一“竞争政策基础地位”的一般含义及其中国特定性
目前学术界关于“竞争政策”内涵和体系的界定要么照搬西方成熟市场经济体政策实践，没有融入中国转型经济体特有的政策诉求；要么从保护市场竞争和维护市场机制层面笼统概括，未能清晰界定竞争政策的具体框架体系，使得竞争政策及其基础地位的讨论流于空泛，缺乏落地支撑。本部分综合分析成熟市场经济体竞争政策实践以及中国转型经济体的政策特殊性，厘清中国情景下竞争政策体系的框架和体系；在此基础上，探讨“基础地位”的内涵和实现标准，为竞争政策基础地位的落地提供支撑。
（一）当前学术界对竞争政策的认识
自由竞争是优化资源配置、降低市场价格、增加产品种类、提升产品质量、增进社会福利的重要方式，但与此同时竞争也会降低企业超额利润，因此企业天生具有排斥、限制市场竞争，寻求市场垄断的动机。狭义的竞争政策就是规制企业垄断及限制市场竞争行为的政策。于立和刘玉斌[2]指出狭义竞争政策规制的企业行为包括垄断协议、滥用市场支配地位和经营者集中三个方面。尽管狭义的竞争政策以强化企业之间竞争为目标，但并不是机械地将限制市场竞争作为规制的充分条件。如果企业限制竞争的根本动机是提升市场效率，并且带来了社会福利的改善，则不受狭义竞争政策的规制。例如企业为了防止零售商之间服务搭便车、激励零售商提供服务而采取限制销售价格行为一般不受规制[3]。正是基于这一原因，欧盟委员会前首席经济学家莫塔将竞争政策定义为“为确保市场竞争不被以降低经济福利的方式而限制的政策和法律总和”[4]。从实践层面来看，反垄断法和反垄断执法是狭义竞争政策的核心内容和工具[5]，美国反垄断法主要是《谢尔曼法》《联邦贸易委员会法》《克莱顿法》，韩国反垄断法主要是《禁止私人垄断及确保公平交易法》。除了寻求垄断、限制竞争之外，企业往往还采用一些不正当手段破坏市场竞争秩序，例如仿冒侵权、商业贿赂、虚假宣传、侵犯商业秘密、不正当有奖销售等。国内部分学者将规制企业不正当竞争行为的《反不正当竞争法》也纳入竞争政策范畴。[6]不管是反垄断还是反不正当竞争，狭义竞争政策的核心都在于以企业行为作为规制的对象。
除了狭义层面竞争政策外，还有学者从保护市场竞争机制的角度界定了广义的竞争政策，即保护市场竞争、促进和强化市场机制作用的政策总和。洪银兴[7]认为，竞争政策就是政府为保护、促进和规范市场竞争而实施的经济政策。白树强[8]指出竞争政策是指由政府使用的旨在建立竞争条件的一系列措施和工具。李丹[9]认为广义竞争政策是国家或者政府为了维护市场竞争秩序、避免放任其发展为垄断而制定和实施的一系列政策的总称，包括行动措施、相关文件、部门机构的综合。魏加宁和杨光普[10]认为，竞争政策是指为维护和发展竞争性市场机制所采取的各种公共措施，主要包括实现竞争、促进竞争和规范竞争的政策措施和制度体系。与狭义竞争政策以规制企业垄断行为为重点不同，广义竞争政策的重点在于保护市场竞争机制，创造确保市场竞争有效进行的条件，而不是仅仅放在惩治企业垄断行为上。狭义的竞争政策强调破坏市场竞争行为的事后规制，广义竞争政策不仅强调事后规制，更注重市场竞争秩序的建立和完善。从内容体系上来看，广义竞争政策范围较为宽泛，不仅包括反垄断法和反不正当竞争法在内的竞争法体系，还包括放松管制、特定企业的补贴、市场准入、产权保护政策以及平等使用生产要素等[11]。
（二）中国问题情境下的竞争政策体系框架
“强化竞争政策基础地位”中的“竞争政策”究竟是指狭义层面的竞争政策还是广义层面的竞争政策，学术界存在一定争议。第一种观点认为强化竞争政策基础地位是指狭义层面的竞争政策，即强化企业垄断行为的规制。这种观点主要受美国等成熟市场经济体竞争政策体系和实践的影响。竞争政策最早起源于美国，19世纪中后叶，美国资本主义工业快速发展，自由竞争市场体系逐步形成并壮大，市场竞争也越来越激烈，为了降低市场竞争带来的利润损失，很多行业内的企业都自发形成了托拉斯形式的垄断组织，通过统一定价、限产等协同行为降低市场竞争程度、提高市场价格。为了应对托拉斯的垄断，提升市场竞争效率，1890年美国出台了世界上第一部反垄断法《谢尔曼法》，并逐渐形成了以规制企业垄断行为为核心的竞争政策体系。美国的竞争政策之所以以反垄断为核心是因为美国的市场竞争体系较为完善，市场可竞争程度较高，很少存在非市场性进入退出壁垒，市场中的竞争问题主要是企业垄断和限制竞争的问题。但是我国是转型经济体，完善的市场体系还没有完全建立，市场中存在的竞争问题不仅包括企业垄断问题，还包括市场进入、国有企业垄断等市场可竞争性问题。从这一角度来看，狭义竞争政策的观点没有考虑到我国竞争政策基础地位确立的特殊性。第二种观点认为，强化竞争政策基础性地位中的竞争政策是广义层面的竞争政策，即促进市场机制作用的竞争政策。这类观点虽然为融入中国竞争政策内涵和体系的特殊性提供了空间和可能性，但并没有明确给出我国竞争政策的体系框架和内容结构。由于广义层面上的竞争政策包含促进市场竞争和市场机制作用的所有政策，是一个庞大的政策体系。如果笼统地认为强化竞争政策基础地位就是促进市场机制的作用，那么就会导致讨论对象流于空泛，无法形成竞争政策基础地位确立的有力支撑。
本章认为我国竞争政策体系包含三个层面的内容体系：首先是垄断行为规制型竞争政策，即以规制企业垄断行为为核心的反垄断政策，包括垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中等垄断行为和不正当竞争行为，这一层面竞争政策是与美国等成熟市场经济体接轨的部分。除了企业垄断行为规制政策外，我国竞争政策体系还包含以下两个具有中国独特特征的部分：一是可竞争市场创造型竞争政策，即创造可竞争、公平竞争市场体系，保障各类市场主体拥有同等进入和竞争权利的政策。我国是从计划经济向市场经济转型过程中，可竞争市场体系还没有完全形成，还存在一些垄断性的行业没有完全对外开放，不同性质的企业在市场进入方面还存在差异化待遇。这些问题决定了我国竞争政策的内涵不仅在于规制企业垄断行为、防止市场垄断行为出现，更为重要的是要在更广泛层面上引入市场竞争，创造可竞争、公平竞争的市场。本书称这类政策为可竞争市场创造型竞争政策，主要包括垄断行业改革、国有企业改革、行政审批改革等。二是经济政策可竞争转型的竞争政策体系，即约束其他经济政策，防止其他经济政策妨碍市场竞争的政策、制度和规章等。成熟市场经济国家政府对市场干预范围和强度都相对较小，市场竞争和市场机制是资源配置的主要方式。我国受传统计划经济思维的影响较为严重，政府干预市场的行为还广泛存在，突出地表现在产业政策对市场微观行为的干预。我国产业政策具有政策工具繁多、规模庞大、影响范围广泛等特征。在政府干预和产业政策占据主导地位的情况下，市场竞争不可避免地会受到抑制。在此背景下，竞争政策还要担负协调产业政策等其他经济政策、防止其他经济政策损害市场竞争的作用，本书将这类政策界定为经济政策竞争转型的竞争政策，目前主要政策工具为公平竞争审查制度。
（三）竞争政策基础地位的理论内涵
厘清竞争政策基础地位的内涵是推动竞争政策基础地位确立的又一重要前提，目前学术界普遍认为竞争政策基础地位的内涵就是将竞争政策所倡导的竞争理念作为经济主体行为和经济政策制定的指导原则，竞争政策优先于其他经济政策，其他经济政策的制定和实施不得与竞争政策相违背[12]。这种观点本质上是一种竞争政策绝对优先的思路。本章认为竞争政策基础地位有两层含义：首先，对于竞争市场创造型竞争政策和垄断行为规制型竞争政策，其“基础地位”的含义就是要推动市场进入改革、加快垄断行业以及要素市场改革，同时强化反垄断法的规制范围和作用强度，构建平等进入、公平竞争的“高标准市场体系”；其次，对于经济政策改造型竞争政策体系，其“基础地位”的内涵是当竞争政策与其他竞争政策发生冲突时，政策的主导地位能够相机抉择。“基础地位”不等于“绝对优先地位”，而是要兼顾竞争政策的前置性和发展导向：一方面，竞争政策是否实现“基础性地位”的评判标准，应是当竞争政策与产业政策在制定和实施过程中发生冲突时，是产业政策服从于竞争政策，还是竞争政策让位于产业政策；只有当竞争政策成为产业政策制定、实施的前置性政策和约束性政策，我们才可以说竞争政策实现了“基础性”地位。另一方面，也要注意，不能把竞争政策“基础性地位”绝对化，考虑到我国后发赶超的基本国情，竞争政策虽然以维护公平竞争为直接目标，但竞争政策根本上应服务于产业发展和消费者福利改善[13]；在极特定的情形下（如集成电路产业后发赶超的初期），短期的公平竞争可能演化为过度竞争从而损害创新者的利益和抱负，如果政策协调不当可能导致竞争政策基础性地位的“滥用”。因此，竞争政策基础性地位的确立是一个在坚持基本制度稳定性前提下的相机决策事项，组织结构和政策体系必须在总体保持刚性和稳定性的基础上又保留必要的灵活性和自由裁量权。