第一节 全球治理的背景：非传统安全与新安全观

长期以来，传统地缘安全塑造了国家间关系的基本形态。冲突性是地缘政治系统的主要特征，而全球化带来的一系列政治、经济、文化和社会效应，使得（国际）政治涵盖的内容空前丰富，稀释了国家对传统军事安全的诉求强度，安全表现出多维特性：尽管维系政治安全和军事安全仍旧是国家安全的主要内容，但其他各类非传统领域的安全问题涌现，并与传统政治军事安全相互交织，在一定条件下还可以相互转化，军事政治安全不再是国家的唯一考虑。^[1]为了应对全球性问题的挑战，各国逐渐认识到突破冷战时期的单维安全战略思想的重要性，开始追求更新安全观，践行成熟的务实外交，全球地缘政治格局因此难免适时发生变动。

首先，伴随着全球化进程的深入，安全概念内涵和外延空前丰富，安全愈发呈现出非传统性，亟须一种新的安全观予以概括。与传统安全概念相比，丰富的新安全观在安全主体、安全客体以及安全的实现方式上都进行了面向应对非传统性的更新。第一，安全主体发生了变化，超越了单纯的国家安全范畴。新安全观很好地适应了全球化的深入发展和全球性问题的产生，国际组织、跨国公司、个人等都从属于安全的主体范畴。国家不再像传统地缘政治思维中一个个彼此独立存在的台球（billiard balls），而是与其他非国家行为体共同处于一个日益复杂的全球网络之中。^[2]第二，安全的客体范围扩大，涉及越来越多的问题领域。在传统军事安全之外，当今典型的非传统安全问题包括“打击贩毒、偷运非法移民包括贩卖妇女儿童、海盗、恐怖主义、武器走私、洗钱、国际经济犯罪和网络犯罪等”^[3]，也包括在海洋、极地、外空、网络等全球公域的安全治理，还包括维护金融市场稳定和应对金融危机，后者在后危机时代得到了更多的关注。第三，面对具有非传统性的全球问题，各国的安全利益息息相关，因此产生合作治理的诉求，而非以往传统安全利益的“排他性”。各国处于一个全球安全复合体之中，面对超越国界的安全问题，一个集合各利益相关方的、合作的、共赢的全球治理体系亟待建立。以经济安全为例，在经济全球化高度发展的背景下，全球分工价值链的拓展和深化使国际经济周期的联动性不断增强，^[4]在金融全球化的背景下，任一国家的经济安全尤其是金融安全都无法在全球市场的风浪中独善其身，国际金融监管的协调日益重要。^[5]

其次，新安全观的全面性指为了应对全球性问题的挑战，系统重要性行为体慢慢突破冷战时期的单维安全理念限制，全面关注治理具有全球性意义的安全事务。习近平主席在论述我国总体安全观时指出，当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂，必须既重视外部安全，又重视内部安全；既重视传统安全，又重视非传统安全。总体安全是集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全和核安全等于一体的国家安全体系，其中每一领域的具体安全虽然各有侧重点，但首先都必然和必须与其他领域的安全密切相关相联、互不可分。^[6]

接着，与非传统和全面性紧密相关的是新安全观的合作性。恐怖主义袭击频发、全球性金融危机肆虐、大规模传染病疫情蔓延……各类全球性问题涌上议事日程，也困扰着世界各国，没有一个国家能在隔离于全球网络的孤岛上保持安全。在此形势下，各国对更新安全观的认识不断趋同，大都强调多边主义与合作治理在解决全球性问题中的重要性，突出以各类国际组织为平台发出倡议、开展集体行动。在这个意义上，新安全观正成为区域甚至全球系统新安全治理的塑造力。随着逐步挣脱冷战期间两极分化的“张力”牵制，许多国家和地区具有了前所未有的政策自由度。^[7]在新安全观的框架下，各国在治理新安全问题的过程中可以不断突破地缘区位和身份政治的限制，向着全方位、多维度、宽领域的合作不断拓展。

就中国而言，新安全观伴随新时期的外交实践得以不断发展。首先是各种治理理念在诸多国际治理平台上被提出，共同安全、综合安全、合作安全、可持续安全，以及通过“互信、互利、平等、协作”实现安全的理念曾在外交场合和学术著作中被多次强调。^[8]2018年6月，在上海合作组织青岛峰会上，习近平主席强调了新时期践行新安全观的必要性和重要性：“我们要践行共同、综合、合作、可持续的安全观，摒弃冷战思维、集团对抗，反对以牺牲别国安全换取自身绝对安全的做法，实现普遍安全。”^[9]新安全观也体现在我国外交活动的方方面面。进入新世纪后，军事竞争、恐怖主义滋生、宗教极端主义势力迅猛增长、民族分裂势力威胁、武器扩散、毒品泛滥以及网络安全等传统和非传统安全问题不断升温，在这样的形势下，亚洲国家之间的合作以及信任变得尤为重要。亚洲相互协作与信任措施会议（以下简称亚信峰会）便是一个推动亚洲各国安全方面合作的多边论坛，该峰会成立于1992年，主旨为“加强对话，共建和平、稳定与合作新亚洲”，关注的问题涉及和平、安全与环境等方面。由于成员国涉及比较广泛，因此该峰会的政策将会影响到亚洲90%左右的人口，具有非常重要的意义。^[10]作为亚洲国家自己发起，反映欧亚地区政治、经济与社会利益的亚信峰会尤其在反恐道路上要担当大任，不仅需要在军事方面合作，更根本的是采用经济手段从源头减少贫困，防止威胁亚洲安全的因素滋生。在某种程度上来说，亚信峰会影响着亚洲的安全命脉。

近几年，除了亚信峰会和上合组织之外，东亚峰会、博鳌论坛等其他区域性组织和会议也开始越发重视安全治理问题，中国也不只作为区域组织的成员国，还通过与东盟以及地区外的非盟、欧盟和阿盟等区域组织展开合作，推动区域安全新局面，支持区域组织在地区安全、全球安全中发挥更大作用。^[11]习近平总书记在周边外交工作座谈会中提出“要着力推进区域安全合作。我国同周边国家毗邻而居，开展安全合作是共同需要。要坚持互信、互利、平等、协作的新安全观，倡导全面安全、共同安全、合作安全理念，推进同周边国家的安全合作，主动参与区域和次区域安全合作，深化有关合作机制，增进战略互信”^[12]。亚洲各国就安全问题的合作可以为我国争取良好的发展环境，我国经济发展的成果也会外溢至周边国家，带动亚洲地区的共同发展。

结合非传统、全面性和合作性的基本特点，本书没有采用非传统安全观、国家新安全观、综合安全观、合作安全观等概念，而是采用新安全观的概念，以从主体、客体和属性等方面全面区别原有安全概念，进而冲破原有传统安全带来的冲突观念，强调合作治理的重要性。这种合作治理的理念恰恰也是本书要关注的全球治理之核心要义所在。