第一部分 流动与留守
我国流动儿童和留守儿童的几个基本问题[1]
段成荣[2]
流动人口是指经常性居住地与户籍登记地所在的乡（镇、街道）不相一致且离开户籍登记地半年以上的人口（简称广义人户分离人口），但不包括其中在同一城市市辖区范围内户籍登记地与经常性居住地不相一致的人口（简称市内人户分离人口）。换言之，流动人口在数量上等于广义人户分离人口与市内人户分离人口的差额（段成荣、孙玉晶，2006）。以2010年第六次全国人口普查的结果为例，当年中国广义人户分离人口规模为2.61亿，市内人户分离人口规模为4000万，全国流动人口规模则为2.21亿（国家统计局，2012）。
流动人口的主体是外出务工经商的青壮年劳动力。他们中的很多人已经结婚、生育子女。如此，大规模劳动力外出流动，就涉及为数众多的孩子。这些孩子，依据其与父母共处的不同状态，可以分为流动儿童和留守儿童两个不同的群体。对于那些跟随父母离开户籍登记地到其他地方流动的儿童，我们称其为流动儿童；换句话说，流动儿童指的是流动人口中的0～17周岁的儿童。对于那些父母双方或者一方外出流动，自身却继续生活在户籍登记地因而不能与父母双方共同生活的儿童，则称其为留守儿童。目前，全国流动儿童和留守儿童合计达到1亿人左右的巨大规模，加之他们在生存和发展方面面临诸多问题，使他们成为儿童问题的焦点，甚至成为整个社会问题的重点。
从20世纪90年代中叶开始，流动儿童问题成为社会关注和学术研究的热点问题。留守儿童问题受到关注的时间略晚十年左右（叶敬忠、潘璐，2008）。最近一二十年来，社会各界包括各级政府在解决流动儿童和留守儿童问题上投入了很大的精力，也初步取得了成效。但是，无论是流动儿童，还是留守儿童，其生存和发展仍然面临一系列问题甚至是一些突出的问题。依照现有解决思路，这些问题很难得到根本的解决。笔者认为，出现这种状况是因为我们对于流动儿童和留守儿童问题在认识上还有根本性误区。这些误区如果得不到及时纠正，将继续延误流动儿童和留守儿童问题的解决。本文将揭示这样的误区，并探讨突破误区的途径。
一 流动儿童的本质属性问题
人们习惯认为，流动人口居无定所，他们只是流入地的匆匆过客，他们会很快返回老家（户籍登记地）。多年来，整个国家有关流动人口的制度和政策常常以此为出发点，作为流动人口接纳地的各主要城市更是如此。对于整个流动人口的认识如此，对于流动儿童的认识更盛。但这种认识，与活生生的现实恰恰不相符合，是明显的认识误区。
现实的情况又是什么呢？现实的情况是，大部分流动人口并不像人们想象的那样频繁流动。相反，他们的居住地非常稳定，大多数人已经成为流入地的常住居民，是“不流动”的流动人口。这一点，在年幼的流动儿童中，表现更为突出。
笔者带领的“新生代流动人口研究”课题组根据国家卫生计生委“流动人口动态监测”（2011）数据和课题组在全国20多个城市对近20000名1980年以后出生的“新生代流动人口”进行的专项调查，对流动儿童进行了深入研究。两项调查的结果显示，流动儿童已经不再是我们习惯性想象的“外来者”“农村娃”，他们是地地道道的“城里娃”，理所当然应该被城市视为“自己的娃”。
接受2011年流动人口动态监测调查的已婚有子女的青壮年流动人口，共携带未成年流动儿童66219人。在这些流动儿童中，15.0%出生于当前居住的流入地城市而且一直在该城市成长，是完完全全的当前流入地城市的“城里娃”；另有14.3%出生在另外一个流入地城市，后来随父母流动到当前居住的流入地城市，和前一类型孩子一样，他们所有的成长经历都在流动过程中完成，完全没有在“老家”（户籍登记地）的生活经历，无疑也是“城里娃”，也应该主要算作当前流入地城市的“城里娃”；还有27.5%的流动儿童，虽然出生在“老家”，但其生命历程中一半以上的时间是在当前居住的流入地城市度过的（其中10.5%的孩子甚至有80%的时间是在当前居住的流入地城市度过），他们也应算作流入地的“城里娃”，尤其是当前居住城市的“城里娃”。上述三类“城里娃”加在一起，占全部流动儿童的56.8%。
可以说，在今天我们看到的流动儿童中，大部分是流入地城市的“自己娃”，与其所谓“老家”（户籍登记地）没有多少关系。甚至可以说，他们的“老家”，就是他们所在的城市本身。这是新一代流动儿童的特征，而且是应该高度予以重视的特征。
这一特征，要求我们突破30多年来形成并不断被强化的认识误区，必须立足于流动儿童扎根城市来制定相关政策。但是，现有与流动人口有关的政策体系特别是与流动儿童有关的政策体系基本建立在流动人口频繁流动并最终会返乡的假设上，体现出“重就业、轻服务”“重经济、轻保障”等特征。当大部分流动人口尤其是年青一代的流动儿童不打算也不可能回到农村，而希望在城市长期居住时，很多政策尤其是社会保障和福利相关政策需要重新设计。特别是一些接收流动人口和流动儿童比较多的主要流入地城市，不应把流动人口、流动儿童当作城市的过客，而应彻底改变以往基于“流动人口不断流动”假设而设计的相关政策，为流动人口扎根于城市创造更有利的条件。2013年的全国两会上，温家宝在《政府工作报告》中提出，要为人们自由迁移、安居乐业创造条件。笔者认为，立足于流动人口将长期扎根于城市谋生存和发展来制定政策，当属一切条件之首。只有让流动人口、流动儿童真正成为城市的一分子，更稳定地扎根于城市，才能使他们更好地为城市发展做贡献，同时流动人口自身也才能获得更好的发展。新近出台的一系列文件，在这个问题上给出了积极的响应，但又明显做出了保留。这些保留，将不利于从根本上解决流动儿童的近期生存问题及长远发展问题，有待于进一步深化改革。
二 流动儿童和留守儿童关系转换问题
从表面上看，流动儿童和留守儿童似乎是两个不同的儿童群体。但在实质上，他们是一个整体，都是不完全形态人口迁移的结果。二者之间是可以相互转化的。不仅如此，流动儿童和留守儿童作为一个整体，与城市和乡村的非流动非留守儿童之间也是可以相互转化的。
流动儿童与留守儿童之间，以及他们作为整体与非流动非留守儿童之间的转换关系，可以概括为以下几种情况：留守儿童随父母一起外出流动，可以转变为流动儿童（模式1）；流动儿童告别在城市继续流动的父母而单独返回老家，可以转化为留守儿童（模式2）；进城流动的流动儿童，如果有机会获得城市户籍，就转变为城市的户籍儿童（非流动非留守儿童）（模式3）；流动儿童和父母一起放弃流动返回户籍登记地（模式4），或者留守儿童的父母放弃流动返回户籍登记地，则他们会转变为农村户籍儿童（非流动非留守儿童）（模式5）。
上述五种转化模式，是单纯从可能性上来描述的情形。但这五种情形并不是同等概率发生的。从发展趋势上看，应该如何转换呢？现实的转变情况又如何呢？准确地把握这些“应该”的转换趋势和实际的转换情况，以及二者之间的差距，是解决流动儿童和留守儿童问题的重要前提。
在以往30多年流动人口急剧增加的过程中，尤其是过去20年流动儿童和留守儿童问题不断凸显的过程中，很多人一直期待模式4和模式5成为主体，把青壮年流动人口连同他们的子女返回家乡作为解决流动人口及流动儿童问题的主要期盼。但这显然是不符合实际的，是有关流动儿童和留守儿童的又一个明显的认识误区。模式4之所以不可能成为现实，在本文第一部分中我们已进行了专门讨论，此处不再赘述。模式5之所以不可能成为现实，可通过过去30年内中国流动人口数量增长30多倍，以及中国流动人口在城市居住的高度稳定性得到充分证明（段成荣等，2013）。突破认识误区的最好办法就是认清事情的本源，找到解决问题的正确路径。那么，流动儿童和留守儿童关系转换的真正出路在哪里呢？
其实，理想的模式应该是模式3。这也是人口城市化的根本趋势，尤其是“高质量”“以人为本”“以人为核心”的城市化的应有格局。今后相当长历史时期内，在流动儿童和留守儿童问题上，新型城镇化战略的推进应以实现模式3为根本的努力方向。恰如2014年6月30日中共中央政治局会议讨论通过《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，指出“要优先解决好进城时间长、就业能力强、可以适应城镇和市场竞争环境的人，使他们及其家庭在城镇扎根落户。”
但是，我们也深知，对于业已存在的3600万流动儿童，不可能一夜之间通过模式3彻底解决他们面临的所有问题。于是，在剩下的可能方案中，多年来，模式2成为解决流动儿童问题的首选，尤其是一些大城市和特大城市特别青睐这种模式。似乎流动儿童只要“一走”，所有的流动儿童问题都可以“了之”。
但现实是，几十年来，流动儿童并未如想象的那样按模式2返乡，相反，他们不断增加。在进入21世纪之后的十余年时间里，他们的增加速度甚至快于“前所未有”的流动人口总体的增加速度。
这样，在所有的可能性中，实际上只剩下模式1了，也就是，更多的留守儿童会转变为流动儿童。这是许多地方和部门不愿意看到的情况，但它是事实，已经实实在在地发生在我们眼前。根据2005年全国1%人口抽样调查和2010年第六次全国人口普查提供的数据，我们可以计算得到，从2005年到2010年，全国留守儿童增长了4%，但同期流动儿童增加了44%。这表明，更多的青壮年流动人口选择了将子女带在身边流动。在解决流动儿童和留守儿童问题的制度安排和政策设计上，必须高度关注和重视这一趋势。归根结底，中国流动儿童和留守儿童问题的解决，要以模式3为目标；在模式3不能完全实现的当下，要更多地从模式1中寻找答案。
三 人口流动家庭化问题
如果前述模式1仅仅是一种现实的存在，也许并不值得我们如此强调。关键在于，它是理论上的必然，是规律所致。
城市化是中国经济社会发展的一个必然过程。而高质量、以人为本、以人为核心的城市化本身，就要求劳动者及其家庭成员能够实质性地进入城市、享受城市生活。
2011年，中国城镇人口比例首次超过50%，城镇人口在数量上第一次超过农村人口。这对中华民族来说，是一个历史性的突破。但是这样的城市化是不完全的，甚至是“伪城市化”。其中最突出的问题是：以往我们的城市化是只见劳动力、不见“人”的城市化，是只见孤零零的个体、看不到家庭的城市化。这是过去30年中国在流动人口和流动儿童问题上的重大认识误区，也是导致流动儿童问题不能及时得到有效解决的主要原因。
2/3的进城务工人员被迫选择亲子分离的生存状态，既是这些家庭的悲剧，也是整个社会的悲剧。时至今日，我们必须下大力气消除和减少这样的悲剧。
近年来，研究者普遍强调，家庭化是中国人口流动的必然趋势。而家庭化过程，我们认为，要经历四个阶段，即单个个体流动的阶段、夫妻双双流动的阶段、夫妻携带未成年子女一起流动的阶段，以及夫妻携带未成年子女加上其他家庭成员共同流动的阶段（段成荣等，2013）。
有数据显示，一个家庭化的流动过程正在展现。从2005年到2010年，留守儿童仅增长4%，但流动儿童增长率高达44%，表明已经有越来越多的年轻家长愿意把孩子带到城市中跟自己一起生活。而且这些孩子在城市中待的时间非常长，并不是处于时刻“流动”的状态。流动儿童离开户籍所在地的平均时间已长达3.7年，其中7～14岁流动儿童中约1/3在城市居住和生活的时间在6年以上。我们的调查数据资料显示，半数以上流动儿童与户口登记地在日常生活上毫无联系或基本没有联系，超过半数的流动儿童不知道自己户口登记地乡镇的名称。这些儿童的未来只可能在城市，他们已难以甚至根本不能“回转”成为留守儿童。
不仅如此，中国人口流动的家庭化进程正处在从第二阶段向第三阶段过渡的时期。在这样一个时期，更多的留守儿童必然转化成为流动儿童。可以预见，现有的6100万农村留守儿童，将以更快于此前的速度，转化为流动儿童；3600万流动儿童的庞大队伍，将更加庞大。这是解决流动儿童问题以及留守儿童问题必须加以高度重视的基础。
所以，我们的城市必须做好完整、完全地接纳这些儿童以及更多儿童的准备。
但是我们的城市准备好了吗？答案是没有。城市公办和私立幼儿园严重不足，而且伴随更多的儿童进城，这种不足在未来一段时间会不断加重；城市小学、初中“两为主”政策仍面临很大挑战。异地高考问题迟迟得不到有效解决。这些涉及教育平等的重大发展问题，应该由国家整体设计，并由国家提供经费保证。不能把这样重大、全局性问题的解决，主要交由地方政府来安排和考虑，否则，极易形成因为地方保护而推诿的局面。
我们很高兴地看到，中共中央政治局会议在讨论通过《关于进一步推进户籍制度改革的意见》时明确要求，使他们（进城务工人员）及其家庭在城镇扎根落户。短短12字，既道出了解决流动人口问题的关键，又第一次明确突出了“及其家庭”的重要性，为流动儿童问题的根本解决指明了方向，带来了希望。关键在于要把这样的好思路落到实处。
四 儿童优先原则
面对庞大规模的流动儿童和留守儿童以及他们带来的诸多问题，人们常常感到无能为力，因而在解决问题时经常无意识地选择规避、拖延的态度，认为流动儿童和留守儿童的问题无关紧要，尤其是在可以拿发展作为挡箭牌时，更是理直气壮地认为可以拖延对流动儿童和留守儿童问题的解决。这是又一个重大认识误区。
儿童是国家和民族的未来。儿童当前的生存状态，直接决定他们的未来发展，决定国家和民族的未来发展。正是基于这种认识，世界各国都高度重视儿童的生存和发展问题。在联合国《儿童权利公约》中，针对儿童的健康成长，有一系列的基本原则，其中最基本的原则是“儿童优先”，它要求相关政策的制定、公共服务的提供、社会管理的实施，甚至包括家庭生活的安排都要首先从孩子出发，以孩子的利益为先。
但“儿童优先”原则到今天为止，在中国社会的各个方面、各个领域和各个层面都还远远不为人们所知。政府、公众、媒体，甚至研究者，都甚少清晰地知道“儿童优先”原则的概念，即便知道，也很少真正地关心和落实这一原则。而政府的管理和服务在这方面做得更差。因此，我们在今后的规划制定、政策落实、服务提供和管理实施中，应该考虑如何更多地关注儿童的需求、更好地体现“儿童优先”原则。欧美尤其是北欧发达国家在社会发展和社会政策的制定领域比较关注社会弱势群体，在社会政策制定中实施了性别审查和家庭审查制度，以确保政策的制定能够保护妇女的权益和家庭的健康发展。有鉴于此，笔者认为，在中国普遍存在忽视儿童利益和儿童权益的背景下，非常有必要在社会政策制定中引入儿童利益审查机制。将儿童利益审查加入社会政策制定的过程中，会更有利于对儿童权益的保护。
儿童健康成长的需求是方方面面的，其中最大的需求是：和父母在一起。但现实是，中国有6100万农村孩子不能和双亲在一起，甚至长期分离。有观点认为，世界各国都有孩子不能与父母在一起，中国历史上的人口迁移也伴随着孩子和双亲的短暂甚至长期分离。因此，留守是古今中外的普遍现象，不值得奇怪。这种观点听上去似乎很有道理，但其中有几个基本问题需要澄清：一是中国目前流动儿童和留守儿童的规模之巨大，是古今中外绝无仅有的。这种规模巨大的家庭分离会对家庭和儿童产生哪些潜在的影响？会对国家和民族的未来发展造成什么样的影响？虽然迄今我们对这些问题还来不及做出明确的回答，但可以肯定的是，这种打破几千年人类基本生存模式的巨大变化，一定会带来种种不利影响，必须及早关注和重视。二是虽然世界上有不少国家存在较大规模的国际劳工，这些国际劳工确实也存在亲子分离的现象，但是这些国际劳工毕竟是跨越国境的迁移，接收这些国际劳工的国家依据自己的法律对其迁移行为进行限制是有法可依的。而中国存在的大量留守儿童，是在一个国家内部，理论上讲是完全平等的13亿人。制度和体制已经把他们分开来，他们不能享受平等的权利。这是对公平底线的挑战。它的影响是什么，也值得我们思考。三是虽然中国历史上也存在过不少亲子分离的现象，但那些分离现象是当事家庭和个人自愿的、主动的选择，而今天我们讲的大规模留守现象，实际上不完全是自愿的，在很大程度上是被迫的。这些家庭的分离并非自愿行为（至少并不是完全自愿行为），而是发展政策和发展格局的结果。这就要求我们在解决相关问题的时候，一定要从制度层面，尤其是制度的顶层设计上加以解决。
参考文献
［1］段成荣、孙玉晶，2006，《我国流动人口统计口径的历史变动》，《人口研究》第4期。
［2］国家统计局，2012，《第六次全国人口普查主要数据公报（第一号）》，4月28日。
［3］叶敬忠、潘璐，2008，《别样童年：中国农村留守儿童》，社会科学文献出版社。
［4］段成荣、吕利丹、邹湘江，2013，《当前我国流动人口面临的主要问题和对策》，《人口研究》第2期。
[1] 本研究得到教育部人文社会科学重点研究基地（人口学）重大攻关课题“新移民研究”的支持。
[2] 段成荣，中国人民大学社会与人口学院副院长，教授，博士生导师。