社会治理与北京社会组织管理体制改革创新的几点思考[1]
李晓壮[2]
摘要：站在21世纪的新起点上，北京社会组织发展面临新的政策机遇与发展形势，社会组织将大有可为。但是，也要清醒地认识到，在新的发展阶段，北京社会组织管理体制改革创新面临的诸多老问题还没有得到根本解决，还不能适应当前北京现代化国际大都市实际和建设中国特色世界城市目标的新需要。为此，必须深化改革，加快推进北京社会组织管理体制改革创新，构建符合北京特色的新型社会组织发展道路。
关键词：北京 社会治理 社会组织 管理体制
一 政策机遇：从社会管理走向社会治理
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。《决定》提出全面深化改革的总目标，一个是完善和发展中国特色社会主义制度，另一个是推进国家治理体系和治理能力现代化，两者共同构成全面深化改革的总目标。完善和发展中国特色社会主义制度是全面深化改革的总目标是很好解读的，因为党始终领导各族人民不懈努力奋斗，不断深化改革，最终目的就是完善和发展中国特色社会主义制度。但是，将推进国家治理体系和治理能力现代化也作为全面深化改革的总目标是前所未有的。由此可见，国家治理体系和治理能力现代化在未来全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度中具有举足轻重的地位。笔者理解，国家治理体系应该由经济、政治、文化、社会以及生态治理方略构成，国家治理能力现代化也就是要实现“五位一体”的治理能力全面现代化。缺少哪一个方面都不能构成国家治理体系，缺少哪一个方面的治理现代化也不能构成国家治理能力现代化。也就是说，“社会治理”是国家治理体系的重要组成部分，“社会治理”能力的现代化也是国家治理能力现代化的重要组成部分。
就理论基础与实践逻辑而言，“社会治理”也是中国特色社会主义事业总体布局中“社会建设”的一个重要领域。
《决定》同时还提出“创新社会治理体制”的要求。笔者认为，这是当代中国社会建设进程中一次深刻变革和重要突破，是中国特色社会主义制度与中国特色社会主义事业总体布局的综合改革，也是中国在新的发展阶段适应全面深入改革的必然抉择。
《决定》将“社会管理”改成“社会治理”，虽然仅有一字之差，但史无前例、意义非凡。可以说，我们将从“社会管理”的时代迈向“社会治理”的时代。这一格局的转变，必将极大地推进社会建设以及国家治理体系和治理能力现代化的前进步伐。
那么，“治理”在当代中国社会建设语境中意味着什么呢？笔者理解，至少涉及以下三个方面。
第一，社会建设主体的多元化。社会管理的主体是政府，其管理源于“党的一元化领导”体制[3]，是政府基本职能之一。社会治理的主体是多元化的，包括政府、市场、社会（社会组织、社区）以及公民个人，强调社会建设与管理主体的多元性，而不是政府单一主体的“独唱独奏”。
第二，社会建设渠道的开放性。“推进国家治理体系和治理能力现代化”，所谓现代化，开放性是应有之义。而“治理”的主要特征也是开放性，强调主体之间多维度的参与合作。因此，“推进国家治理体系和治理能力现代化”的提出，为多元主体多维度地参与社会建设与管理开辟了更具开放性的渠道。
第三，社会建设原则的保障性。社会建设的基本原则是促进社会公平正义。社会管理的理念和方式往往是自上而下的，官僚、僵化、独行。而社会治理的理念和方式则更多地强调自下而上，协商、沟通、合作。良好的社会治理体制可以形成良好的协商、沟通、合作机制，制衡权力与资本失序，公平合理地配置社会资源，实现多元主体共赢，保障社会公平正义。
当然，需要强调的是，社会管理走向社会治理并不是说用“治理”取代“管理”，因为老百姓确确实实解决不了的事情，政府还是要管的。所以，“管理”与“治理”应该是共生协作的关系。
二 形势所需：社会组织大有可为的时代已经来临
一个现代化的社会应该是有组织的社会。社会组织作为与政府机关、企事业单位并列的第三部门，是各类组织中最基本、最广泛、最活跃的一支社会力量，是政府与社会、市场与社会之间相互联系的纽带和桥梁，在弥补政府失灵、市场失灵方面具有独特的优势。同时，社会组织作为社会建设主体，决定社会资源、机会配置和利益关系协调的走向，直接关系社会安定有序。
2013年9月17日，习近平主席在中南海召开的党外人士座谈会上发表重要讲话指出，“改革是由问题倒逼而产生的”。笔者认为，当代中国社会组织的发展也遵循这样一个逻辑，主要表现在以下三个方面。
第一，经济分化导致社会分化日益加剧。改革开放以来，随着经济体制改革不断深入，所有制结构发生了深刻变化，不同所有制经济体之间利益关系日益复杂化。与此同时，社会体制改革也发生深刻变动，产生了不同的社会利益群体，诉求日益多元化。因此，亟须“第三只手——社会组织”担当整合各方利益诉求的承载者和领航者。
第二，计划统合化走向社会成员原子化。计划经济时期具有强统合能力的“单位制”“人民公社”在改革开放大潮的冲击下很快解组，组织方式发生深刻变化。也就是说，社会成员去“组织化”，有问题找组织、找单位已经是不大可能的事情（非公有制经济不具有管理功能，公有制经济也不完全具有管理功能）。因此，原子化的社会成员需要一个再组织化的过程，以凝聚社会力量，形成合力，共同将中国特色社会主义事业推向前进。
第三，“全能型政府”向服务型政府转变。“全能型政府”是政府包办一切社会事务，这种政府职能模式已经严重不适应新时期经济社会发展的新需要，加快行政体制改革、推进政府职能转变、构建服务型政府的形势十分紧迫，特别是党的十二届人大一次会议通过的《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》，对政府职能转变提出明确要求。也就是说，随着政府职能转变步伐的加快，政府必然“释放”以往不该管、管不好、管不了的公共事务和社会服务，交由社会承担。因此，需要守纪律、有规范、高效率的社会组织来承接政府职能转变过程中移交的社会事务，准备好、承接好、服务好、发挥好当代社会组织的独特优势。
这些新变化、新情况、新问题，预示中国特色社会主义建设事业需要用好社会这只“手”。时代呼唤社会组织崛起，激发社会活力。
三 新阶段老问题：当前北京社会组织管理体制面临的问题
面对新的政策机遇、发展良机，北京社会组织管理体制改革相对滞后，存在一些久解不决的老问题，这些老问题突出表现在社会组织制度建设滞后，社会组织规模不够大，政社不分、官办多、民办少，“双重管理”体制与社会组织运行服务管理不到位，社会组织内生发展存在困境，等等。这些体制内外存在的问题已经严重阻碍了社会组织的良性发展。
（一）社会组织制度建设滞后于形势发展
1998年国务院颁布的《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理条例》以及2004年国务院颁布的《基金会管理条例》在引导、规范、推进社会组织发展中起到较大作用。但是，这些管理制度已经严重滞后于社会组织发展速度，与当前中国特色社会主义市场经济体制也是不相适应的，而且一些发展社会组织的政策在某种程度上造成社会组织发展的失序局面。例如，2011年北京市民政局放开工商经济类、公益慈善类、社会福利类和社会服务类社会组织直接注册登记，社区社会组织备案。党的十八届三中全会《决定》要求，放开行业协会商会类、科技类、公益类、城乡社区服务类社会组织直接注册登记。没有全方位、统一的规范，难免导致政策出现偏差、细则无法出台、方案不好确定、实践无法操作等难题。
（二）总量相对不足，无法满足社会需求
2013年，北京常住人口以2114.8万人计算，每万人拥有社会组织数量不到4.2个（2013年底，北京市社会组织8795个），远低于香港（25个）、南京（22个）、上海（7个）、青岛（6.5个）等国内其他城市，与德国（120个）、法国（110个）、美国（52个）、日本（97个）、新加坡（15个）等发达国家和地区差距更大，无法承担社会建设主体角色；无法有效整合社会力量；无法有力承接政府职能转变交由社会组织承担的社会事务；无法有效化解社会矛盾，调解利益关系，促进社会和谐发展。
（三）政社不分、官办多、民办少
“政社不分、官办多、民办少”是当前北京社会组织管理体制改革面临的主要问题。社会组织是具有“中介性”的角色，具有政府、社会之间的桥梁和纽带作用，加之一些社会团体及民办非企业单位自身运行问题，社会组织对政府具有较强依赖性，“官民二重性”的特征比较明显，社会化程度低。从调研情况看，政府力量介入成为社会组织创建的一种制度惯性。例如，北京市某县2013年在民政部门注册登记的社会组织共计202个，55%以上属于官办性质的组织，其法人代表大多由行政官员或退休官员兼任，行政色彩较浓。由此，社会组织如何脱离政府或行政角色，回归社会本位，调动社会组织积极性，发挥社会组织作用，是当前北京社会组织管理体制改革的重要问题之一。
（四）“双重管理”体制与社会组织运行服务管理不到位
2011年，北京市民政局放开工商经济类、公益慈善类、社会福利类和社会服务类社会组织的登记审批。据调查了解，这事实上并没有使得社会组织注册登记“蜂拥而上”。其中主要原因，还是政府担心“一放就乱，责任谁担”的问题。因此，名义上放开，制度却未跟进，实际仍采取“双重管理”体制，限制约束性较强，培育社会组织积极性不高，扶植力度不够。此外，在现有制度框架下，政府工作重心仍偏向于规范和监管社会组织的登记行为与日常活动运作（实际上，监督管理人员也不专业），而对社会组织运行服务管理等内容涉及较少。政府对社会组织服务工作创新意识不强，不仅会挫伤社会组织发展的积极性，削弱其社会活力，而且使一些本身运作能力不强、管理不规范的社会组织因得不到政府的服务、指导与扶持，其生存与发展受到较大限制。
（五）社会组织内生发展存困境
社会组织不够专业化、管理人员不够职业化、注册资金场地以及运行经费不足等问题是当前制约各类社会组织内生发展的共同因素。其主要表现在以下几个方面：第一，社会组织专业化程度低，内部运行不规范。主要表现为规章制度不健全、不规范。此外，社会组织开展活动的专业程度也较低。第二，社会组织管理人员兼职多、专职少且年龄老化。由于缺乏专职人员，社会组织运作能力受到较大限制。此外，缺少专业化人才，社会组织审计报告等业务实施不畅，影响社会组织年检与评估。第三，注册门槛高，一些社会组织“法外生存”。例如，要求社会团体注册资金为3万元，基金会注册资金为200万元。社会组织成立的基本原则就是社会公益性质，不赢利，较高的注册门槛限制了一些热爱公益事业的人士参与社会建设，而且也导致一批社会组织交不起注册费而“法外生存”。第四，运转经费来源少。据调查，官办社会组织资金状况相对较好，其工作人员工资、运行经费、活动场所基本能得到保障。但是，志愿社会组织只能依靠捐赠或寻求政府资助，通过到处“化缘”来维持运行。此外，北京土地资源属于寸土寸金，90%以上的社会组织活动场所需租用他人房产，这成为制约其内生发展的又一主要因素。
四 深化改革：加快推进北京社会组织管理体制改革创新
21世纪以来，党和政府已经意识到培育、壮大社会组织对加强社会建设与治理的重要作用，并做了很多有益的工作。尤其是党的十八届三中全会“治理”概念的提出，使当代中国社会组织得到合理性的定位与发展空间。可以说，当前中国社会组织发展面临前所未有的大好机遇。但是，也要清醒地认识到，当前社会组织管理体制还不能适应中国特色社会主义制度与中国特色社会主义事业总体布局发展新形势的需要，同时，社会组织自身内部结构建设也存在这样或那样的问题。为此，必须做好五项工作，以加快推进社会组织管理体制改革创新，构建符合中国特色的北京新型社会组织发展道路。
第一，加快研究制定社会组织法。加快社会组织法治建设势在必行，不能再走先发展后规范的老路，社会组织管理体制亟须进行第二次改革。因此，必须加快研究制定社会组织法，以法律的形式与权威来规范社会组织发展，使社会组织彻底走上法治化的轨道，以落实社会组织的依法管理。
第二，加快研究制定社会组织中长期发展规划。根据新形势需要，结合市情，加快制定符合北京特色的社会组织中长期发展规划，明确指导思想，确立基本原则，制定实施细则，设定发展目标，有计划、有步骤地积极推进社会组织大发展。同时，在规划制定中要注重“规划横向的配套性”和“纵向的完善性与可行性”。
所谓“规划横向的配套性”是指，社会组织规划涉及社会体制的各个领域，在制定社会组织规划的同时，需要跟进社会体制领域的其他规划，即在社会体制的宏观架构下，各领域统筹兼顾，整体推进。所谓“纵向的完善性与可行性”是指，社会组织规划涉及顶层设计和“摸着石头过河”的问题，因此，就社会组织规划自身而言，要在顶层设计与实际操作之间形成一根线，实现体系完善、无缝衔接。社会组织规划只有做到“规划横向的配套性”和“纵向的完善性与可行性”，才有利于促进社会组织快速、健康发展。
第三，正确处理政府和社会关系，加快推进“政社分开”步伐。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，社会体制改革的核心问题也应该处理好政府和社会的关系。社会组织体制改革是社会体制改革的重要组成部分。就目前而言，对社会组织体制进行改革的主要问题是政社不分、官办多、民办少。为此，必须加快社会组织“政社分开”步伐，激发社会组织活力，其主要切入点包括：①借鉴当年“政企分开”改革的主要经验教训，正确处理“政社”之间的关系。②要求行业协会商会与行政机关限期实现真正脱钩，做好社会组织分类甄别工作，并逐步探索已有的其他具有“官办”色彩的社会组织分类分期“脱钩”工作，要遏制新注册登记社会组织的“官办”色彩。③从政府改革和规范行政职能的角度，逐步厘清政府交由社会组织承担的公共事务与社会服务项目。④建立专项资金，通过政府购买社会组织服务的方式，推进社会组织参与社会建设和治理。⑤完善政府购买社会组织服务机制的制度化、规范化，营造公开、公平、公正、诚信的社会组织竞争环境。
需要强调的是，在社会组织管理体制改革中，需要规范、扶持社会性社会组织，也需要加快改革官办社会组织，限期脱钩、剥离，同时也要试验工青妇、红十字会等政府行政社会团体社会化、民间化进程。也就是说，当前中国社会组织管理体制改革的核心是处理好政府与社会的关系，工作重心是有计划、有步骤地推进各类社会组织分类分批改革，目标方向是“三轮（体制外社会组织、半体制内社会组织、体制内社会组织）”[4]驱动社会组织管理体制全面创新，真正实现社会组织的社会化、民间化。
第四，加快完善社会组织运行服务机制。目前，对社会组织的管理是“重登记管理，轻运行服务”，这对培育、发展、壮大社会组织很不利。为此，必须将社会组织工作作为一项系统工程，既要注重登记管理，也要注重社会组织运行服务机制建设。其主要有七个方面：①完善注册登记制度；②创新服务管理制度；③完善监督评估制度；④完善退出制度；⑤建立人才队伍建设与管理制度；⑥建立人才职业化、组织运作专业化制度；⑦依法打击非法组织制度建设。
第五，加强完善社会组织内生发展。社会组织自身运作不规范，人员兼职多、专职少，管理不专业，生存能力差是阻碍社会组织内生发展的主要因素。在加快“政社分开”的背景下，如何培育好、发展好社会组织是亟须破解的问题。其主要有八点思路：①高度重视社会组织运作服务维护工作；②教育和提高市民组织意识、参与意识、公益意识；③培养社会组织专职管理者；④提供税收等优惠政策；⑤合法广泛吸收社会资源；⑥通过社会领域党建工作，在加强对社会组织领导和管理的同时，做好社会组织服务帮扶工作；⑦加强社区社会组织服务管理工作，在社区（村）居委会设置专职人员，由其负责社区组织服务和管理工作；⑧加快社区组织备案登记工作，使有条件的社区组织，通过引导规范成为“合法”的社会组织。
可以预见，当代中国社会组织在“社会建设”与“社会治理”共有空间中应该能够成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要依靠力量；同时，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，当代中国社会组织也必将得到大发展。北京在社会组织管理体制改革中要敢为天下先、先行先试，为推进北京社会治理体系和治理能力现代化夯实基础，为全国其他省份推进社会组织管理体制改革提供率先垂范。
总之，当前北京需要转变观念，牢牢抓住政策机遇，客观分析形势，不断破解北京社会组织发展中的体制机制难题，创新社会治理体制，激发社会活力，加强和推进社会建设，打造符合现代化国际大都市、符合中国特色世界城市、符合全面建成小康社会目标的具有北京特色的社会组织管理新体制。
[1] 本课题属于北京市社会科学界联合会青年社科人才资助项目（2012SKL049）、北京市规划办青年项目阶段性成果。
[2] 李晓壮，北京市社会科学院助理研究员，研究方向为社会结构、社会建设。
[3] 俞可平：《中国治理变迁30年》，社会科学文献出版社，2008，第4页。
[4] 体制外社会组织：一般意义上社会化的社会组织；半体制内社会组织：具有官办色彩的社会组织；体制内社会组织：工青妇及红十字会等官方社会组织。