的。而在人这个因素中，社会精英、领袖和官员的作用是第一位的。普通百姓是不重要的，是从属型、被动接受型的。
（三）秩序优先的社会治理技术不断得到优化和精细化
在传统中国历史上，除了治理的思想体系在“治道”的层面上不断完善之外，“治理术”层面上的治理技术也在不断提升。其核心是维护社会秩序，通过将一系列相关的制度、体制、机制操作化、应用化，以确保政权不会被推翻，社会运行规则不致被打乱。虽然封建王朝存在内在矛盾，且最终还是无可避免地陷入“治-乱-治-乱”的历史循环中去，但这些社会治理技术还是被认可的。
其一，通过建立强大的国家强制机器，对各种反抗行为进行镇压，对可能影响政权稳定的民间组织（特别是借助宗教的集体组织和行动）进行严格管束。上千年的封建王朝，除了少数时期外，多数朝代都是强国家-弱社会的力量格局。他们通过建立户籍、保甲、犯罪连坐等一系列制度，在减少社会流动的同时，防范社会动荡和社会矛盾。他们为了保护皇权的至高权威，由上而下形成严格的集权管理体制。还通过立法，对破坏皇权统治、破坏社会运行规则的行为，进行严厉的惩罚。通过建立特务机关，加强对各种反对势力和结社的严密监控和随时管束。从这个角度说，中国的维稳传统是非常久远的，依靠强力和国家机器实现维稳的技术也是非常高明的。
其二，通过建立颇有成效的文官制度和适度赋权制度，实现地方治理。中国幅员广阔、人口众多、地情复杂，皇权虽大却必须依赖官员和乡绅实现地方治理。特别需要强调的是，中国历史上的政治权力，一直没有出现西方意义上的“主权在民，民众委托政府实现治理”的理念，而一直奉行“主权在皇，自上而下赋权”的逻辑。为此，皇权实际上通过一种类似“委托-代理”关系，转让给经层层选拔出来的官员，官员代表皇帝实行“牧民之治”。比如，按赋权模式建立郡、县、府、道、台等各种地方机构。比如，汉代以“乡亭里”制、隋唐以“乡里村”制、宋代以都保制、清代以保甲制，建立基层性社会管理机构，管理辖区内的居民。另外，还在此基础上，通过土地与人口、与税赋、与军役相关联的制度，在实现汲取社会资源的同时，自上而下地用管理的方式进行了社会的再组织。
其三，将社会优秀人才网罗集中到国家政权中，在提高治理能力的同时减少精英的反对机会。中国历史上许多朝代都对人才极为重视，想尽各种办法，挖掘知识精英、道德典范、先进分子为皇权服务。汉朝用察举制，将全国最优秀的人才引到中央，为政府做事。公元605年左右隋朝开始的科举制，直到清末的1905年，整整实行了1300年，使得天下才子都圈养于学宛、汲汲于功名，出现了唐太宗李世民所讲的“天下英雄，尽入吾彀矣”。从此民间无精英。科举制度在成为社会中下层向上流动、改变命运的机会同时，还成为封建王权源源不断地获得优秀人才、确保治理能力提高的机会，并在客观上减少了社会精英的民间化、非政府化乃至反政府化。
其四，通过建立系统的社会等级秩序，将人们的社会地位和彼此关系定位固化。中国社会基本上是金字塔形的阶层结构。自秦开始，在权力（权利）和社会地位上，由高到低，基本上呈皇帝-皇族成员及功勋贵族-士-农-工-商-贱籍（包括乐户、丐户、疍户等）格局。士以上为特权阶级。贱籍只能从事特定的卑下职业，不得读书应举做官。另外，在人伦关系上也有等级秩序。即所谓的“三纲五常”。这种人际等级秩序，被历代统治者认为有利于维护统治和稳定，从而成为官方确认的社会等级结构。与此相适应，全社会还重视家庭-家族的观念、“父母在不远游、父母亡守丧尽孝”的传统、重视合家团聚讨厌别离的社会风气等，又有效地帮助维护了这一等级制度。
当年读书时，有一个特别纠结的问题——为什么中国历史上发展出很高明的治理技术，历代王朝兴衰却如同陷入宿命般的治乱循环。这个问题，当年黄炎培先生与毛泽东同志早就曾经讨论过。虽然后来读书找到了很多答案，但最近的一个新答案——地理决定论却让自己再次有茅塞顿开之感。熊秉元[7]在一篇文章中提出，地理结构中，我国大陆是一个面积辽阔、平坦完整的区块，是自给自足的一大片土地。南方的寮越高棉等，有丘陵峡谷高原等相隔；西边则有沙漠险绝，形成天然屏障；东边是大海，在船坚炮利之前，防守不成问题。剩下的，只有北方来的强敌。这个完整而相对封闭的地理区块，容易形成单一的王国。大一统的思维，应运而生。另外，基于对朝代更迭的忌惮和对权力独享的考虑，中央政府有意识地排斥地方势力。地方自治和公民社会，是华人文化里不存在的概念。于内没有制衡的条件，于外也没有竞争的压力（邻近诸国规模小且很难入侵）。由是，开国之初，吏治清明。传宗接代后，官僚体系开始盈利化。承平一久，免不了朝政腐败，民众无可忍则揭竿而起（或外敌入侵），结果改朝换代。
当然，中国的治理智慧实在庞大，难以尽数。“治大国若烹小鲜”之类的思想、“民不告官不举”的技术等，还可以举出许多。受篇幅所限，我们就不再讨论了。后面的篇章，我们将放下理论，转入对社会治理实践操作的研讨。
延伸阅读建议：
弗朗西斯·福山：《国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序》，中国社会科学出版社，2007。
高鹏怀：《历史比较中的社会福利国家模式》，中国社会出版社，2004。
刘绪贻：《战后美国史》，人民出版社，1989。
陈安：《进步运动——美国社会的全面改革》，《凤凰周刊》2012年第29期。
丹尼尔·罗杰斯：《大西洋的跨越：进步时代的社会政治》，吴万伟译，译林出版社，2011。
王庆安：《伟大社会改革——20世纪60年代美国社会改革及启示》，新华出版社，2008。
钱穆：《中国历代政治得失》，三联书店，2005。
许倬云：《从历史看组织》，上海人民出版社，2011。
[1] 习近平：《不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力》，引自《习近平谈治国理政》，外文出版社，2014。
[2] 习近平：《坚定制度自信不是要固步自封》，新华网2014年2月17日，2015年2月2日最后一次访问，http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-02/17/c_119373758.htm。
[3] 毛泽东：《毛泽东选集（第五卷）》，人民出版社，1977。
[4] 这些起初源自民间的观点，近年经常在官方文件中被采用。比如，2012年10月发布的《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》，就提出“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批”。
[5] 〔美〕L.S.斯塔夫里阿诺斯：《全球通史——1500年以前的世界》，吴象婴、梁赤民译，上海社会科学院出版社，1999。
[6] 钱穆：《中国历代政治得失》，三联书店，2005。
[7] 熊秉元：《百善孝为先》，《读书》2015年第5期。