二 序言讨论的问题
（一）关于序言第一段
澳门，包括澳门半岛、氹仔岛和路环岛，自古以来就是中国的领土，十六世纪中叶以后被葡萄牙逐步占领。一九八七年四月十三日，中葡两国政府签署了关于澳门问题的联合声明，确认中华人民共和国政府于一九九九年十二月二十日恢复对澳门行使主权，从而实现了长期以来中国人民收回澳门的共同愿望。
对澳门问题的历史表述是起草过程中集中讨论的问题之一，主要争议集中在“逐步占领”四个字上。
在中央与特区关系小组草拟条文和起草委员会讨论基本法草案稿时就存在不同意见，主要集中于两个问题：第一，要不要表述这段历史？第二，如何表述这段历史？
1.《澳门基本法（草案）征求意见稿（讨论稿）》阶段
委员们一致认为，澳门与香港的情况不同，需要根据历史的实际情况表述历史背景。[1]
1990年12月中央与特区关系小组在向第五次全体会议提交的工作报告中指出：“由于澳门和香港的情况不同，需要根据澳门的特点并参照中葡联合声明重新草拟，如序言中关于澳门历史背景的表述……都是应根据澳门的实际情况作出规定。”[2]中央与特区关系小组草拟的文本是“十六世纪中叶以后被葡萄牙逐步占领”。委员们讨论时发表了各种意见。
关于要不要表述这段历史，有意见主张可以不提这段历史，向前看。但多数意见认为，写澳门历史问题由来是必要的，如果回避这段历史，就无法理解既然澳门自古以来是中国的，现在又为什么要恢复行使主权。为了要向全国人民交代，必须写清楚这段历史。[3]关于如何表述这段历史，有意见不认同“逐步占领”的提法，认为表述不确切，应该修改。多数意见认为“逐步占领”提法可以接受。[4]
1991年4月，第六次全体会议继续讨论关于澳门历史的表述。有委员认为，“逐步占领”的提法是符合历史事实的，是中性词，可以不改。有委员建议修改为“自古以来是中国的领土，尽管十六世纪中叶以后被葡萄牙管理”，提出用“管理”一词代替“占领”一词。[5]
1991年7月，第七次全体会议围绕“逐步占领”的提法再次进行了认真的讨论，有的委员提出在《中葡联合声明》中没有提及被葡萄牙逐步占领的表述，为什么在《澳门基本法》中要作这样的表述，是否可以不写，让葡方在面子上好过些？多数委员认为，澳门自古是中国的领土，葡萄牙占领澳门是历史事实，应该反映中国政府的立场。也有委员建议用“定居”代替“占领”。[6]
可以看到，在讨论过程中，一种意见认为，必须对全国人民有一个交代，另一种意见希望回避澳门的历史问题；一种意见认为，“逐步占领”的表述符合历史事实，另一种意见希望用“管理”或“定居”代替“占领”一词。但是，最终，在《澳门基本法》起草委员会公布的《澳门基本法（草案）征求意见稿》采用了“十六世纪中叶以后被葡萄牙逐步占领”的提法。
2.《澳门基本法（草案）征求意见稿》阶段
1991年7月，《澳门基本法（草案）征求意见稿》公布后，社会各界围绕“逐步占领”发表了不少意见。
内地居民普遍认为只有用“占领”才能说明澳门历史问题，删除“占领”就是抹杀历史事实，是不能容许的。
澳门社会意见纷争。
（1）赞成意见认为，“逐步占领”提法精练、合适，符合历史，对澳门居民及全国人民有交代，也顾及了中葡人民感情和中葡友好关系。
（2）反对意见认为，“逐步占领”对葡人是一种伤害。葡萄牙人在澳门是和平“定居”的，逐步占领带有对葡萄牙人的歧视（有的委员认为，澳门是中国皇帝送给葡萄牙人的）。有的委员认为，“逐步占领”不符合联合声明的表述。
（3）有的意见建议将“逐步占领”改为“逐步管治”。
（4）有的意见建议在“逐步占领”后加上“逐步实施殖民管治”。
（5）有的意见建议在时间划定上改为“十六世纪中叶后，葡萄牙人开始在此定居，从十八世纪中叶起，逐步被葡萄牙人占领”。
委员们在讨论社会意见时，同样存在三种意见。
（1）多数委员的意见是，“逐步占领”的表述是客观的，已经采取了淡化的处理方式，不必修改。
（2）但有委员提出，在联合声明中没有“被葡萄牙逐步占领”的字样，在基本法中希望不要这么写。
（3）有的委员建议改为：16世纪中叶以后，一些葡萄牙人逐渐在澳门“定居”，葡萄牙开始“管理”澳门。对此，有委员认为，“管理”在法律上没有依据，葡萄牙曾经宣布澳门是葡萄牙的领土，这已经超出了管理的范围。
在1992年3月5日第八次全体会议上，中央与特区关系小组提交的工作报告中指出：“‘逐步占领’是客观反映历史，对全国人民有所交代，而且整句的措辞简短、平和，符合向前看的精神，不需要做修改。”[7]个别委员对此表述提出保留意见，但表示不坚持意见。在全体会议讨论时，有委员认为，“逐步占领”的表述，在葡人社会中引起强烈反应。但多数委员认为，制定基本法是中国的内部事务，作为国内法，就应向人民交代历史，对于澳门的问题，中葡双方有不同的看法，但基本法只能按中国的历史来写。[8]最后，起草委员会在表决通过《澳门基本法（草案）》时，虽然有委员按照《澳门基本法（草案）表决办法》提出修正案，要求将“逐步占领”删去，但被多数委员否决。《澳门基本法（草案）》继续保留“十六世纪中叶以后被葡萄牙逐步占领”的提法。
3.《澳门基本法（草案）》阶段
1992年3月16日《澳门基本法（草案）》公布后，社会上再次进行讨论，基本上延续了原有的意见。
（1）有居民赞成“逐步占领”的表述，理由有五：一是符合历史事实，二是能向中国人民交代，三是照顾了中葡两国人民的感情，四是《中葡联合声明》与《澳门基本法》不一样，前者是国际文件，后者是国家法律。五是在《澳门基本法》中，对历史只能概括，不能详细叙述。
（2）反对意见认为，这不利于中葡友好，不符合中葡两国人民和睦相处的历史。如果要表述这段历史，也应该表述为，“十六世纪中叶以后被葡萄牙进驻，并逐步实行殖民管治”。也有意见建议改为“和平占领”、“管治”或“定居”。
（3）还有意见认为，修改为“十六世纪中叶以后葡萄牙人前来定居，十八世纪中叶以后被葡萄牙逐步占领”。
在1993年1月13日第九次全体会议上，中央与特区关系小组工作报告指出：“有的委员提出将‘占领’改为‘定居’……多数委员认为，‘定居’不能确切反映澳门的历史事实，‘逐步占领’的表述是对历史进行交代，用词是准确的，也是比较中性的，已经充分照顾到当前的中葡友好关系。而且征询的意见表明，绝大多数澳门和内地人士赞同‘逐步占领’的表述，不宜再作修改。”[9]在全体会议讨论中，多数委员认为，使用“定居”两字不能准确表达历史事实，现在的写法只是对历史进行交代，否则恢复行使主权便无从谈起，而且“占领”也是中性词，已经充分考虑到当前的中葡友好关系，葡萄牙占领澳门也是经过一个较长的时期，符合历史事实，所以序言文字不改动。第九次全体会议在否决了有关修改“逐步占领”一词的提案后，经过2/3多数同意，通过了提交全国人民代表大会审议的《澳门基本法（草案）》，其中保留了序言中“十六世纪中叶以后被葡萄牙逐步占领”的提法。
除了对序言第一自然段中的澳门历史表述有争议外，有意见还建议使用“收回澳门主权”的提法。但多数委员认为收回主权说法不确切，澳门主权从来就属于中国，中国对澳门是“恢复行使主权”不是收回主权的问题。
关于澳门的区域范围，有意见认为，不应该限死，否则将来澳门区域范围要扩大，就不好办了。还有意见建议澳门的范围应包括附近的海域。多数委员认为，现在的表述只是指澳门区域范围的历史和现状，至于将来要不要扩大，是另外一个问题，不应扯在一起。最后，根据多数委员的意见达成了共识。
序言第一段主要解决澳门问题的历史由来，两句话浓缩了中国古代史、近代史和现代史。
解读
1.澳门自古以来就是中国的领土，十六世纪中叶以后被葡萄牙逐步占领
序言开宗明义，澳门自古以来就是中国的领土，这句话是对历史的陈述，表明中国恢复对澳门行使主权是理所当然的，具有毋庸置疑的正当性。澳门自古以来就是中国的领土是有充分的历史依据的，澳门从秦朝开始属南海郡番禺县，晋朝属东官县，隋朝属宝安县，唐朝属东莞县，南宋属香山县管辖。[10]澳门的历史证明它自古以来就是中国的领土，一直处在中国政府有效管治之下。
这句话直接点出了澳门历史问题产生的原因，是外国的占领导致了澳门与国家分离，使中国不能对自己领土的一部分行使主权。“逐步占领”四个字简明扼要地表达了几个含义。第一，“占领”表达一种状况，即被葡萄牙管治。如果使用“定居”一词，显然没有办法理解定居者怎么行使了对澳门的管治，中国又为什么丧失了行使主权的权力。第二，“逐步”表达了“占领”是一个过程，并不突出某一个历史事件的作用，而是在经历不同时期发生的一系列事件，如葡萄牙向澳门派遣总督，葡萄牙宣布澳门为自由港，签订不平等的《中葡通商条约》等条约后，最终占领了澳门。第三，澳门与祖国的分离是外部力量造成的。所以，澳门同胞与内地同胞感情上并没有割断联系，心系祖国之心始终没有改变。不论是日本侵华战争，中华民族到了最危险的时候，还是改革开放、民族复兴时期，澳门同胞均积极投身抗日战争和支持改革开放，做出了应有的贡献。
2.中国恢复行使主权是中国人民的共同愿望
1987年4月13日，中葡两国政府签署了关于澳门问题的联合声明，确认中华人民共和国政府于1999年12月20日恢复对澳门行使主权，从而实现了长期以来中国人民收回澳门的共同愿望。实现这一共同愿望，首先表明国家强大了，百多年前国家积弱，被迫签订丧权辱国的不平等条约，今天国家不断强盛，有能力从外国手中收回澳门。正如邓小平所说，不是中方谈判代表有多大本事，是代表背后的国家有能力了，“主要是我们这个国家这几年发展起来了，是个兴旺发达的国家，有力量的国家，而且是个值得信任的国家，我们是讲信用的，我们说话是算数的”。[11]其次是表明国家恢复对澳门行使主权，是100多年来中国人民争取国家统一的奋斗结果。实现国家统一是人心所向。因此，理解“一国两制”和基本法就一定要了解这段历史，正确认识这段历史，有助于认识为什么要实现国家的统一，以及增强维护国家统一的自觉性和责任感。
（二）关于序言第二段
为了维护国家的统一和领土完整，有利于澳门的社会稳定和经济发展，考虑到澳门的历史和现实情况，国家决定，在对澳门恢复行使主权时，根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定，设立澳门特别行政区，并按照“一个国家，两种制度”的方针，不在澳门实行社会主义的制度和政策。国家对澳门的基本方针政策，已由中国政府在中葡联合声明中予以阐明。
本段的讨论问题主要集中在澳门回归以后国家对其方针政策，以及《澳门基本法》与《中葡联合声明》关系两个问题上。
1990年9月9日中央与特区关系小组在完成了《澳门基本法（草案）征求意见稿（讨论稿）》初稿后，在同年12月11日向第五次全体会议提交的工作报告中指出，有委员建议，序言第二段最后一句“国家对澳门的基本方针政策，已由中国政府在《中葡联合声明》中予以阐明”和第三段最后一句“以保障国家对澳门的基本方针政策的实施”可以删去。也有意见认为，在序言中应将《中葡联合声明》的十二条政策写入。1991年3月15日，中央与特区关系小组第七次会议纪要认为，第二段的最后一句和第三段的最后一句，内容比较重要。一方面，说明《澳门基本法》规定的基本政策也是《中葡联合声明》中中国政府阐明的政策，两者是一致的、统一的，体现了政策的连续性。如果删去，对所要表达的原意来说就不完整。另一方面，保留原文简明扼要，也不必将联合声明中十二条政策再抄录。这个意见被委员们接受，第七次全体会议通过《澳门基本法（草案）征求意见稿》之后，就没有不同意见了。此外，在1989年11月18日举行的第三次全体会议上，有委员建议将“方针”改为“国策”；有委员认为，“方针”与“国策”内容是一致的，不改为好；还有意见建议将“保持”改为“有利于”，被委员们接纳。
序言第二段主要阐明了“一国两制”的宗旨，以及澳门回归后国家对其方针政策。
解读
1.“一国两制”的宗旨
序言明确了实行“一国两制”的宗旨：“维护国家的统一和领土完整，有利于澳门的社会稳定和经济发展”。简言之，就是要有利于维护国家的主权、安全和发展的利益以及澳门社会稳定、经济发展的利益，这是“一国两制”要实现的目标，也是必须完成的任务，同时也是检验“一国两制”是否成功的标准。所以，“一国两制”必须将国家利益与特区利益有机结合起来，才能达到有利于澳门社会稳定和经济发展的目的。我们必须始终不渝地坚持这个目标。反之，将国家利益与特区利益割裂开来和对立起来是完全错误的，是不符合“一国两制”理论的。
国家采取“一国两制”的方式解决澳门问题、实现国家统一是坚持实事求是的思想路线的结果，充分考虑了澳门的历史和现实情况。历史上，澳门在葡萄牙管治下实行资本主义制度，现实中澳门居民也接受了资本主义制度。“一国两制”允许澳门在回归祖国后继续保留原有的资本主义制度和生活方式，是符合澳门居民的想法和要求的。澳门居民一方面希望回归祖国，实现国家的统一；另一方面也想保留原有的社会制度和生活方式。而“一国两制”既能做到实现国家统一，又能在特别行政区内保留原有的社会制度和生活方式，所以得到澳门居民的认同和支持。
2.设立特别行政区的宪法依据
序言明确规定，国家“在对澳门恢复行使主权时，根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定，设立澳门特别行政区，并按照‘一个国家，两种制度’的方针，不在澳门实行社会主义的制度和政策”，因为宪法第30条规定：“中华人民共和国的行政区划如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；……”我国传统的行政区划中并不存在特别行政区。所以，1982年宪法特别增加了第31条：“国家在必要时得设立特别行政区。”有了宪法第31条，才有特别行政区的设置。根据宪法第62条第14项的规定，“决定特别行政区的设立及其制度”是全国人民代表大会的职权。因此，1999年3月31日第八届全国人民代表大会第一次会议通过《全国人民代表大会关于设立中华人民共和国澳门特别行政区的决定》，规定：“一、自1999年12月20日起设立澳门特别行政区。二、澳门特别行政区的区域包括澳门半岛，氹仔岛和路环岛。澳门特别行政区的行政区域图由国务院另行公布。”[12]
3.《中葡联合声明》与《澳门基本法》的关系
序言指出：“国家对澳门的基本方针政策，已由中国政府在《中葡联合声明》中予以阐明。”说明基本法要按照国家对澳门的基本方针政策制定，而国家对澳门的基本方针政策在《中葡联合声明》中由中国政府阐明。所以，《中葡联合声明》中中国政府对澳门的政策即《澳门基本法》制定时应该遵循的立法政策，以保证《澳门基本法》全面准确地体现“一国两制”的方针。
（三）关于序言第三段
根据中华人民共和国宪法，全国人民代表大会特制定中华人民共和国澳门特别行政区基本法，规定澳门特别行政区实行的制度，以保障国家对澳门的基本方针政策的实施。
本段讨论的主要问题是《澳门基本法》的立法依据、核心内容以及《澳门基本法》与“一国两制”方针。
在1989年11月18日第二次全体会议讨论《澳门基本法》结构时，对宪法和《澳门基本法》的关系就有争议。有意见认为，应将依据《中华人民共和国宪法》制定《澳门基本法》改为依据《中华人民共和国宪法》第31条制定《澳门基本法》。多数委员不同意这种修改。理由是：“第一，联合声明规定是依据中华人民共和国宪法制定基本法；第二，依据宪法第31条不准确，宪法与基本法直接有关的条文除第31条外还有第62条等。此外，宪法中还有许多条文与基本法间接有关，如基本法的修改权和解释权要依据宪法有关规定来起草；第三，序言指的是基本法的总的依据，至于如何处理宪法具体条文与基本法的关系，由总则第11条处理。”[13]这种认识得到委员们的认同和接受。
本段主要内容是明确宪法和《澳门基本法》的关系以及《澳门基本法》的作用。
解读
1.《澳门基本法》的立法依据
序言规定：“根据中华人民共和国宪法，全国人民代表大会特制定中华人民共和国澳门特别行政区基本法。”这一规定明确了宪法是基本法的唯一立法依据。为什么宪法是基本法的唯一立法依据？第一，这既是宪法的一项重要原则，也是宪法的明确规定。宪法第5条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律，行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。……”依据宪法制定法律也是世界各国通行的普遍原则。所以，中国政府在《中葡联合声明》中的第十二条政策中明确指出：“上述基本政策和本联合声明附件一所作的具体说明，将由中华人民共和国全国人民代表大会以中华人民共和国澳门特别行政区基本法规定之，并在五十年内不变。”中华人民共和国政府对澳门的基本政策的具体说明中第一条指出：“中华人民共和国全国人民代表大会将根据中华人民共和国宪法制定并颁布中华人民共和国澳门特别行政区基本法，规定澳门特别行政区成立后不实行社会主义制度和政策，保持现行的社会、经济制度和生活方式，五十年不变。”所以，不论是宪法还是中国政府的声明，均十分明确依据宪法制定基本法。如果法律规范不以宪法为立法依据，它与宪法的关系就不是母法与子法的关系，它本身就获得了与宪法同等的地位，具有了同等的效力，这显然违反了宪法是最高法的原则。第二，《中葡联合声明》虽不是《澳门基本法》的立法依据，但它通过《澳门基本法》将中国政府在联合声明中阐述的基本方针政策，转化为具体的法律规范。所以，《中葡联合声明》和载于联合声明的中国政府政策明确指出，将根据宪法制定《澳门基本法》，并将基本方针政策转化为《澳门基本法》的规定。中国政府的政策，需要通过国内的立法转化为法律的规范。而转化的法律依据只能是宪法。为什么《中葡联合声明》不是《澳门基本法》的立法依据呢？有必要指出立法依据和立法政策的区别。立法依据是解决规范性文件是否合法的问题，立法政策是解决规范性文件是否合理的问题。《澳门基本法》是否合法，只能以宪法为标准。《澳门基本法》是否合理，就要看它是否体现了《中葡联合声明》中中国政府“一国两制”的基本方针政策。所以，基本法序言第二段最后一句话回应了基本法要体现联合声明中国家对特区的基本方针政策。第三段第一句话回应了基本法要以宪法为依据制定。因而，序言完整地表达了立法依据和立法政策的相互关系。
2.《澳门基本法》的核心内容
《澳门基本法》是一部什么样的法律，有不同的角度可以描述，如是一部全国性法律、一部宪法性法律、一部授权性法律、一部执行《中葡联合声明》的国内法律，是“一国两制”的法律化和制度化。当然，《澳门基本法》也界定了自身的内容，即一部“规定澳门特别行政区实行的制度”的法律。此外，《澳门基本法》还规定了澳门特别行政区实行的制度，保证特别行政区有法可依。
3.《澳门基本法》与“一国两制”的关系
序言指出，制定《澳门基本法》的目的是“保障国家对澳门的基本方针政策的实施”。“一国两制”是基本法的主要内容，基本法是“一国两制”的法律化。为什么要用法律提供保障呢？因为法律有两个特点，即规范性和强制性。规范性明确了一切机关和个人的行为规则，确保有法可依。强制性是对一切违法的行为可处以惩罚和纠正，凡抵触法律的行为无效，做到有法必依，违法必究。
[1] 1990年6月7日中央与特区关系小组第四次会议纪要。
[2] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第68页。
[3] 第五次全体会议第3期简报。
[4] 第五次全体会议第1期简报。
[5] 第六次全体会议第15期简报。
[6] 第七次全体会议第1期和第13期简报。
[7] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第194页。
[8] 第八次全体会议第2期简报。
[9] 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，第261页。
[10] 吴志良、杨允中主编《澳门百科全书》，澳门基金会出版，2005，第12页。
[11] 《在中央顾问委员会第三次全体会议上的讲话》，邓小平：《邓小平论“一国两制”》，三联书店（香港）有限公司，2004，第25页。
[12] 《中华人民共和国澳门特别行政区宪政法律文献汇编》，澳门理工学院一国两制研究中心，2009，第135页。
[13] 第三次全体会议第2期简报。