第三节 核心术语界定与理论基础

本节首先对研究过程中所涉及的基本术语如地方政府、数据开放共享、政策体系等概念进行界定，并厘清这些术语与邻近术语的关系，为后续章节的深入研究做铺垫。

一 核心术语界定

（一）地方政府

地方政府（Local Government）是管理一个国家行政区事务的政府组织的总称，全称为地方人民政府。地方政府是由中央政府为治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务而设置的政府单位，在中国指相对于中央人民政府（The Central People's Government）（国务院）而言的各级人民政府，《宪法》第95条规定“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”[30]，简称“地方政府”。

我国的地方政府除特别行政区以外分为三级，即省级、县级和乡级。中国大陆地方政府自1950年开始至20世纪80年代，除直辖市以外，实际以三级为主，三级和四级并存；20世纪80年代以后转为四级为主，三级和四级并存。自20世纪50年代以后，行政区划进行了演变和调整。20世纪80年代以前，广泛存在省会城市管县。20世纪80年代以后，随着工业化和城市化，出现“地区改市”“县改市”和“撤地建市”“撤县建市”，随之作为地级行政区的地区演变为“地级市”、县演变为“县级市”。随着地级市的大量涌现，原来作为省级政府派出机构的地区行署演变为“地级市政府”，县政府转变为“市政府”；辖域没有多大变化或没有变化，但由准行政区变为行政区，由原来的地区管县，转化为“地级市”管县、市（县级市）。除海南省和直辖市为三级以外，地方政府存在四级形式：省级政府，分别为省、自治区政府；地区级政府，分别为地级市、自治州政府；县级政府，分别为县、自治县政府，县级市以及市辖区政府、区政府；乡级政府，分别为乡（民族乡）、镇政府。直辖市分为：省级政府即直辖市政府；县级政府，分别为县、自治县、市辖区政府；乡级政府，分别为乡（民族乡）、镇政府。

（二）数据开放共享

通过文献查阅发现，政府数据开放共享的概念经历了三个发展阶段的演变。

第一个阶段的主要概念是“政府信息公开”（Open Government Information,OGI）, 1996年，美国克林顿政府颁发的《信息自由法》修正案提出“政府信息公开”，这一概念迅速成为美国学术界关注的话题。第二个阶段的概念是“开放政府数据”（Open Government Data, OGD）, 2009年美国奥巴马政府签署了《开放透明政府备忘录》，同年颇具影响力的Data.gov上线，标志着美国开放政府数据运动的开始。随着英国政府上线data.gov.uk、澳大利亚政府推出data.gov.au等，开放政府数据形成世界潮流。第三个阶段的概念是“政府数据开放共享”（Open and Sharing Government Data,OSGD）。随着越来越多的国家和机构参与开放政府数据，跨国、跨机构间的数据共享问题成为新热点。我国政府文件中《促进大数据发展行动纲要》率先明确提出了政府数据开放共享的概念，是对开放政府数据的延伸和升级。所以，数据开放共享这个概念更适合我国国情。

（三）政府数据开放与政府信息公开

人们一直区分不开政府信息公开与政府数据开放，甚至混淆了二者之间的概念。但通过对比分析，可以发现虽然具有相似性，但政府信息公开和政府数据开放并不是等同的概念。

首先要区分什么是数据，什么是信息。从广义上来看，数据不仅是统计运算中的数值，还应包括文字、图像、视频、音频等形式。而信息从理论角度来说，可以定义为是整个世间万物进行联系的中介；从现实角度来说，信息则是消息、情报、指令、数据、文字资料等一切的统称，它是一种经过加工运用，可以反映客观事物的，可理解接受并利用的消息的总和。由此可见，数据是承载信息的一种工具，而信息是表达数据的一种方式，是属于不同层级的递进关系，数据是信息的基础，信息是数据的深化；同时数据和信息是一种包含和被包含的关系，信息的形成需要多种因素，而数据却是单一因素，数据是作为信息的子集而存在。从数据与信息的不同点可以看出，政府数据开放强调的是数据，政府信息公开强调的是信息。由此可见二者之间的关系是，政府数据开放是基础，政府信息公开是发展，二者具有承接与递进的关系。对于政府数据开放与政府信息公开来说，其本质还存在差异。政府信息公开是以公众能够获得合法政府信息为根本目的，体现了政府公开透明的原则，也是公民监督政府的有效途径，它并不是无条件完全的公开信息。而政府数据开放则是向公众免费无条件地开放数据，任何人都可以自由、免费地访问、获取、利用和分享政府的数据。政府信息公开主要体现政治价值，更多的是关注政府层面。政府数据开放则侧重于数据所能开发出来的经济价值，它兼顾政府与利用者两方面。

（四）政策体系

首先，需要明确的一点是，本研究当中所提及的政策属于公共政策范畴，中外学者分别对公共政策的内涵做出了几种比较有代表性的界定[31]。拉斯韦尔和卡普兰将其定义为：公共政策是“具有目标、价值与策略的大型计划”；托马斯·戴伊认为：凡是政府决定做或不做的事情就是公共政策；罗伯特·艾思通定义为，公共政策就是“政府机构和它周围环境之间的关系”；戴维·伊斯顿将公共政策定义为，是对全社会价值作为权威性的分配；詹姆斯·安德森认为：“公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策”，而政策是一个有目的的活动过程，这些活动过程是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的。综上，参考国内外学者的看法，可以将公共政策界定为：国家（政府）执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例的总称。其次，体系泛指在一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体，是不同系统组成的系统。关于体系，往大里说，总宇宙是一个体系，各个星系是一个体系。往小里说，社会是一个体系，人文是一个体系，宗教是一个体系，甚至每个学科及其内含的各分支均是一个体系，一人、一草、一字、一微尘，也是一个体系。大体系里含有无穷无尽的小体系，小体系里含有无尽无量的、可以无穷深入的更小的体系。众多的小体系构成了一个大体系以至于总体系。总的来说，政策体系是指不同政策单元之间和同一政策内部不同要素之间的关联性及其与社会环境相互作用而形成的系统，具有一定的整体性特征。

二 理论基础

本书主要从新公共管理理论、新公共服务理论、政府治理理论、科学系统论、相关利益者论等理论出发，分析世界主要国家政府数据开放政策，以数据开放为研究背景，对国内地方政府数据治理实践的现状与问题开展案例研究，并对地方政府数据开放政策体系的构建和实践进行思考。

（一）新公共管理理论

新公共管理是在福利国家管理危机的冲击下，20世纪80年代因尊崇市场力量而进行的政府重塑，政府市场化的改革和探索所诞生的新公共管理理论，对西方的行政改革有着深远的影响，新公共管理理论可为政府数据开放建设提供启发的内容有以下几个方面。

一是对政府角色的重新定位。新公共管理改变了政府与公民之间的旧有关系，不再过分强调政府的威权，将政府的决策制定与决策执行分离，将政府也视为市场中的一部分，公民成为“顾客”，以顾客需求为导向，重新定位政府职能，减少政府职能，做到管少管好。大力倡导平等交易，政府向公民提供服务型行政。公民的地位上升，拥有了与政府平等的权利。这提供了政府数据开放的价值导向，政府数据开放建设应当吸取其中的顾客导向，尊重数据开放所面向的受益者，注重对数据需求的分析，并提供较高的服务质量。

二是对政府效率的提升。提升效率一直是公共管理的目标。新公共管理在提升效率方面做出了新的突破。新公共管理通过借鉴企业管理中的产品经营的思维方式，只注重最终的结果，并且运用企业的思维改造旧有的模式，优化政府服务效率。在绩效评估方面，相对于旧有按照行政规制来保证工作效率的方式，新公共管理通过设定绩效目标来确保提升效率，让工作人员自愿地去工作，提升员工的积极性，从而提高效率。政府数据开放可以有效提高政府绩效，减少政府行政的工作量，提升政府效率。

（二）新公共服务理论

随着时间的流逝，学者们发现新公共管理理论存在的一些弊端损害了宪政主义和公共精神，针对这一问题，新公共服务理论应运而生。新公共服务理论通过倡导公民比政府更为重要这一新的行政理念，以“公民优先”取代了新公共管理中的“顾客第一”行政理念。新公共服务理论更加强调民主，以公民为导向的治理，高度整合公共利益，重视公民参与。它对政府数据开放提供以下几点启发。

一是政府为公民服务。新公共服务理论认为政府并不只是履行掌舵的职能，需要更加重视服务的开展。政府在公共管理中首先要考虑的是政府为公民服务，政府的一切行政行为要首先以为公民服务为出发点，不受其他原因所偏托。

二是公共服务的核心是公共利益。传统的公共行政中公共利益常常屈服于经济发展或政治稳定。新公共服务理论认为民主原则更需要重视，公共利益应该在一种和谐的对话机制中得以表达。通过这样可以得到更加公正和公平的政策或方案，关注的重点始终是集体利益而不是少数人的利益。这一点体现出了政府数据开放的目的，将数据所带来的价值让更多的民众受益，满足百姓的需求。

（三）政府治理理论

如何构建地方政府数据开放共享的政策体系，这与政府的日常行为活动息息相关，地方政府部门在政策制定和体系构建时应该思索如何从治理角度更好地向社会公众进行数据开放，政策如何能规范开放数据后不会带来不良的后果和影响等问题。

“治理”的含义，在英语中翻译为“governance”，该概念源于古典拉丁文或古希腊语“引领导航”（Steering）一词，原意多为控制、引导和操纵，指的是在特定范围内行使权威。它隐含着一个政治进程，即在众多不同利益共同发挥作用的领域建立一致或取得认同，以便实施某项计划。治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N．罗西瑙在其代表作《没有政府的治理》和《21世纪的治理》等文章中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽然未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。[32]罗茨认为：治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以一种新的方法来统治社会。”[33]而我国学者俞可平教授认为：“治理的目的是在各种不同制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”[34]因此，从上述学者的观点中我们可以得出治理的大致定义：治理是一系列活动领域里的管理机制，他们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用，不同于统治，是由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体也未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。

治理理论产生的原因主要包含以下几点：一是经济全球化、信息社会的到来对传统的公共行政提出了挑战；二是以信息技术为基础的第三次科学技术革命对政府管理带来了前所未有的挑战（外在原因）；三是传统官僚体制的组织功能已经不能适应21世纪新兴知识社会、信息社会、数据社会的需求；四是政府与市场在社会资源配置过程中的失灵，呼唤着新型的治理模式（内部原因）。进入到20世纪90年代后，随着社会中的志愿组织、慈善机构、社区组织及其他民间组织等社会自治力量的不断壮大，它们对公共生活的影响日益重要，理论界开始再次反思政府与市场、政府和社会的关系问题，[35]从而推进了新公共管理活动的兴起和发展。而我们所说的“治理理论”正是在批判和继承新公共管理和重塑政府理论范式基础上产生的，它逐渐成为公共管理的新模式。治理模式本质为主体多元化，政府不再是包揽一切公共事务的唯一主体，强调公共管理活动需要除政府自身以外其他社会行动者的积极参与。市场、社会等都可以参与到公共管理当中，强调国家与社会组织互动、各组织间相互协调、交换资源都能平等地参与到公共行政过程中，吸取包括政府在内的更为广阔的力量处理公共事务，政府有责任不断创新，保证高效率，使得行政手段多样化。从治理理论的含义中我们可以发现治理具有以下特征：第一，治理不是一套死板的规则制度，它更像一种活动或是一个过程；第二，治理过程的基础不在于强制管控，更多的是协调沟通；第三，治理的范围既涉及公共部门，也包括私人部门；第四，治理不算一种正式的制度，而是一种持续的互动。

在治理理论的基础上来理解政府治理就比较清晰，政府治理也应属于治理理论的范畴，政府是治理的主要主体。因此，作为治理理论的一部分，政府治理也是新时代的产物。所谓政府治理（Government governance），是指在市场经济条件下政府对公共活动或公共事务的治理。西方国家理论界所说的“政府治理”，是指由政府治理理念、治理结构和运作方式与过程所构成的三位一体的有机框架或网络。政府治理有广义和狭义两种含义。就广义的政府治理而言，整个公共行政的发展过程可以称为政府治理从传统迈向“善治”的过程。就狭义的政府治理而言，其具有不同于传统公共行政模式的特殊含义。政府治理的内容涉及面广，而大数据是国家和政府治理的重要资源。随着大数据时代的到来和国家对数据资源的高度重视，必将带来政府治理模式和治理工具的变革，推动服务型、透明型、责任型、绩效型和协同型政府建设。2013年11月，党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[36]。2015年8月31日，国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》将大数据列为国家基础性战略资源，要求加快大数据部署，深化大数据应用。2016年4月19日，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上进一步指出，“信息是国家治理的重要依据，要发挥其在这个进程中的重要作用”[37]。地方政府是国家治理现代化的重要践行者和国家治理能力体系创新的前沿开拓者，也是国家治理能力提升的重要基础。大数据给地方政府治理体系创新和治理能力提升提供了前所未有的历史机遇，也给地方政府治理体系创新和治理能力提升带来了巨大的挑战。因此，政府治理理论对我们研究如何构建地方政府数据开放政策体系大有帮助，是我们研究的重要理论支撑。

（四）科学系统论

本书所研究的政策体系，可以看成一个具体的系统，因此可以从系统论的角度出发，以科学系统论作为构建政策体系的理论基础之一。我们必须了解科学系统论的基本含义，何谓“科学系统论”？科学系统论是指运用客观准确的方法，针对事物的客观本质和其运动规律，把它看成一个有机联系的整体性结构，加以分析研究，从而实现最优化的研究目的。因此，在研究如何构建地方政府数据开放共享体系的问题上，政策体系本身就是一个系统，从系统论的整体性原理（系统是由若干要素组成的具有一定新功能的有机整体，各个作为系统子单元的要素一旦组成系统整体，就具有独立要素所不具有的性质和功能，形成了新的系统的质的规定性，从而表现出整体的性质和功能不等于各个要素的性质和功能的简单加和。系统中要素之间是由于相互作用联系起来的。）和系统的开放性原理（系统具有不断地与外界进行物质、能量、信息交换的性质和功能，系统向环境开放是系统得以向上发展的前提，也是系统得以稳定存在的条件）来加以考量，将与该政策体系构建有联系的各部件，例如数据开放的环境、数据政策制定的主客体、数据政策工具、数据信息的体量、开放的渠道、开放的时间、开放后会产生的后果等问题共同看成一个整体系统，各方面进行整合考量，有机地将各方面的问题紧紧联系在一起，这才能使得研究效果最优化，才能帮助我们更好地构建政策体系。

（五）利益相关者论

如何构建地方政府数据开放政策体系，这关系到国家和地方数据信息的公开，地方政府该如何有效进行数据的开放是关系到各方利益的严峻问题，既要保证开放信息不会给行政工作带来不便，又要保证开放的数据是社会公众所希望看到的且不会损害公民利益，因此，从利益这个视角出发，需要研究另一理论基础——相关利益者论。

1929年，通用电气的一名经理在演讲中首次提出“公司应对公司利益相关者负责”,“利益相关者”（Stakeholder）一词由此诞生。利益相关者理论，也称为相关利益者论，是20世纪60年代在西方国家逐步发展起来的，进入20世纪80年代以后其影响迅速扩大，并开始影响美、英等国的公司治理模式的选择，并促进了企业管理方式的转变。它最开始是运用于企业管理之中，DoddEM是最早提出利益相关者社会观的学者，他认为公司的投资者和经理人的决策对公司其他利益相关者会产生外部效应，公司的董事长不仅是股东的信托人，还应该是公司利益相关者的信托人，利益相关者应包括公司职工、主债权人、消费者等。1963年，美国斯坦福研究院定义利益相关者为“如果没有其支持，企业将无法生存的组织或群体”。美国经济学家弗里曼在此基础上将之加以扩展，他在《战略管理：利益相关者管理的分析方法》一书中认为利益相关者是“那些能够影响企业目标实现，或者能够被企业实现目标过程影响的任何个人和群体”。这个定义不仅将影响企业目标的个人和群体也视为利益相关者，同时还将受企业目标实现过程中所采取行动影响的个人和群体看作利益相关者，正式将当地社区、政府部门、环境保护主义者等实体纳入利益相关者管理的研究范畴[38]。到20世纪90年代中期，美国经济学家布莱尔对利益相关者定义进一步发展为：所有那些向企业贡献了专用性资产以及作为既成结果已经处于风险投资状况的人或集团。这个定义有助于把各利益相关者的权利和义务具体化，增强了操作性。总之，企业的本质是利益相关者的契约集合体，利益相关者是所有那些在公司真正有某种形式的投资并且处于风险之中的人，企业利益相关者包括股东、经营者、员工、债权人、顾客、供应商、竞争者、国家。因此，利益相关者管理理论可以归纳为：指企业的经营管理者为综合平衡各个利益相关者的利益要求而进行的管理活动。现在，该理论也逐渐运用在除企业之外的其他组织，例如政府利用该理论平衡自身与公民的利益、社区利用该理论平衡各小区和居民的相关利益等。

政策调整的是人与人之间的行为以及人与人之间的关系特别是利益关系[39]。就公共政策而言，政策利益相关者即“在政策制定过程中起影响作用及受其影响的群体和个人”[40]。按利益相关者与政策利益的关系远近，政策利益相关者可分直接利益相关者（Direct interest groups）和间接利益相关者（Indirect interest groups），前者指直接参与某一政策进程，或直接受该政策影响的个体或组织，后者指间接参与某项政策过程，或间接受该政策影响的个体或组织。根据利益相关者与政策的紧密性，分为主要利益相关者（Primary stakeholders）和次要利益相关者（Secondary stakeholders）。根据利益相关者对组织的影响程度，分为政府内部的利益相关者和政府外部的利益相关者。政策利益相关者分析将参与政策制定和执行的个人和群体考虑其中，使政策不仅服务于政府，而且最重要的是为社会公众服务。换句话说，利益相关者分析使公众广泛地参与公共政策的制定，可以有效弥补政府部门政策决策者的有限理性，避免机会主义行为，而且可以使政策体现公众利益，推动政策有效执行[41]。目前，国内外很多学者从不同的角度就政府数据开放的利益相关者进行了探讨。一些是对不同国家政府数据开放利益相关者的分类，一些是对开放数据计划、开放数据过程涉及利益相关者的分类。利益相关者分类主要按主要利益相关者和次要利益相关者划分，也有学者将利益相关者分为政府组织类、非政府组织类和个人三大类。如沈晶、胡广伟在《利益相关者视角下政府数据开放价值生成机制研究》中将利益相关者分为三类。一是政府组织类利益相关者：立法部门、领导部门、实施部门；二是非政府组织类利益相关者：国际组织、社会团体、商业组织、资金提供方、信息技术提供方；三是个人：普通公民、学者、媒体和信息技术爱好者。[42]除了对利益相关者作全面的分析外，也有学者提出了政府数据开放的主要利益相关者。如 Dawes 等（2016）提出了政府数据开放主要的利益相关者，即负责 OGD 计划的政府领导和组织、直接的 OGD 用户（包括透明度倡导者、数据分析员以及使用 OGD开发无偿和商业应用的公民、技术社区成员）和 OGD 使用的受益者（包括个人和组织）[43]。M.Kassen （2017）将哈萨克斯坦开放数据运动的主要利益相关者分为政策制定者、非政府组织、企业、开发商、大众媒体和公民[44]。同时，M.Kassen （2017）还将瑞典开放数据运动的主要利益相关者分为独立的开发者、精通技术的公民、创业公司和黑客马拉松参与者[45]。结合以上学者对不同国家利益相关者的分类，可以发现学者们对不同国家的主要利益相关者划分都不同。正如 E.Styrin 等所言，“每个国家的主要利益相关者各不相同。美国的主要利益相关者包括政府机构，也包括使用数据为客户和股东创造价值的企业家和公司。而对俄罗斯而言，利益相关者是开放数据集的政府机构，在某些情况下，可能还有负责开发应用程序的 IT 公司”[46]。

（六）公共政策理论

在理想的竞争模型中，产品以帕累托最优的方式分配，即通过市场看不见的手对产品进行分配。而政府数据作为公共物品，在消费方面具有非竞争性，在使用方面具有非排他性，极易造成市场失灵。公共政策理论诞生于第二次世界大战后的美国。哈罗德 · 拉斯韦尔（H.D.Lasswell）和丹尼尔·拉纳（D.Lerner）于1951年主编的斯坦福大会讨论会论文集中首先提出了政策科学的概念，自此开启了政策科学运动[47]。

1．公共政策界定

公共政策之“公共（Public）”意味着政策处理和解决的是公共事务和公共问题，维护公共秩序，是“需要公众参与和处理的领域及其范围”[48]。政府数据属于公众物品，因此政府数据开放政策体系构建需要公共政策理论作为指引。那么，什么是“公共政策”？戴维·伊斯顿（D.Easton）（1953）认为，通过对公共政策的制定和执行可以实现“对全社会的价值作有权威的分配”[49]。政策科学的倡导者拉斯韦尔（H.D.Lasswell）与卡普兰（A.Kplan）（1970）认为，公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”[50]。该定义阐明了政策的基本构成，强调了政策要解决什么问题、坚持怎样的价值立场以及怎样解决问题。劳恩格（Leung）也指出，“政策是价值的具体表达，其中包括资源和权利的分配”[51]。这三种定义都突出了政策的价值功能和价值目标。伍德罗·威尔逊（W.Wilson）认为，公共政策是“由政治家制定、行政人员实施的法律和法规”[52]。这一定义指出了政策的制定主体和实施主体，但将政策局限于权力机关制定的法律与法规，显然并不全面。叶海卡·德罗尔（Y.Dror）（1968）指出，政策是在指导社会行动的主要方案之间进行选择的结果[53]。托马斯·戴伊（T.R.Dye）（1987）认为“凡是政府选择做或不做的事情就是公共政策”[54]。这两种定义将政策界定为政府选择决策的结果。英国学者理查德·罗斯（R.Rose）（1969）认为，公共政策是有相互联系的活动组成的一系列过程[55]。卡尔 · 弗里德里奇（C.J.Friedrich）（1963）认为公共政策是“在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程”[56]。同样，詹姆斯 · 安德森（J.E.Anderson）（2003）认为“政策是一个或一组行动者为解决一个问题或相关事务所采取的相对稳定的、有目的的一系列行动”[57]。由此可见，这些学者将政策视为一系列活动过程，突出政策的过程特点。曾任联合国公共行政处处长的中国台湾学者伍启元在《公共政策》（1989）中指出，“公共政策是政府对公私行动所采取的指引”[58]。林永波与张世贤（1987）认为，公共政策“是个人、团体或政府在固定的环境中所撰写的行动计划”[59]。张金马（1991）认为，公共政策是“党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南”[60]。这两种定义都过分强调党和政府的政策主体地位，而忽视了其他社会团体在公共事务中的作用。张国庆（2004）认为，公共政策是“公权力主体制定和执行的用以确定和调整广泛社会关系的行为规范”[61]。宁骚（2011）指出，公共政策是“国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则”[62]。谢明（2011）认为，公共政策是“社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则”[63]。陈庆云（2011）指出，公共政策是“政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会生产单位的过程中所制定的行为准则”[64]。李勇军（2013）等指出，公共政策是指“以政府为代表的公共权力机构为解决社会公共问题，通过一定的政治程序制定和执行的法律、法规等的总称”[65]。

综上所述，我国对公共政策的界定较多突出了党和政府的政策制定主体功能，具有较强的政治色彩。实际上，政策制定者还包括社会团体、非政府组织以及除政府以外的公共服务机构。就政策的表现形式而言，国内学者基本达成一致。如张金马（1991）、谢明（2011）指出的，政策主要有法律规章、行政规定或命令、政府首脑的声明和指示、政府规划以及行动计划或策略等[66]。从国内外的诸多定义可以看出，公共政策的一个主要方面是法律。一般而言，该法律包括具体立法和更广泛定义的宪法或国际法规定。因此，本书将政府数据开放政策界定为：政府以及其他组织为推进政府数据开放制定的法律、法规、行政命令、书面或口头声明和指示、政府规划以及行动计划等。

2．政策过程理论

如前文所述，公共政策是由一系列活动构成的动态过程。早期的政策研究者着重政策过程的研究。如拉斯维尔于1956年提出了决策过程的七个阶段：情报、提议、规定、合法化、应用、终止以及评估[67]。早期的重视使得政策过程理论在20世纪60年代中期至80年代中期得到不断的完善和发展，具有代表性的学者如安德森、戴伊等。政策过程理论将政策过程视为一种政治生命过程来加以描述，强调政策过程的可控性、必然性和次序性。[68]

总体来看，政策过程一般包括：问题确认、议程设置、政策制定、政策执行和政策评估。政策问题确认是确认某社会问题需要制定相应的政策加以解决的活动，是现代政策分析的中心环节。问题的界定如果不正确，可能会导致为错误的问题找正确的答案，或者用正确的方案去解决错误的问题[69]。议程设置即“将政策问题纳入政治或政策机构的行动计划的过程”[70]，或“多方面群体需求被转化为政府准备付诸行动的项目的过程”[71]。政策制定是为政策问题寻找解决方案，并使之合法化的过程。政策合法化才能使政策具备权威性，从而得到有效的执行。政策执行是政策制定后，将政策规定的内容付诸实践使其成为现实的过程。政策评估指不同国家及社会行动者为判定政策实施后的进展和预测将来的绩效而进行的一切活动[72]。其作用在于可为政策制定提供反馈，从而便于政策修订和政策执行的改进，甚至终止政策。需要指出的是政策过程各阶段不是截然区分的。政策过程的不同阶段是相对的，它们互相融合甚至重叠，整个过程也不是简单的线性关系，不同阶段可能存在反馈或者回路。如萨巴蒂尔所言，阶段分析方法没有揭示出不同环节之间的因果关系，并没有说明一个阶段是如何走向另一个阶段的[73]。而且，政策过程的不同阶段的顺序有时并不按照设定议程、政策制定、政策执行、政策评估这样的顺序进行。尽管如此，政策过程理论仍然是目前使用最多的理论。因为政策过程理论为政策制定与执行提供了一个科学的分析框架[74]。鉴于本研究的目的在于构建我国政府数据开放的政策体系，在研究中必须以公共政策理论为依据，采用公共政策分析的工具和方法。同时，我国政府数据开放正处于顶层设计阶段，政策的制定在相当长时期内是工作的重点。政策制定是政策过程中的关键环节，而且政策制定的水平影响政策过程中执行等其他环节。因此，政策方案的提出必须有全局观，从整个政策过程进行全面考虑，切实保证政策方案能够解决开放数据中的政策问题。