第三章　生态文明基本制度和重大政策面向2035年创新的思路、重点与重大任务

第一节　生态文明基本制度和重大政策体系面向2035年创新的思路与重点

中国的生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期,进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期。中国的经济在继续深度融入国际经济发展潮流的同时,正处于由总量型向质量型转型的关键时期。面向2035年这一时期也是重大机遇期,是有条件、有能力解决生态环境突出问题的窗口期。在这一时期,我们要从中华民族永续发展的高度看生态环境政策和制度建设的重要性,要从环境与发展的协同共进大局看待生态环境政策和制度建设的困难性,要从社会主义主要矛盾发生转换的角度看生态环境政策和制度建设的艰巨性,从短期与长期看生态环境政策和制度建设的阶段性,要从国际和国内两个高度来认识生态环境政策和制度建设的国际性。对于新时代的生态文明建设任务,党的十九大做出了推进绿色发展、着力解决突出环境问题、加大生态系统保护力度、改革生态环境监管体制、坚决制止和惩处破坏生态环境行为等行动部署,要求打好污染防治攻坚战和自然生态保卫战。具体来看,新时代的生态环境政策和制度体系或者政策矩阵的改革创新思路,要围绕这些任务开展提炼工作。

一、凝聚共识,立规矩、划框子,促进生态文明建设的规范化

面向2035年中国特色的生态文明建设,道路会越来越清晰,生态文明制度体系会越来越健全。与之相适应,中国的生态环境保护标准要逐步提升,环境执法要越来越严格,环境司法监督要越来越深入,环境监督要越来越有力,环境信息公开要越来越全面,公众参与要越来越有序和有效,环境守法会成为常态。要想实现这一点,必须凝聚共识,按照一定的规则进行。

一是生态环境政策和制度的改革创新必须在“五位一体”的大格局下进行。也就是说,必须把生态环境政策和制度的改革创新与政治、经济、社会和文化的政策和制度创新相结合,不能就生态环境保护而论生态环境保护,而是让生态环境保护进入经济社会发展的主战场,把环境变成约束指标和激励指标,并用主流的方法、手段支持和支撑生态环境保护工作。只有这样,生态环境政策和制度的改革创新才能获得最广泛的支持。

二是生态环境政策和制度的改革创新必须以五大发展理念为指导。目前,绿色发展理念进入五大发展理念,即创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。那么生态环境政策和制度的改革创新,必须强调科技和管理的创新,通过创新,为发展奠定基础,释放活力,走出困境;必须强调生态环境保护政策和制度与其他领域的政策和制度的协调,实行协调共进;必须强调改革开放,在改革开放的大格局中,发挥市场的作用,通过市场的机制和方法,促进资源的有效配置和有效竞争,提高生态环境保护的绩效;必须按照习近平生态文明思想提出的“坚持生态惠民、生态利民、生态为民,重点解决损害群众健康的突出环境问题,不断满足人民日益增长的优美生态环境需要”和“美丽中国是人民群众共同参与共同建设共同享有的事业。必须加强生态文明宣传教育,牢固树立生态文明价值观念和行为准则,把建设美丽中国化为全民自觉行动”,突出生态环境保护的共建共享,使生态环境保护的成效为全社会所共享,体现优美生态环境是最普惠的民生福祉的宗旨和要求。

三是生态环境政策和制度的改革创新必须以习近平生态文明思想为指导。习近平生态文明思想的八大原则,即坚持生态兴则文明兴;坚持人与自然和谐共生;坚持绿水青山就是金山银山;坚持良好生态环境是最普惠的民生福祉;坚持山水林田湖草是生命共同体;坚持用最严格制度、最严密法治保护生态环境;坚持共谋全球生态文明建设,深度参与全球环境治理;坚持建设美丽中国全民行动,要成为指导中国生态文明建设及其政策和制度改革创新的原则。习近平生态文明思想提出的生态文明五大体系,即加快建立健全以生态价值观念为准则的生态文化体系,以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系,以改善生态环境质量为核心的目标责任体系,以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系,以生态系统良性循环和环境风险有效防控为重点的生态安全体系,要成为生态环境政策和制度改革创新的主要任务。习近平生态文明思想提出的五个生态环境治理体系,即完善生态环境监管体系,健全生态环境保护经济政策体系,健全生态环境保护法治体系,强化生态环境保护能力保障体系,构建生态环境保护社会行动体系,要成为生态环境治理政策和制度改革创新的主要任务。

四是生态环境政策和制度的改革创新必须建立政治规矩,健全政策和制度体系,为生态环境保护工作划定边框。党的十八大以后, 2014年修订的《环境保护法》将以往以经济社会发展为主的生态环境保护模式转变为“使经济社会发展与生态环境保护相协调”,突出了生态环境保护的优先地位;在第五条的基本原则中明确了“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”,确立了生态环境保护优先的地位。2018年4月,习近平同志在长江经济带绿色发展座谈会上强调,对长江经济带保护不力就是与中央没有保持一致;在2018年5月的全国生态环境保护大会上,习近平同志指出,生态环境问题既是重大的民生问题,也是最大的政治问题。目前,发展保护优先、绿色发展既成为政治规则,也成为法律规矩。那么必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,像保护眼睛一样保护生态环境,像对待生命一样对待生态环境,让自然生态美景永驻人间,还自然以宁静、和谐、美丽;必须加快制度创新,强化制度执行,让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。

二、短期目标与长期目标相结合,普遍性与区域性相结合,督标与督本并举,促进地方经济发展与生态环境保护相协调

一是生态环境政策和制度的改革创新必须立足现在,放眼长远,也就是说,既要面对现实的生态环境问题和绿色发展问题,也要面对2020年、2025年、2030年、2035年开展前景预测和分析,设立经济社会发展预期目标和相关的生态环境保护指标,在此基础上开展生态环境政策和制度的适应性和保障性改革创新。在对生态环境政策和制度进行阶段性的改革创新设计时,要基于经济社会条件的情景分析论证改革创新目标的可达性。只有稳中求进,不搞“一刀切”,生态环境保护工作才能和经济社会在不断协调中共同发展。

二是生态环境政策和制度的改革创新必须完善普遍性的一般规则,也要根据区域条件建立相应的改革路线图,体现灵活性。各地和各行业转型的窗口期和能力不一样,所以生态环境政策和制度的改革创新也要接地气,体现一定的灵活性,防止一些地方因为转型过急,新旧动能衔接不上,出现经济下滑或者失速的现象。一旦转型过急,生态环境保护标准和要求的提升节奏过急,就会出现“一刀切”的现象,导致经济发展和环境保护的双输。对于生态环境政策和制度的建设及其改革创新,要结合各地的主体跟功能区以及能力和条件,分区研究,如在全国产业准入负面清单的大范围内,分东部地区、中部地区、西部地区设计符合各自实际的产业准入负面清单。对于东部地区、中部地区、西部地区的环境质量提升计划或者生态环境保护行动计划的制订,也要体现区域发展和生态环境保护工作的稳中求进性。

三是生态环境保护督标与督本并举。中央生态环境保护督察工作的成效已经获得各界认可。目前,中央生态环境保护督察正从以端正生态环保态度和打击环境违法为主要任务的阶段,步入以增强生态环保基础、提升绿色发展能力为主要任务的阶段。以前,中央生态环境保护督察的重点主要是生态环保认识是否到位、环境质量是否达标、生态破坏是否恢复、矿山开采是否破坏环境、是否侵占自然保护区、产业淘汰是否执行到位、污染事件是否有效处理、追责是否彻底、环保基础设施是否按期完成、机构是否健全、执法是否积极、联防联控是否顺畅、整改是否到位等问题。2018年启动的中央生态环境保护督察回头看重点盯住督察整改不力,甚至“表面整改”“假装整改”“敷衍整改”等生态环保领域形式主义、官僚主义问题,开始侧重于层层传导压力和责任。在以后的督察中,中央生态环境保护督察工作在具有普遍性的同时,应当更加具有针对性,针对国有企业和特定区域、特定行业采取专项督察。今后,督察的重心可以往以下几个方面的督本措施倾斜:地方是否开展“多规合一”工作,区域空间开发利用结构是否优化,农业农村环境综合整治基础设施是否按期建设和运行,产业结构是否体现错位发展、特色发展和优势发展的要求,地方是否建立符合本地特色、发挥本地优势而且不与其他行政区域产生同质恶性竞争的工业、农业和现代服务业链条,体制、制度和机制是否改革到位,规划和建设项目的环境影响评价制度是否衔接,区域产业负面清单制度是否建立,生态红线制度是否贯彻到位,生态文明建设目标评价考核是否真实,生态环境保护监管机构和人员配备是否健全,生态环境保护基础能力建设是否到位,企业环境管理是否专业化等。发现问题后,中央生态环境保护督察办公室应当与地方和有关部门协商,派出技术咨询力量,采取“一市一策”的方法,加强对地方加强生态环境保护和绿色发展的辅导。为了落实部门的责任,今后应当健全中央环境保护督察的体制、制度和机制,按照《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》的规定,对中央部门的生态环境保护工作进行督察,传导服务地方和基层绿色发展的压力。考核只有标本兼治,才能促进各地方、各行业更好地协调经济发展和生态环境保护。

三、加强信息公开,健全监测网络和规范,打击监测和治理造假,促进判断的科学性、决策的准确性和监督的民主化

一是通过信息公开促进环境民主监督。关于信息公开,2014年修改的《环境保护法》作出了一些规定,第7条规定:“国家支持环境保护科学技术研究、开发和应用,鼓励环境保护产业发展,促进环境保护信息化建设,提高环境保护科学技术水平。”第47条第2款规定:“县级以上人民政府应当建立环境污染公共监测预警机制,组织制定预警方案;环境受到污染,可能影响公众健康和环境安全时,依法及时公布预警信息,启动应急措施。”该法还设立专门的一章“信息公开和公众参与”来促进生态环境保护的信息公开,其中,第53条规定:“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,应当依法公开环境信息、完善公众参与程序,为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”第54条规定:“国务院环境保护主管部门统一发布国家环境质量、重点污染源监测信息及其他重大环境信息。省级以上人民政府环境保护主管部门定期发布环境状况公报。县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,应当依法公开环境质量、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等信息。县级以上地方人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,应当将企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案,及时向社会公布违法者名单。”第55条规定:“重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况,以及防治污染设施的建设和运行情况,接受社会监督。”下一步,环境政策和制度的改革创新应当围绕上述法律要求展开,使政府的信息公开和企业的信息公开具有可操作性。

二是健全环境监测网络,推进信息化,为信息公开的真实性和准确性奠定基础。关于监测网络的一体化建设,2015年,国办出台了《生态环境监测网络建设方案》;2016年起,开始推行省以下环境监测的垂直管理制度。2018年的《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》要求,到2020年实现长江经济带入河排污口监测全覆盖,并将监测数据纳入长江经济带综合信息平台。以后,长三角、粤港澳大湾区、京津冀地区也都会实现环境监测数据的共享,建立综合信息平台。这些信息公开措施和信息整合措施,会促进对环境污染形势的科学评判,促进环境污染联防联控措施的精准性。下一步,环境政策和制度的改革创新应当加强生态监测网络和环境监测网络的衔接与信息共享,加强水资源监测网络和环境监测网络的衔接与信息共享,加强气象监测网络与环境监测网络的衔接与信息共享,使政府信息公开和企业信息公开的充分性具有条件基础。

三是打击监测和治理造假,为信息公开的真实性奠定法治环境。关于打击监测和治理造假,最近几年中央和生态环境部出了重拳。近几年,因为城市开发、工业生产和社会生活的影响,一些城市空气中PM10和PM2.5的浓度较高。为了降尘,地方政府利用喷雾车或者雾炮车向空中喷水雾的做法比较普遍,不仅在北方地区有,在南方的地区也有。但有的地方却重点在大气环境质量监测站点边上持续喷水雾,有的让汽车绕行空气采样区域,有的甚至在大气环境监测设备上做手脚,故意干扰环境监测数据,应当予以禁止。2015年以来,干涉监测数据的案例时有发生,严重影响对环境状况的科学判断,严重影响生态环境保护和绿色发展决策的准确性,严重侵犯社会公众的环境权益,为此,2017年中央出台了《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》,2016年年底,最高人民法院修改了涉及环境监测数据造假的刑事司法解释,对于重点排污单位环境监测信息造假的,追究刑事责任。2017年,西安市环境保护局7名干扰大气环境监测的官员被判刑;2018年生态环境部通报山西临汾环境监测数据造假窝案,17名责任人员被追究刑事责任。2018年年初,生态环境部还通报一批故意影响环境监测数据的行为。这些警示案例的威慑作用很明显,地方环保部门环境质量监测数据明目张胆作假的情况得到有效遏制。不过由于该案件没有公开深挖地方党政领导的责任,所以警示作用还不是很强,打擦边球的造假行为还是偶有发生。由于《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》不是法律法规,因此下一步应加强对监测数据作假的专门立法工作,包括修改刑法,设立专门的罪名,使改革的建议性政策变成法律的强制制度,使惩治有法可依。在严厉打击的基础上,要求重点排污单位全部安装自动在线监控设备并同生态环境主管部门联网,依法公开排污信息。

四、对生态环境保护方式与监管方式进行全面转型,适应生态环境问题演化的新形势

一是生态环境质量与污染物排放总量控制相结合。以前的污染物排放总量控制制度之所以效果不佳,主要的原因是无法防止企业偷排或者超总量排污。为此,2015年以来,原环境保护部转变了监管模式,由总量管理转向总量管理和质量管理相结合的模式。在机构改革方面,撤销了环境污染总量控制司,截至目前,成立了大气、水、土地、固体废物和化学品四个监管司,其中,对大气、水、土地污染防治就是针对环境要素的,有利于采取总量管理和质量管理相结合的管理模式。在法律规定方面,2018年修正的《大气污染防治法》第2条明确规定:“防治大气污染,应当以改善大气环境质量为目标,坚持源头治理,规划先行,转变经济发展方式……”目前,生态环境质量与污染物排放总量控制相结合的政策和制度已经取得了很好的实效,重雾霾天气明显减少。下一步,生态环境政策和制度的改革创新应当以环境质量改善为目标,通过完善监测网络,打击环境监测数据造假,科学利用污染物排放总量控制工具对生态环境流量进行实时的科学控制。

二是环境质量管理模式下区域环境风险管理与项目环境管理的模式相结合。《“十三五”环境影响评价改革实施方案》提出,以改善环境质量为核心,以全面提高环境影响评价有效性为主线,以创新体制机制为动力,以“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”(简称“三线一单”)为手段,强化空间、总量、准入环境管理,划框子、定规则、查落实、强基础,不断改进和完善依法、科学、公开、廉洁、高效的环境影响评价管理体系。下一步,应当把区域开发的环境影响评估制度做实,做出科学评判,统筹规划设立集中的水污染物和固体废物收集与处理设施,为区域的产业合理定位和控制区域生态环境风险奠定基础。在此基础上,简化企业的环境影响评价、“三同时”、排污许可证等环境管理手续,释放简政放权的红利。

三是坚持环境影响评价和排污许可管理衔接、并重的环境管理制度。在新时代,环境管理应当以改善环境质量为目标,以许可证管理为管理制度的核心。2016年11月10日,国务院办公厅印发了《控制污染物排污许可制实施方案》,是在总结各地排污许可实施的经验与问题的基础上,为了进一步推动环境治理基础制度改革、改善环境质量而提出的改革方案。2016年12月,环保部发布了《排污许可证管理暂行规定》。由于《排污许可证管理暂行规定》的法律效力较弱,2018年1月10日,环保部公布部门规章《排污许可管理办法(试行)》,明确了排污者责任,强调守法激励,违法惩戒,针对排污者规定了企业承诺、自行监测、台账记录、执行报告、信息公开五项制度。《排污许可管理办法(试行)》的出台与实施,将排污许可制度确立为一项将环境质量改善、总量控制、环境影响评价、污染物排放标准、污染源监测、环境风险防范等环境管理要求落实到具体点源的综合管理制度。目前《排污许可管理条例》(草案)已由生态环境部向国务院递交。在过去的几年里,在简政放权的背景下,很多地方的环境影响评价工作出现虚化的现象。因为基层专业性和管理能力有限,上面下放的一些环境影响评价等审批权,基层既无权力又无能力去落实,权责不对等,接不住,一旦出了问题,还要被问责,这是生态环境保护的形式主义。[21]为此, 2017—2018年生态环境保护开展了工作督导。下一步,要在《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》的基础上,尽快制定系列部门规章,让环境影响评价与排污许可证工作衔接、并重,既简政放权,也确保环境的安全。

四是生产和生活污染防治相结合,工业和农业相结合,节能减排与优化产业结构、新能源替代相结合。我国的环境污染防治,特别是大气和水污染防治、固体污染防治,生活类污染的比重较大,如水污染物的排放,生活类污水的排放在一些地方占比超过50%。这就需要在2035年前,特别是近几年,在继续控制生产污染的同时,出台政策和制度,控制生活类污染物的排放,加强对农村垃圾、农村生活污水的收集和处理的一揽子承发包机制建设。环境污染的控制,除末端的治理外,还可以制定政策和制度,特别是激励性的措施,通过产业结构的调整、整顿“散乱污”企业来实现,为此在今后几年,应当进一步优化空间开发布局,优化产业结构,淘汰对税收贡献少的“散乱污”企业。环境污染物的排放减量,也可以通过能源结构的调整来实现。《大气污染防治法》第2条明确规定,“防治大气污染,应当以改善大气环境质量为目标,坚持……优化产业结构和布局,调整能源结构……”下一步,可以通过煤改气、煤改电等能源清洁化的措施改善北方和中部地区秋冬季节的环境空气质量;继续推进散煤的替代,适度增加超低排放的燃煤电厂的发电量,弥补能源需求的不足;采取激励措施,推进新能源的应用技术创新,减少环境污染物质和温室气体的排放总量。

五是海洋与陆地、陆地和水体污染防治相结合。2018年的大部制改革,将原国家海洋局的海洋生态环境保护职责划转到生态环境部,那么下一步就应当实现生态环境保护政策和制度的海陆统筹,如将《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《海洋倾废管理条例》《防止拆船污染环境管理条例》《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》设立的海洋倾倒废物许可、海洋环境排污许可、海洋环境影响评价审批、海洋排污许可、海洋环境行政处罚等政策和制度与陆地的相关制度进行整合。如果难以整合,就实行协调。同样地,2018年的大部制改革,将原水利部承担的一些环境污染防治职责划转至生态环境部,那么就应当做好如下两个方面的工作:一是协调《水法》和《水污染防治法》的污染防治职责规定,使污染防治职责一体化;二是对生态环境保护规划和管理模式进行改革,如陆地和水体的环境污染防治一体化。

六是生态保护、污染防治、能源节约、气候变化应对相结合。山水林田湖草气是一个生命共同体,具有系统性,其保护措施也具有系统性和相关性,因此,要采取生态保护、污染防治、能源节约、气候变化应对相结合的方式,解决生态修复与保护、环境污染的综合防治以及气候变化的综合应对。只有实现“四结合”,发挥各项措施的综合效应,减少各项支出,才能调动各方的积极性。下一步,在政策和制度改革创新时,应当加强生态保护、污染防治、能源节约、气候变化措施的相互渗透性或者交叉性,减缓温室气体的排放。只有这样,才能在国际气候变化谈判的舞台上赢得主动权。

七是点源污染防治、各地生态保护与区域、流域生态环境保护相结合。把控区域环境污染救助,区域生态补偿。2014年以来,无论是《环境保护法》《大气污染防治法》还是《水污染防治法》的修改,都把点源污染防治、各地生态保护与区域和流域生态环境保护相结合,只有这样,综合性的生态环境保护效益才能体现。下一步,在政策和制度改革创新时,应当采取更加有力的一揽子生态补偿措施等机制,发挥生态补偿对于区域生态保护和流域生态保护的促进作用,减少区域和流域的环境污染物排放;加强区域内和流域内不同行政区域之间的环境信息共享;促进各省级行政区域在区域和流域开展区域和流域生态环境保护考核与定量补偿;在湖北鄂州等地试点的基础上,促进各行政区域实行区域自然资源资产负债表制度,使生态价值支付成为各行政区域之间进行相互补偿的常态化工具。如果可能,通过体制改革和制度、机制创新,探索建立区域和流域生态环境监管机构,实行环境监测、环境执法、环境考核、环境监督、环境司法等环境治理方式的协同化甚至一体化。

八是产权机制、市场机制、社会信用机制和环境监管机制相结合。中国的生态文明基本制度和重大政策体系的发展,走过了绝对的管控型模式阶段,目前处于相对的管控型模式阶段,市场化和共治化在政策和制度中体现得越来越多,但是命令和控制在其中仍然占有优势。到2030年或者2035年,中国的环境状况一旦实现根本性的好转,相对的管控模式将向市场化、民主化的共治模式转变。在生态环境共治的新时代,必须发挥社会、市场和所有者或者产权行使者的作用,减少政府的监管负担,使治理格局科学化,治理方式协调化,治理秩序规范化。下一步,应当完善环境信用管理制度,发挥社会信用机制在环境保护方面的调整作用;全面推行环境管家服务,发挥中介技术服务组织的作用,弥补政府监管责任和企业主体责任之间的能力缝隙;通过自然资源产权管理政策和制度改革,界定国有自然资源产权和自然资源开发、利用、保护的监管者角色,减少政府的监管负担,释放自然资源对于促进经济发展和扩大环境容量的政策红利。

五、通过绿色发展评价和考核,引导各地走上保护优先、绿色发展的道路

2016年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态文明建设目标评价考核办法》,随后,国家发展改革委、国家统计局、原环境保护部、中央组织部制定了《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》,作为生态文明建设评价考核的依据。2017年12月26日,国家统计局、国家发展和改革委员会、原环境保护部、中央组织部联合发布了《2016年生态文明建设年度评价结果公报》(以下简称《公报》)。2017年的结果也会出台。2016年的《公报》显示,在绿色发展指数总得分的排名上,凡是工业基础雄厚、技术相对发达的地方,如北京、福建、浙江位列前三,而西藏、青海、内蒙古、宁夏等生态保护较好的地区,因为工业的绿色发展基础相对差一些,排在倒数几名。在公众满意程度排名方面,西藏、贵州、海南位列前三。此次发布的生态文明建设年度评价结果排序,引起了广泛关注。本次评价中,绿色发展指数采用综合指数法进行测算。绿色发展指标体系包括资源利用、环境治理、环境质量、生态保护、增长质量、绿色生活、公众满意程度7个方面,共56项评价指标。

通过绿色发展指数,可以发现各省(市、区)绿色发展的投入情况,可了解自身与其他省(市、区)相比短板在何处,政策效果如何,其结果直接影响地方政府的考核努力方向,使得该指数和基于五年指数的任期生态文明考核成为干部评价和考核的依据,起了导向作用,同时给地方政府以压力,对照该指数补短板,有利于地方各级政府转变发展观念,朝着绿色发展的方向发展。

在2035年以前,中国将处于长期的转型期。在这个时期内,通过每年开展绿色发展指数的排名,每五年开展生态文明建设目标的考核,有利于各省级行政区域树立正确的发展观。不过,为了防止一些生态脆弱地区盲目发展污染型和生态破坏型工业,下一步,建议各省级行政区域绿色发展指数要按照主体功能区(如生态功能区、工业区等)的类别来排名,不要搞全国统一排名,如把西藏、青海、宁夏、内蒙古、甘肃、四川高原等地置于一个类别来排名。这样才能体现评价的公平性和每年考核的公正性。

下一步,建议建立相应的指标体系,考核省级、市级和县级人大及其常委会在绿色发展方面的履职情况;要考核中央部委在绿色发展方面的履职情况。只有这样,才能实现国家机关绿色发展职责的公平化。

六、通过清理“散乱污”、保护生态红线、严格执法、严惩重罚、层层追责,遏制地方发展环境污染型和生态破坏型经济

在2016—2018年的大气污染防治攻坚战中,一个成功的经验是,清理“散乱污”企业。“散乱污”企业的存在,增加了环境污染的负担。因此,下一步应当按照《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》的要求,出台经济激励政策和制度,全面清理“散乱污”企业,为空气质量的全面提升腾出环境容量。对于不能转型升级的企业,一律关闭。

对于生态保护红线的划定,要解决两个现实的问题:一是在自然保护区核心区、缓冲区,涉及数量众多的原住民和原住民的传统种植问题。按照生态保护红线和保护区的属性,原住民的居住和耕种都是不允许存在的,但是自然保护区划定时就有原住民。这些区域大部分是集体土地,而自然保护区的土地一般要求是国有土地,如果要征收变成国有土地,涉及数量众多的移民,而国家和地方财政支付不起。这种现象相当普遍,需要引起重视。二是国家公园、自然保护区、风景名胜区的属性界定和区域交叉协调问题,包括体制的协调、管理制度的协调和管理机制的协调,都需要下一步的改革予以解决。如果有可能,应尽快出台《国家公园法》。

对于生态保护红线的严守,要解决一个各方面都反映强烈的问题,那就是自然保护区内的矿业权问题。甘肃祁连山事件后,很多地方的党政领导害怕被追责,把自然保护内的矿权全部废除,引发了一些社会矛盾。对于这个事情必须予以妥善处理。对于采矿确实不破坏生态的,可以考虑允许继续。对于采矿破坏生态的,应当废除采矿权。

对于执法监管的问题,目前来看,打造环境保护铁军,发挥生态环境部门、纪检和国家监察部门、中央环境保护督察机构、人大法律巡视的作用,效果很明显。下一步必须通过政策和制度改革创新的措施,解决如下问题:一是确保严格执法的问题,就是对于违法行为,应启动自动追责的机制,防止人为原因的干扰。二是确保严惩重罚的问题,就是按照改革文件的要求,修改《环境保护法》和其他相关法律法规,建立干扰环境执法监察的留痕制度,确保严惩重罚不受干扰。三是确保层层追责传导压力的问题,就是出台量化的环境保护党政同责的权力清单和职责规定,如制定省市县三级党委、政府主要领导和分管、联系领导每年必须亲自推动的折子工程,防止用文件对文件的形式主义来推动生态环境保护工作。四是出台改革文件,协调国家自然资源督察、中央环境保护督察、环境资源法律巡视,防止政出多门,防止地方应接不暇地接待各种督察和巡视。五是确保严肃追责,对于发展黑色经济、承接污染型产业、拒不执行中央生态文明决策部署以及拖延整改、敷衍整改、假装整改的行政区域,建立量化追责的制度。达不到一定的标准,就可以追究省市县党委、人大、政府主要负责人的责任。只有这样,才能遏制地方发展环境污染型和生态破坏型经济。

七、通过强制措施与市场机制相结合,激励与约束并重,促进资源的合理化配置

国家对生态环境保护的监管是国家公权力对企业生产经营活动采取的约束性公法干预。干预分为强制干预和非强制性干预两类,强制干预如建立生态保护红线、环境质量底线、资源消耗上限、产业准入清单、设备淘汰名录和产业淘汰清单;制定环境保护标准、总量排放指标、特别排放限制;项目环境影响评价、“三同时”自主验收、许可证申请与管理等。产业淘汰清单是借鉴浙江等地的经验,采取亩均绿色产值或者亩均税收予以考核,排名落后,不符合考核要求的,可以要求其退出该行政区域。对于纳入黑色名录的禁止转移清单的工艺和设备,应当采取信息共享的方式在全国范围内予以封杀。强制性的干预必须以必需和适度为原则。后者在行政法上也称比例原则。非强制性的干预,如行政指导、行政合同等。

环境保护的市场化措施,是指运用市场机制对环境保护行为进行引导和调整。例如,利用信用管理的措施,让企业自觉自愿地遵守环境法律法规,维护良好的绿色信誉,赢得市场份额,赢得绿色保险、绿色信贷、绿色证券及绿色供地、供水、供电等政策支持。再如,采取排污权交易、绿色产权和经营权的市场抵押等措施鼓励企业节能减排,鼓励企业开展生态建设。

下一步,在改革创新环境保护行政干预和市场机制方面的政策和制度时,应当坚持政府的工作定位,既要防止政府越位,也要防止干预不到位。对于属于市场职能的事项,应当交给市场去配置资源。对于能够采取以奖代补措施的PPP机制,应当采取;对于能够采取押金制、基金制、收费制的,应当严密论证,确保环境有效、经济可行、管理具有可操作性。只有强制措施与市场机制相结合,激励与约束并重,才能促进资源的合理化配置,促进生态环境保护绩效的最大化。

八、通过示范与引领,以点带面,提质增效,促进各地通过特色发展、优势发展和错位发展步入绿色发展的道路

生态环境保护需要区域的示范引领。例如,浙江的平均发展水平领先于内地发展10多年,在2005年就遇到经济发展和环境保护如何协调的问题,习近平同志当时提出“两山”理论,就是从理念上转变传统的发展观,树立保护优先、绿色发展的观念。在“两山”理论的指导下,浙江经过10多年的坚守和努力,转型成功。目前浙江处于后工业化社会,生产发展、生活富裕、生态良好。与此类似的地方还有上海、北京、山东、福建、江苏等省、直辖市的一些发达区域。因此,浙江的经验能够为全国所借鉴和参考。这也是中央要坚持建设生态文明的原因。下一步,应当把浙江等地作为生态文明建设的榜样,总结其理念、路径、方法及其背景,制定引领全国开展生态文明建设的政策和制度,供全国参考和适用。

生态环境保护需要行业和企业的示范引领。在具体的行业上,要健全引领者或者领跑者的政策和制度,发挥新技术、新模式对于全国的示范带头作用,促进一个个地区完成工业化进程,把一个个行业带出转型升级、提质增效的困境,走出一条条绿色发展的新型工业化道路,通过发展绿色的、高质量工业化的做法手段促进生态文明建设。

生态环境保护需要就业和经济效益的支撑。生产不发展不是生态文明,生活不富裕也不是生态文明,绿水青山必须转化为财富,生态文明建设必须和小康社会的建设相结合,充分调动老百姓的积极性,保障老百姓有获得感和参与的积极性,生态文明才能持久地建设。各地不应走先污染后治理的老路,也不能走捧着金山银山过苦日子的穷路。下一步,在严格保护生态环境的前提下,需要总结各地把绿水青山转化为金山银山的经验,建立相关的引领性政策和制度,在区域一体化和信息一体化的格局中,通过信息平台、标准体系的建立,引领各地区、各行业走特色发展、优势发展和错位发展的道路,防止各地无序竞争,形成良性发展和竞争的绿色发展道路,确保生态文明的理念在各地区由灌输、自发走向自信甚至自觉。

九、加强制度在区域、流域应用的整合创新,促进生态文明政策和制度在“五位一体”的格局内融合发展

目前的环境政策和制度体系,很多具有一般性和普适性的特点。对于一个特定的有特性的区域,如京津冀地区、长三角地区、粤港澳大湾区等,需要以问题为导向,对现有生态环境政策和制度进行整合,形成新的政策和制度矩阵,相互协调,形成合力,发挥新的作用和功能。下一步,在区域和流域的协同发展甚至一体化发展方面,需要建立新的政策和制度矩阵体系,促进区域和流域的生态环境保护协同保护、区域和流域的城市集群融合发展、区域和流域的产业协同发展。例如,在京津冀地区范围内,应当按照《大气污染防治法》的规定,在京津冀大气污染防治局的协调下,建立统一规划、统一监测和协同应急、协调执法的大气环境保护模式;在长江经济带,在制定《长江保护法》时,建立统一规划、统一监测、统一执法、协同应急等生态环境保护模式。在长江、黄河等重点流域,可以探索设立专门的生态环境保护机构,促进区域和流域环境共治。

在具体的创新方面,国家应当加强长三角、京津冀、雄安新区、粤港澳大湾区、长江经济带等实行区域战略的地区或者流域开展生态环境保护管理政策和制度的整合改革,如对现有的普适性环境监测、生态补偿、环境审批、环境产权交易、环境信息通报、环境执法、环境监督、社会参与、环境保护第三方治理、环境保护应急等政策和制度进行区域权力相互让渡的改革,向区域或者流域一体化或者协同实施的政策和制度矩阵转型。

十、通过党内法规、国家立法和社会规范相结合,落实党政机关和领导责任,推动生态环境保护工作,撬动中国环境法治的新格局

我国是社会主义国家,中国共产党在立法和国家、社会事务方面的领导地位已为宪法所确定。因此,不能忽视中国共产党的领导政策和领导规则来空谈中国特色社会主义的法治工作。基于此,党的十八届四中全会决定把党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系。环境保护党政同责、一岗双责、齐抓共管的政策基础不仅包括国家的政策基础,还包括党的政策基础。在党的政策基础方面,党的十八大报告和十八届三中、四中、五中及六中全会文件,都或多或少地涉及生态环境保护的党政同责、一岗双责、失职追责、终身追责的问题,如党的十八届三中全会决定建立生态环境损害责任终身追究制,对领导干部实行自然资源离任审计制度等。在国家的政策基础方面,国民经济和社会发展“十三五”规划纲要以及生态环境保护规划,涉及长远目标、近期目标等方面的规定,就为生态环境保护党政同责、一岗双责、依法追责、终身追责的实施奠定了目标责任基础。

党的十八大把生态文明建设纳入党章,成为全党的根本遵循。在具体举措方面,中共中央和国务院于2015年联合发布了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》,中办和国办于2015年联合发布了《生态环境保护督察方案(试行)》,中共中央办公厅联合国务院办公厅于2016年发布了《生态文明建设目标评价考核办法》。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》第1条规定,“根据有关党内法规和国家法律法规,制定本办法”,可以看出这些文件的党内法规属性。这些联合法规性文件不仅是党和国家在环境保护国家治理方面制度化、规范化、程序化的尝试,体现了环境保护党内法规与国家立法的衔接和互助,还是中国特色社会主义环境法治的重大创新。从目前来看,因为责任层层落实、层层追究,生态环境保护出现了转折性、根本性的变化。下一步,应当以中央的改革文件为基础,在《中国共产党纪律处分条例》等党内法规和《环境保护法》等国家环境保护法律、法规、规章中都设立相互衔接、相互引用的接口,促进党政领导责任的落实。

在社会规范方面,生态环境部、中央文明办、教育部、共青团中央、全国妇联于2018年6月5日发布并实施了《公民生态环境行为规范(试行)》,这个指导性规范属于社会规范,对于促进社会文明的发展起到了积极的作用。下一步,要制定相应的实施细则,把行为规范的各项要求融入垃圾分类、人居环境整治的立法和指南之中。