二 督理马政宪臣统辖权力的建构与运作
杨一清于弘治十五年十二月受命担任督理陕西马政左副都御史；弘治十六年（1503）八月到陕西，驻平凉城，正式开始督理马政的工作。[24]甫一到任，他便取诏令中“体国”二字，悬挂在衙署大堂之上，并取堂名为“体国堂”。并亲撰《体国堂记》，其文曰：
臣一清以南京太常寺卿被简命为都察院左副都御史，督理陕西马政，驿召诣阙，授敕以行。臣伏读敕辞，有曰：“夫废坠既久之事，更新兴举，责任实重且艰。朝廷以尔才望素优，志存体国，特兹简命。”……臣惧德意之弗宣于下，且恐任事之心，或因以自怠也，敢取“体国”二字，揭诸督理之堂，书此以为之记。[25]
记文中，杨一清首先说明了朝廷设置都宪之臣兴举马政的用意，也借着对敕令的解读，拈出“体国”衷心，实际上也宣示了自己的权责所在，为下一步“便宜从事”张本。
时任兵部员外郎的何孟春有《体国堂卷为遂庵题》一首，赞其“一劳期永逸，临事不辞难”，翰林院编修鲁铎则赞其“百年才望此名堂，西北金城万里长”。此两人均为当时大学士李东阳的得意门生，而李东阳本人曾为杨一清任陕西提学时所重修的正学书院作记文，可以推见，除了兵部刘大夏的支持外，杨一清督理陕西马政应当还受到内阁方面的关注。[26]
（一）寺苑卿官的选任、班次与考察的变制
杨一清改革陕西行苑马寺、行太仆寺的种种措施，源于朝廷敕令的规制。先是，敕令以杨一清得以“稽考各寺监等官”，或可“另选才能以充任”，杨一清亦认为“慎选卿寺官员，最为急务”。弘治十六年八月以后，杨一清根据敕令的要求，充分利用原来都、布、按的组织力量，亲自查勘各苑监牧马草场，考究马政成法，大体掌握了陕西马政情况。本年十二月，他着手整顿吏治，首先就将行苑马寺寺卿李克恭，灵武监监正李谦，广宁圉圉长卫昌等人以不谨革职，并替换上陕西行太仆寺少卿李宗商等人。[27]很快，他就意识到仅仅替换一批官员还远远不能解决长远问题，而是必须要对两寺的整个职官系统作出调整。
通过实地的考察，比较成法，杨一清进一步分析了行太仆寺、行苑马寺职官系统情况：
照得各处行太仆寺、苑马寺卿、少卿等官，比与两京太仆寺事体相同，在祖宗朝其选至重，故官得其人，马政修举。数十年来，士大夫重内轻外，又见两寺衙门无权，多不乐为，用人者因而俯就之。凡遇缺员，苟取充数，积习既久，遂为迁人谪宦之地，人人得而轻之。[28]
指出两寺卿官权势下降，和其官员选任的来源有密切关系。在“重内轻外理念”之下，两寺职官由贬谪的官员担任成为常态。政由人举，人轻权卑，这无疑会间接导致该职位权势的下降。与此相应的，是整个机构的权势下降，体现在制度规制上，就是两寺变成了巡抚的统辖机构，乃至“若为”二司的属官。
成化年间，又令巡抚提督。巡抚不得亲理，其事徒委之布按二司巡守兵备官员，文移所及，每以督同该寺为词，遂使卿寺之官，若为二司统属，才得与府卫为偶，势分既轻，职任愈废，虽有才能，一统是职，终身不展，垂首赍志，坐待罢黜。[29]
当然，令“巡抚提督”确实可以说明两寺成为巡抚统辖的机构，不过“督同”理事倒还不能说明两寺已经变成了二司的属官。不过整个机构的权势下降却是相当明显的，杨一清还用具体的事例来说明这一点：
然臣到陕以来，闻二司之于两寺轻忽如故。臣尝行委二司官会同行太仆寺少卿李宗商，查处官军骑操马匹事务。其二司耻与之同事，不容并列。习俗之弊，至于如此。[30]
杨一清一意提高两寺官员的体统事权，另有出于抵抗军职系统压力的考量。在弘治十七年（1504）三月《为稽考官军骑操马匹事》一疏中，他就明确指出，因为两寺职冷权轻，都司卫所的指挥、千户等官“凭借威宠，倚仗声势”，导致两寺在履行查勘军民职权时“进不能展，推无所诉”，“徒有比较之名，全无比较之实，甚至岁报马数，亦多不行造册”。[31]而这些现象正是敕令明文指出亟待改革的弊政所在。
因而，杨一清提出的解决方法，首先就是要通过提高两寺官员的选任资格，使两寺与二司体统相衡。先是，两京太仆寺卿员缺，多于在外按察使内推补。所以杨一清认为，行太仆寺、苑马寺官，亦应于参政、副使等官内推任，如此方与中央相应，这样方可以使地方两寺卿官取得和布按二司长官同样的地位。而在此之前，两寺卿官即便想要担任两司的参政，也是很有难度的。这一制度更定的设想和兵部尚书刘大夏是一致的，刘大夏在《论寺监牧马事宜疏》中说：
近年各卿、佐员缺，多用谪逐官，及有过累者，府卫下寮多易视之。故各官自待亦轻，政务因以废弛，谓宜稍更其制。今后各行大仆、苑马寺官员缺，少卿则于布按二司参议、佥事内推补，如职务修举，则视太仆寺卿佐升任。其监苑庶官，亦请于北人素娴牧马者任之。则官皆得人，而政可举矣。[32]
其次要重新规制职官系统的次序，在实际推行过程中，还需要一些配套的措施，其中两个关键的措施，就是礼制和考察。弘治十七年十一月间，杨一清上奏朝廷，希望在这两个方面也重新定制，并切实推行。
在礼制方面，重新厘定两寺官员与布按二司官员相见的班次礼仪：
已经行令，今后陕西各府、卫、州、县官，与行太仆寺苑马寺卿、少卿等官相见相临，各要以两京太仆寺及布按二司官体统相待，不许与之抗礼。布按二司官与两寺官往来，照例迭为宾主。其班次，两寺卿在布政使、按察使之下，参政、副使之上；少卿在参政、副使之下，参议、佥事之上。[33]
与选任资格相配合，礼仪方面布按二司官与两寺官往来相见，要求迭为宾主，不可上下级相待，其意显在提高两寺之地位。在班次方面，特意规定两寺卿、少卿在参政及参议之上，也是呼应两寺卿、少卿应从比之低一级的参政、参议选任。
在考察方面则经过了一番波折之后，才最终将陕西、山西、辽东、甘肃共立考察簿籍一扇，不必附之各布政司簿内；而将行太仆寺、苑马寺官员的统辖权力完全纳归督理宪臣。在《为正卿寺体统以修邦政事》一疏中，杨一清详细陈述了这一过程的始末。
臣又查得，先该陕西苑马寺等衙门卿等官李克恭等奏称：“陕西行太仆寺、苑马寺，每遇巡抚、巡按行取考语，俱付之布、按二司巡守官员，而巡、守官又付诸知府，以此人多轻视，官无光彩。”[34]
考察黜罢是人事统辖权的重要体现，而考语则是官员考察权力运作的核心环节之一。一意专事权的杨一清，反对将两寺官的考察权付之巡抚、巡按，更别说系之于职等更下的知府了。在上文的班次安排中，寺卿在参政之上，而知府还在参政之下，以下级考察上级，以府县考察两寺，当然有失体统。所以杨一清认为：
且臣监、苑属官，臣反不能知其贤否，而谓知府能知，岂不差谬。又如朝觐考察，初必以此等衙门不多，因而附诸布政司簿内，以后因循，遂或询之二司官员。此职非二司属官，乃以黜陟之权付之，似亦未善。乞行巡抚、巡按官员，今后逐年考语，本衙门属官必须臣等询察贤否，明白填注，不必付诸巡、守等官。至于朝觐考察，亦令臣等与山西、辽东、甘肃行太仆寺、苑马寺六衙门，共立考察簿籍一扇，吏部、都察院参以巡抚、巡按考语，公同严加考察等因。[35]
虽然吏部准予“逐年考语，除该寺堂上官贤否，止须巡抚、巡按衙门开报，不必由分巡、分守等官。主簿以下，照旧施行”。如是，两寺堂上官的考察，就从布、按二司的系统中分立出来；但是，关于考察簿籍，则认为“已有旧例，不必变更”。则考察权力仍然抓在抚、按手里，不归之于督理马政宪臣。于是，杨一清利用先前敕令的力量，继续争取两寺官员考察簿籍的独立：
查得臣节该钦奉敕谕：“巡抚、巡按等衙门，不得干预尔职。寺、监官员惟尔所统，不许各衙门凌辖。钦此钦遵。”[36]
这句话直接从弘治十五年八月的敕令中摘录出来，用以抵制抚、按的干预。他由此提出，即便抚、按官“固无所不当问”，但是“官员贤否，必亲见其行事而后能知”，“若两寺、监、苑，已有明命职事，既不得干预，官员又非其统辖”，他们又怎么能够熟悉两寺等官的情况呢？他认为朝廷既然已经决意将马政督理之权从之前抚、按系统中分割出来，那么就不能再让抚、按对其不能统辖、也并不了解的寺、监、苑官员开报考语。他还从最开始选任两寺官员的角度阐释应该这样做的理由，认为“两寺卿、少卿俱由方面官有才望者推补。彼为方面之时，既能考察千百属官，及为两寺，岂有不能旌别十数属官之理？何必付之分巡、分守官员”。在反复陈说之后，他提出了具体的革制方式：
合无照依两京太仆寺堂上官事例，惟复止照布、按二司官例，拟议通行遵守，以杜将来紊乱僭踰之弊。仍乞将各寺卿、少卿、寺丞贤否考语，陕西俱止听臣开报……再乞俯从陕西苑马寺等衙门前次所奏，将陕西、山西、辽东、甘肃共立考察簿籍一扇，不必附之各布政司簿内，庶得事体归一。[37]
以上规制包括以下三个要点：一是考满朝鉴照京寺之例；二是陕西两寺官员考语由督理宪臣开报；三是另立选簿。这三个要点提高了两寺官员在整个地方职官系统中的地位，也将马政统辖权力从抚、按系统中成功析分出来，是督理马政宪臣统辖权力的建构的关键环节。
（二）军事统辖权的拓展
以上是针对两寺系统职官统辖权力的改制，紧接于此，杨一清对其他职官系统的“干预”也逐渐展开。他充分利用作为左副都御史这一“风宪官”的身份，先是涉足提学官举荐，弘治十七年十一、十二月以曾任陕西提学的关系，且当下“职司风纪，不敢不言”，举荐陕西按察司佥事王云凤改任提学。[38]又继而以“伏念臣职司马政，虽无巡抚之责，官居风宪，亦有激扬之任”为由，将曾经委事过的按察司副使王寅，整饬兵备副使崇熙、萧翀，西安知府马炳然，汉中知府周东等人向吏部加以举荐。[39]将朝廷敕令中的“功绩昭著者，具奏旌擢”的举荐范围，由各寺监等官，扩展到了司、府、州、县的系统，体现了杨一清高度自觉的权力意识和积极进取的为政风格。弘治十六、十七年，杨一清与陕西地方官员通力合作，构建保障军民马匹安全的防卫体系，逐渐涉身于三边军务。
弘治十六、十七年，为保障监苑人马安全，杨一清与陕西巡抚周季麟、陕西苑马寺卿车霆、提刑按察司副使王寅、陕西都司都指挥佥事房怀等通力合作，调配军民人夫，大举修筑城堡。[40]弘治十七年二月，杨一清上疏曰：
陕西苑监多缺城堡，官无寓所，卒无营聚，马亦露牧原野，遂至耗损。今相度各监苑地势，其长乐、广宁等十四营旧无城堡，宜创筑；开城、黑水等十八营城堡湮废，宜增修。仍各于其内置厩以养马，连屋以聚卒，建衙以寓官。兵部覆奏，上从之，即令一清及时提督整理，期于完固。[41]
在着手修筑城堡的同时，王寅等人向朝廷呈请，于各监、苑拣新旧余丁内挑选身强力壮、年貌相应者进行操练。并希望配备盔甲、弓箭等兵器，使其有警则御虏，无事则牧马：
将各苑军余，挑选壮丁设为操夫，各一二百名，给与盔甲，授之弓矢，令其不妨牧马，闲暇之时操习武艺。就令寺监官员督视比较，不许调遣，专一防守本营城堡。是虽为牧马而设，亦可壮边城之声势，资急之应援，彼既觇知我保障有地，防守有人，纵然马匹蕃盛，不敢生垂涎之意。[42]
由于“黄河下绕还成套，虏骑冬来惯踏水”[43]，设置在黄河边境地区苑、监马匹常常受到侵扰和掠夺。尤其是冬季河流结冰之时，这些地区尤其容易因为虏骑入侵而蒙受巨大损失。杨一清已经认识，“纵有城堡，若无军兵，安能捍御”。出于保障苑监牧马的考虑，杨一清谓在“举事之初”，则已经“固虑及此”：
近自去年十一月以来，传报声息，无日无之。马匹拘收日久，各营星散，远近不一。固原等卫备冬官军，其数不多，不能分布防御。如万安一苑，尤为孤悬。虏贼在螺山驻扎，一昼夜可到。节被抢杀，并无一军一马前来策应。况各营堡，俱凭髙据险，不堪凿井，马匹未免下饮溪河。彼将暗伏草莽，窥瞰侵掠，势难周防。[44]
自弘治十七年十一月小王子大举进犯庄浪等地，原有的以平凉、固原为核心的卫所系统，并不能将万安等孤悬于外的苑、监纳入有效的防卫体系之中，寻求苑监的自卫力量遂成为应有之义。所以，在弘治十七年到十八年，修筑城堡、奏设操丁成为马政督理的两件关系紧密的重要举措。
弘治十七年十二月，陕西苑马寺灵武监，清平、万安等苑，因在固原东北一带，无军防守，遭到抢掠。清平、万安为固原守备官所管，受驻扎固原的镇守武安侯郑英统辖。先是，固原之西虏寇犯境，郑英遣守备都指挥苗英、领军指挥郭遡等专在固原一西防御；以东的清平、万安防御相对薄弱。有鉴于此，杨一清在十二月以前，曾经与郑英商议加强固原东路的防卫，但是并未实行；是以，“后贼分散丑类，随处拆墙填沟，假我逋逃，为之乡导，乘隙而入”[45]。而苗英等“相离动辄数百里，人马有限，顾此失彼，势亦不能掣兵东救”[46]。为此，杨一清认为“必须选委专官，管领军马，于固原东路防守，庶几责任有归，缓急可倚”[47]。他随即考察各卫所管军员额，清查出没有防御任务可供调配的兵员人数：
查得前游击都指挥杨敬所领游兵三千员、名，除西安左前后三卫官军九百五十员名，见随郑英截杀，及庆阳卫五百员、名本处备御外，洮州卫二百五十员、名，岷州卫三百五十员、名河州卫三百员、名，临洮卫二百员、名，巩昌卫二百员名秦州卫二百员、名，平凉卫五十员、名，见今散回本卫，俱系挑选精锐。当此多事之秋，若管领得人，必能剿杀敌人，保障地方。[48]
然后，杨一清向朝廷举荐统领武职：
访得庆阳卫指挥黄正，新升都指挥，空闲。本官骁勇惯战，又熟知地里，相应委用。及照臣新筑完清平苑彭阳城，山川险固，并万安苑地方有虎家城、李马城等处，俱堪屯兵防守。如蒙乞敕兵部议处，预行陕西镇巡衙门，如果敌众在套，河开不出，前项地方急宜防御。合无行委都指挥黄正，或另选骁勇惯战如黄正者一员，管领原选洮、岷、河、临、巩、秦、平七卫游兵官军共一千五百五十员名，在固原迤东清平、万安二苑，虎家城、彭阳城一带，往来驻扎，防御截杀，保障军民，守护官马，以遏虏贼深入平凉、镇原之路。[49]
杨一清举荐庆阳卫都指挥黄正统领七卫游兵官军防卫固原东路，以与西路苗英等形成掎角之势，拱卫固原、平凉。这里值得注意的是，东路防卫正是为保障清平、万安二苑的军马而设；而此前杨一清等修筑的清平苑彭阳城等处，为布置防卫力量提供了便利。
（三）由督理马政到巡抚陕西
为防御“达贼”入境掠夺马匹，截杀军民，督理陕西马政左副都御史的军事职能逐渐凸显出来，这已然超出了原先朝廷的任命敕令赋予的职权范围，而是杨一清在处理马政督理实际事务中“便宜行事”的结果。有意思的是，在遣派之初，从中央兵部到陕西仆、苑两寺，无不担心督理宪臣仍会受到旧制的影响，职权被巡抚、三司掣肘。然而弘治十七年以后，情况发生了戏剧性的反转，督理陕西马政左副都御史的职权隐然有侵染巡抚权力的趋势。
城堡的修建、操丁的议设，固原东路防卫体系的布置，均显示出杨一清涉足陕西军务的趋势。杨一清本人也已经认识到，处置军旅之事，并非督理马政宪臣之职权；因而，在奏设固原东路防务的上疏中，他特意表明：
臣军旅之事，非其职业，不当预闻。但生灵休戚所系，不忍坐视。又事干官马，臣如不言，恐将来为患未已。徒竭其力，以资寇盗，臣之罪责，亦何所逃。[50]
杨一清在弘治十八年正月就任巡抚之后，于向朝廷呈报边务的专疏中，亦奏称：
臣自去冬边报告急，即督令所司将平凉等处下班官军、民壮、义勇等项拘集收操，听候守臣调遣。臣稍加策励鼓舞，辄有欣然赴斗之志。察此事势，纵使敌兵在套不出，亦不足忧。如果事情紧急，又有钦奉征调延、宁等处游兵成命，必不误事。且彼之蔑我大甚，其志巳骄，天实厌之。今岁如不悔过远遯，必当骈首就戮。但查得固靖兰州一带，边堡粮储，委俱缺乏。见在主兵尚难支持，客兵所至，将何供亿？拯溺救焚，诚不可缓。此正巡抚之责，惧非愚臣所克胜堪，然亦不敢后期，以误大计。已经严督三司等官，多方计处，应施行者径自施行，事体重大者，另行奏请定夺。[51]
筹备苑、监防务以保障军民安全，杨一清不得不慎重考量陕西地方的整体防务体系，并尽量作出有利的协调。事实上，特殊形势下苑、监的牧军、操夫等准军事力量，以及为处置军马而修筑的各苑监城堡，为督理马政宪臣参与军事防卫提供了非常有利的条件。从奏疏中可以看出，在杨一清就任巡抚之前，即以督令所掌握的军事力量，实际参与了防戍事务；所以，职任督理陕西马政左副都御史的杨一清预闻军旅之事，干预巡抚职权几乎成为必然。杨一清也清楚知道军事防务是巡抚之责，非督理马政宪臣可轻易干预：
然愿陛下托巡抚之责任，如托臣督理马政之专；采巡抚之谋议，如采臣计处马政之切。勿拘之以文法，勿挠之以流言。而为巡抚者，又当以公灭私，忘身徇国，治官事如家事，不以毁誉荣辱动其心，则守必固，战必克。蠢兹小丑，不日于襄，九重可无西顾之忧矣。[52]
这里将巡抚、督理马政并举，表面意涵是在界定两者职权不当互为侵夺，实际上正是显示出督理马政的继续推行，势必需要巡抚的职权的着力配合；而这一点恰恰成为杨一清很快接任陕西巡抚的重要促因。
弘治十七年五月，原巡抚陕西都察院右副都御史周季麟（1445—1518）调任顺天；十二月，朝廷将本年四月由巡抚河南任上调任陕西巡抚的孙需也取回别用，进而委任杨一清为陕西巡抚，兼理马政，将巡抚与督理马政职权合二为一：
宁夏守臣奏：“近虏数万围灵州，都指挥焦洪等力战却之。然犹虑其深入，请调京营军马六万分驻各境，俟警会剿。”兵部议谓：“沿边一路。已调有兵马。自足破贼，但陕西内地东西相去千有余里，闻警调发，诚有缓不及事者。宜敕平凉等处督理马政都御史杨一清，兼经略调度，事宁仍还故镇。”[53]
杨一清的任命同样出于兵部的举荐，当时仍是刘大夏担任兵部尚书，熊翀为兵部左侍郎。弘治十八年正月初十，杨一清正式受命巡抚陕西，兼理马政。他在上疏推辞巡抚任命中，一再表明：
官逾其分，方怀负乘之惭；任非其才，恐贻覆餗之患。循墙莫避，临谷增危。伏念臣章句迂儒，柳蒲弱质，历官三十余年，恒在闲曹，以文墨议论为事。不自意以虚名，承乏督理陕西马政。敕旨叮咛，以废坠既久之事，责其更新兴举。感激难逢之会，奋励无能之资。倏寒暑之两更，曾涓埃之无补。顷属烽烟未靖，边塞戒严。皇上过听廷臣之言，俾兼巡抚之寄，才薄事烦，力小任重，臣犹自骇，人将谓何？[54]
在这段表述中，杨一清着意强调官逾其分、才不胜任的苦衷；这一方面当然是宦场中惯例的客套之词，另一方面也能从中看出，此项任命实际上是杨一清仕宦生涯的重要转折；而“烽烟未靖，边塞戒严”情形下，由督理马政向军事防卫权力的逐步拓展，是杨一清获得朝廷青睐的重要原因。
杨一清担任巡抚之后，前项议及的举措得到顺利推行。到正德初年，已经修完陕西苑马寺长乐、灵武二监，开城、广宁、黑水、安定、清平、万安等六苑城堡，使得以固原、平凉为核心，到西、北各监、苑“新修展修，营堡联络”[55]。既而“奏设操丁，给与盔甲、弓矢，各守本城”[56]。弘治十八年（1505）二月，杨一清疏请添设新旧操丁：
巡抚陕西都御史杨一清奏：“陕西诸监苑之设，去边境不远，须借军兵捍御。万安一苑，尤为孤悬，近虏数来抄掠，曾无蚍蜉蚁子之援。乞将广宁、安定、开城、黑水、清平、万安六苑拣选新旧操丁千人，通给与器仗行粮。委指挥一员，往来会该苑官提督操练，有警协力捍御，庶牧马可以无虞。”兵部覆奏：“从之，仍命一清严督管领官员，用心抚恤操练，毋令失所。”[57]
既有操丁，又有兵甲，杨一清进一步奏请操丁另支行粮，同时派遣知习军务的武官提督操练，并且将武官的选委之权纳入统辖范围：
听臣选委平凉、固原等卫谙晓操练指挥一员，来各苑，会同该监、苑官提督操练，务令武艺精熟，不许虚应故事。[58]
而前项举荐庆阳卫都指挥黄正统领七卫游兵官军，防卫固原东路之议，到弘治十八年三月，也顺利准行，兵部尚书刘大夏等具题：
看得都御史杨一清所奏，除误事缘由，待查报至日另行外，所据题称：陕西固原地方，东西俱有贼情，而东路无兵截遏，被抢掠去官私马匹、人口、头畜，并杀死军余人等。西路彼时紧急，官军势难东救。欲将原选洮、河、岷等七卫游兵官军共一千五百五十员名，行委都指挥黄正管领，在于迤东地方截杀，苗英等专在西路防御把守一节。缘杨一清拟奏前项缘由之时，尚系督理马政，贼情正在彼处扰攘之际。今警报已缓，而身任巡抚，正宜趁此闲暇，及时整理武备。[59]
固原东路的防卫和城堡营造、操丁添设一样，都是杨一清在督理马政任所筹划的事务，并在任命巡抚之前已经奏请朝廷。可见，由督理马政到身任巡抚，既是杨一清“便宜行事”、积极筹备的结果，也是朝廷方面欲使陕西武备得到顺利推行的良好抉择。