2.2 我国流动人口政策演进的内在机制及其效应分析
2.2.1 严格控制阶段（1984年之前）：计划经济烙印依然存在
在这一阶段，城市保护主旨突出、计划经济烙印依然存在构成我国流动人口政策的典型特征。具体来说，政府对自身调控社会经济的方向做了较为重大的调整，在对农村的管理上，开始承认并尊重农民物质利益的独立性和经营上的自主权，也由于生产上的自由调动了大部分农民的积极性，农村生产力的大幅提高，从而形成了农村富余劳动力，农村人口和劳动力的转移成为可能。例如，1983年的中央文件中有这样的规定：“在农村允许资金、技术、劳动力一定程度的流动和多种方式的结合。”但是，在20世纪80年代初的文件中，对农村人口流入城镇并未完全支持，例如，1980年下发的《进一步做好城镇劳动就业工作的通知》要求：“对农村剩余劳动力进行吸收，控制农村人口盲目流入大中城市。”不仅如此，随后政府颁布的一系列文件都表明，限制农村人口流入城镇、转为非农业户口更是困难，以户籍制度为核心的城乡二元体制稳固，人口流动依然受到严格控制。如“严格控制农村劳动力流入城镇”（1981年10月）；“严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口”（1981年12月），也就是说，在当时由于家庭联产承包责任制的实行，农业劳动力从集体公社中解放出来，可以相对自由地选择所从事的专业活动，如农民可以从事养殖业、饲料工业、建筑建材业等，但是对劳动力流动的空间，政府做了较为严格的限制。这些限制源于当时总体的社会经济政治体制。在那一时期，虽然改革的步伐开始迈开，但计划经济的影响依然较重，政府从体制政策到各项管理制度与规章，都较严格地限制农村人口和劳动力向城市的转移，因此并未出现成规模的、跨区域的劳动力流动。这也就决定了这一阶段的社会经济政策不仅严格限制了人口和劳动力的大规模流动，而且也制约了人口和劳动力流动所应发挥的社会效应与经济效应。当然，不可否认的是，这一政策在当时无论是对农村还是城镇的社会经济管理与生产秩序的稳定都有一定的积极作用。
2.2.2 防范式管制阶段（1984—1992年）：城市偏向明显
在1984年进行改革开放的大背景下，尽管国家开始逐步放宽对人口流动的限制，但并未鼓励人口流动，而且防范大规模人口流入城市的思想占主导，政策的城市偏向性突出，这就决定了该阶段人口流动规模较为有限。政府允许农民自理口粮进入城镇务工经商，进入的地点多为乡镇企业和小城镇，以“离乡不离土”为主要特征，商品要素市场也得到迅速发展，流动的主体主要是当地的农民工，促进了流动人口的产生和壮大。与此同时，流动人口的增长带来了流动人口管理上的巨大挑战，政府开始适当调控和有序引导人口流动。到了20世纪90年代，随着粮食统购统销政策的终止，农民或者说所有中国境内的流动人口，开始大规模进入城市寻求发展。部分省区市陆续出台了一些相关政策法规，对流动人口进行管理。这一时期流动人口政策主要有两个特征：一是允许自然有序流动，不提倡盲目流动，且提倡就近流动；二是政府要对流动规模、流动方向等进行有效管理，流动要在社会稳定的大前提下进行。
从这一时期开始，农民自发流入发达地区，尤其是珠三角地区。从20世纪80年代中期开始，外资、港资大量进入珠三角地区开办企业，当地乡镇企业也异军突起，对劳动力的需求迅速扩大，当地人口和劳动力无法满足其需求；而在欠发达地区的广大农村，通过家庭联产承包责任制从土地上解放出来的大量农村人口和劳动力需要找到脱贫致富的路径。一方面是旺盛的劳动力需求，另一方面是离乡淘金的强烈欲望，恰恰构成一对良性的市场供需关系。但是，当时政府对这一趋向并没有采取鼓励的态度，也没有为农民工的流动提供相关的法律与政策保障，而是采取多种方式与政策限制劳动力的远距离流动，在这一阶段的政策文件中“离土不离乡”“严格控制农民工外出”等政策措施高频率出现，甚至对流入地有这样的规定：“企业招用工人，应当在城镇招收。需要从农村招收工人时，除国家规定的以外，必须报经省、自治区、直辖市人民政府批准。”如此管制方式，依然带有明显的计划经济特征，其基本的政策导向是，“严格控制大城市的规模，合理发展中等城市和小城市，以乡镇企业为依托建设一批布局合理、交通方便、具有地方特色的新型乡镇”（1990年）；“争取在农村第一产业内部多吸纳一些劳动力”（1991年）。可见，政府当时对农村人口和劳动力采取种种限制，其初衷并不在于限制人口和劳动力的流动——政府并不反对农村人口向乡镇、小城市的流动——而在于控制大城市的规模，缓解大城市的压力。这是政府城市偏向的具体表现之一。我国的城市偏向政策在这一时期的政策文件中体现得较为明显。
这一时期的政策效应也恰恰体现在“发达地区与城市偏向政策”这一层面，即一方面，默认了欠发达地区以及农村劳动力向本地区的乡镇、小城市的近距离流动，使得人口和劳动力流动带动社会经济的倍增与乘数效应在局部范围起到作用；另一方面，又通过限制人口和劳动力大规模向发达地区与大中城市的流动，充分保护大中城市以及本地居民的利益，与此同时，也限制了人口和劳动力要素自由流动所应有的经济拉动效应。
2.2.3 允许与鼓励阶段（1993—2001年）：城市社会问题意识凸显
在这一阶段，尽管开始由之前的防范式管制，转向允许与鼓励流动，进而带来人口和劳动力流动由以往的有限流动转向逐步的成规模流动，但是因政策转向及人口和劳动力的大规模流动给城市所带来的社会问题开始显现，因此这一阶段的“鼓励”更多的是对流出地人口外流的鼓励，而不是流入地对人口流入的鼓励，这也就决定了该阶段仍然带有一定的限制特征。1992年邓小平同志“南方谈话”后，沿海地区以突飞猛进的速度开始发展，工业化与城市化高速推进，对劳动力的需求进一步增加；与此同时，珠三角地区、长三角地区与其他内陆地区的经济差距迅速拉大，吸引着欠发达地区劳动力源源不断地流入。可以说，在当时由农村向城市、由欠发达地区向发达地区的人口和劳动力流动已成为大势所趋且势不可当。在1993年的政策文件中，对于农村劳动力问题，有“鼓励农业劳动力的跨地区流动”的表述，这是中共中央第一次以文件的形式正面肯定了地区间劳动力流动的行为，尤其与外流劳动力对发达地区和城市的显著贡献具有紧密联系。同年11月，《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》又一次强调“鼓励和引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移和地区间的有序流动”。在此政策前提下，政府开始着力规范劳动力市场，建立劳动力流动的市场机制，“发展多种就业形式，运用经济手段调节就业结构，形成用人单位和劳动者双向选择、合理流动的就业机制”，并提出要对劳动力流动强化管理、组织和服务（1993年）。这一时期，相关地方政府积极响应中央政策，建立了一系列针对劳动力流动的制度与政策，例如，省际劳动力协作制度的建立，广东、广西、湖南、四川等省区建立了“九省区劳动协作网”，协调劳动力流动问题，在一定程度上实现了省际劳动力有序流动。同时，随着农民工的大规模流动，一系列的社会问题开始出现，为克服这些问题，统一的流动人口就业证和暂住证制度开始实行，然而在整顿的名义下劳动力流动成本也大大相应提高，具体体现在针对外流劳动力的相关税费名目繁多方面。
从相关政策文件中可以看出，在这一时期，中央政府对人口和劳动力流动采取的政策不再是“堵”，而是“疏”。相比以往，尽管政府在这方面的政策有所推进，但依然折射出长期以来较浓的计划经济色彩。笔者认为，农民工问题最早引起国家重视，与众多学界与政界所认为的外流劳动力对城市居民就业与福利的外在冲击、每年春节前后大量农民工返乡过年与返岗工作给交通带来的极大压力以及对铁路沿线城市治安造成的极大冲击具有重要联系，而当时外流劳动力的工资、福利待遇等方面改善与提高的紧迫性和重要性还未得到充分考察。
这一时期国家对农民工外流的管理还是带有一定限制性的，目的是做到合理有序的流动，其政策的出发点依然是维护城市的利益，而非农民工的权益。例如，1993年，中共十四届三中全会提出要鼓励和引导农村剩余劳动力向非农产业转移和地区间有序流动。广大农民得益于政策的支持与认可，纷纷外出，引发“民工潮”。对这一问题，社会经济政策相对力度较大，甚至不排除有一定的限制措施，如1994年11月，国务院加强对春节期间的“民工潮”管理与疏导工作，其中包括：一是要求60%的农民春节不回家，留在就业地区过年；二是要求所有的用人单位在春节后一个月内不准招工；三是农村人口和劳动力跨省流动要实行严格的就业证制度（李爱，2006）。很明显，在这一过程中，政府考虑到了沿海地区经济发展的需要，却因为考虑到社会秩序的稳定降低了农民工的福利——在一定程度上不仅没有分担劳动力外流成本，反而提高了流动成本，传统春节不能回家与亲人团聚的心理成本便是例证，更何况外流劳动力截至目前在流动过程中综合流动成本较高的情况下，工资、福利等方面还并未有较大跟进。
所以说政府在这一时期开始规范劳动力市场，促进劳动力的有序、规范流动也同样是从城市的立场出发的，劳动力流动现象是作为一个重大的“社会问题”被提出的，有关流动过程中的工资、工作条件、福利、社会保障等方面并未被纳入政策视野。
尽管在这一阶段，人口和劳动力大规模流动带来一定的社会问题以及其他相关的负向效应，然而值得肯定的是，在这一阶段，劳动力流动已由“限制”“默认”转向政策上的“允许”，与此同时，大规模流动对经济增长与经济发展的拉动效应已经初见端倪，尤其是对发达地区的快速增长更是功不可没。
2.2.4 逐步规范阶段（2002年至今）：权利意识开始回归
从21世纪初开始，中央政府对人口和劳动力流动的政策有所优化。例如，2002年中共十六大报告认可了人口和劳动力流动并肯定了其贡献，指出“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势，要消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理流动”[1]。由此，外流劳动力在发达地区权益的保护问题、各项社会福利的保障问题等理论探讨被提上日程，在实践层面也取得了一定的进展，具体表现在：对农民进城务工的不合理限制被逐步取消，乱收费被逐步清理，简单粗暴清退农民工的做法被纠正，拖欠和克扣农民工工资的问题引起中央重视，农民工子女入学接受义务教育的问题开始解决，对农民工的就业培训工作也开始展开，养老保险、工伤保险以及其他原来与农民无关的社会保障都被纳入了农民工福利的范畴。2010年初，农民工养老保险“实现跨地区顺畅转续，保障参保人员权益”的话题被提上日程，人力资源和社会保障部表示，“有关农民工城乡养老衔接政策一定会出台”[2]。2008年颁布的《中华人民共和国就业促进法》规定：“农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利，不得对农村劳动者进城就业设置歧视性限制。”这就以法律形式确立了农民工与城镇劳动者的平等权利，同时也从另一侧面肯定了过去很长一段时间以来存在的歧视农民工的现象。
可见，政府对农村人口和劳动力流动已经由过去的“控制”“限制”“管理”转向了“服务”，这一趋势是可喜的，与社会政治日益民主、公平的趋势相一致。进入21世纪后，新生代农民工日趋成为外流劳动力的主体，并呈现差异化特征：20世纪80年代、90年代初期以及中期的打工者单纯以挣钱谋生为目的，但挣钱谋生并不构成多为“80后”甚至“90后”的新生代农民工的唯一目的，甚至也不构成主要目的，相反，现代的生活方式、先进的生活理念、舒适的工作环境、被尊重被承认的感觉以及发展机会决定了其流动动因。在2008年出现的金融危机中，大量农民工提前返乡、危机过后大量企业招工不顺就是一个明证：危机爆发时，企业纷纷降低工资、大量裁员、排斥农民工，以致大量农民工提前返乡；当危机得到缓解时，很多企业招不到工人，原因在于大量农民工留在户籍地工作——农民工用自己的双脚做出了选择。
在这一新的社会形势下，中央政府与流入地政府都必须考虑农民工的权益问题。所以制定了一系列与农民工相关的政策。例如，2008年1月中共中央提出“探索在城镇有稳定职业和固定居所的农民登记为城市居民的办法”；2009年中央经济工作会议前所未有地开始强调城镇化，并明确提出“放宽中小城镇户籍限制”，把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务。这是中央层面首次提出放宽中小城市和城镇户籍，此前石家庄等不少地方推出过购房入户等政策。2012年国务院在促进就业规划中则更进一步强调实施更有利于就业和劳动力流动的财政保障政策、税收优惠政策、金融支持政策、对外贸易政策等，推进农业富余劳动力转移就业。
对此，北京大学法学院教授王锡锌认为，放宽城乡户籍限制，打破城乡之间的隔阂，降低城乡二元之间流动的门槛，这与户籍制度改革的基本原则是一脉相承的。但户籍改革，最重要的还是在于如何对待附着在户籍上的福利等社会公共资源。通过买房来实现户籍转移这种方式，没有平衡福利，反而强化了城市户籍的含金量（胡芳洁，2010）。
笔者认为，长期以来，一方面，政府通过户籍强化了城乡工资、福利等方面的典型差异；另一方面，当前的“买房入户”实质上是给户籍明码标价，在无形中提高了户籍的门槛与含金量，使得“外地人”成为城市居民（即内生化）的愿望越来越成为奢望，因为它将负载了社会福利的城市户籍市场化、货币化了，这中间的受益者可能是房地产商，也可能是地方政府相关部门，但不是期盼着有一本城市户口簿的外来人口和劳动力，这更进一步加剧了城市居民与外来劳动力的不平等。从长远来看，这样的政策倾向一方面可能在一定程度上阻碍中国经济的发展和城市化进程的推进，另一方面也损害了大量无力购买城市住房的普通外来劳动者的利益。
所以，在笔者看来，政府对农民工的政策虽然在开始朝着“福利”的方向走，然而正是这一系列政策的出台一方面彰显了政府对民生和福利的重视，另一方面也表明外流劳动力的工资、福利、社会保障等方面长期以来的缺失，说明了这种推进仍然处于在探索中缓慢前行的阶段。要真正解决外流劳动力福利问题、解决农村问题，还任重道远。值得肯定的是，在这一阶段，劳动力流动对宏观经济的持续稳定增长，尤其是对东部沿海地区的快速增长与飞跃式发展产生了十分巨大的贡献。有学者指出过去30年尤其是中国加入WTO之后经济持续高速增长，不仅直接来源于劳动力及其流动，而且间接来源于人口红利，即人力资本贡献度高达45%[3]；此外，彭连清（2008）通过建立东部地区非农部门的生产函数，就区际劳动力流动对东部地区经济增长贡献率的实证研究表明：进入21世纪以来，区际劳动力流动更为活跃，人口和劳动力流入对东部地区非农产值增长的年均贡献率达8.24%。
近年来，尤其是2015年和2016年，中央政策开始聚焦鼓励人口和劳动力的返乡创业，并通过返乡创业带动欠发达地区和农村更多的就业，而且在这一系列政策举措中，间接隐藏着在流出地的区域内部实现就地城镇化的政策内涵。具体而言，促进人口流动尤其是农民工就业创业的政策包括以下内容：引导农民工有序外出就业、鼓励农民工就地就近转移就业、扶持农民工返乡创业。进一步清理针对农民工就业的户籍限制等歧视性规定，保障城乡劳动者平等就业权利。实现就业信息全国联网，为农民工提供免费的就业信息服务。完善城乡均等的公共就业服务体系，有针对性地为农民工提供政策咨询、职业指导、职业介绍等公共就业服务。加强农民工输出输入地劳务对接，输出地可在本地农民工相对集中的输入地设立服务工作站点，输入地应给予支持。组织开展农民工就业服务“春风行动”，加强农村劳动力转移就业工作示范县建设。大力发展服务业特别是家庭服务业和中小微企业，开发适合农民工的就业岗位，建设减免收费的农贸市场和餐饮摊位，满足市民生活需求和促进农民工就业。积极支持农产品产地初加工、休闲农业发展，引导有市场、有效益的劳动密集型产业优先向中西部转移，吸纳从东部返乡和就近转移的农民工就业。将农民工纳入创业政策扶持范围，运用财政支持、创业投资引导和创业培训、政策性金融服务、小额担保贷款和贴息、生产经营场地和创业孵化基地等扶持政策，促进农民工创业。做好老少边穷地区、牧区、库区、渔区农牧渔民转移就业工作和农民工境外就业服务工作。
截至2020年6月，全国341个试点地区返乡创业人员已达到近200万人，带动700余万名就业人口；在试点地区带动下，全国返乡创业人员已超过800万人，带动约3000万人就业。返乡创业、就近就业逐步成为农村经济的发展重心。在此过程中，实现了人才回归、技术回乡和资金回流。这在很大程度上与近年来返乡创业政策的助推密不可分。2019年1月中共中央、国务院《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》提出：“支持乡村创新创业。鼓励外出农民工、高校毕业生、退伍军人、城市各类人才返乡下乡创新创业，支持建立多种形式的创业支撑服务平台，完善乡村创新创业支持服务体系。”这一政策不仅将为包括外出务工人员在内的各类人员返乡创业提供支撑平台，而且将在乡村进一步建构完善的服务体系。在此基础上，2019年2月农业农村部等七部门联合印发的《国家质量兴农战略规划（2018—2022年）》明确指出：“推动全面建立职业农民制度，强化政策激励，引导有志青年加入职业农民队伍，鼓励大学生、返乡农民工质量兴农建设。”这一规划通过鼓励外出务工人员返乡创业，用流动过程中获得的先进技术、熟练技能、前沿理念等带动农业和农村的快速发展。2020年1月，国家发改委等19个部门联合印发《关于推动返乡入乡创业高质量发展的意见》，提出：“经过3—5年努力，工作协同、政策协调的机制更加顺畅，支持返乡入乡创业的政策体系更加完善，返乡入乡创业环境进一步优化，市场主体活力进一步迸发，产业转移承接能力进一步增强，带动就业能力进一步提升。”2020年6月，农业农村部等9个部门下发《关于深入实施农村创新创业带头人培育行动的意见》，该意见指出：“创新创业是乡村产业振兴的重要动能，人才是创新创业的核心要素。农村创新创业带头人饱含乡土情怀、具有超前眼光、充满创业激情、富有奉献精神，是带动农村经济发展和农民就业增收的乡村企业家。”在此基础上，明确了：“到2025年，农村创新创业环境明显改善，创新创业层次显著提升，创新创业队伍不断壮大，乡村产业发展动能更加强劲。农村创新创业带头人达到100万以上，农业重点县的行政村基本实现全覆盖。”在上述政策的推动下，近年来农村涌现了一批农业经理人、农业带头人、返乡投资人、返乡大学生与技术人员等。