专题篇

立法工作篇

地方立法是宪法和法律赋予有立法权的地方国家权力机关的一项重要职权。作为我国立法体制的重要组成部分，地方立法在贯彻实施宪法法律，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系中负有重要责任。自1980年5月14日，宁夏回族自治区第四届人大常委会第二次会议审议通过《宁夏回族自治区实施〈选举法〉施行细则》以来，在自治区党委的领导下，自治区人大及其常委会紧紧围绕全区工作大局，认真履行宪法和法律赋予的职责，扎实有效地开展地方立法工作。截至2017年7月，自治区人大及其常委会共制定现行有效地方性法规164件。这些法规涉及自治区经济、政治、文化、社会、生态发展等领域，对促进和保障自治区经济发展、维护社会稳定、提高人民生活水平、推动宁夏社会主义民主法制建设和社会全面进步做出了重要贡献。

一、发展历程

1978年12月，中国共产党召开了十一届三中全会。这次会议总结了新中国成立以来正反两方面的经验教训，特别是十年动乱的沉痛教训，明确提出了发展社会主义民主、健全社会主义法制的任务。会议强调：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”会议提出：“从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。”这次会议对于我国社会主义民主和法制建设，具有划时代的历史意义，我国立法由此进入了新时代。与此同时，地方立法也迎来了一个崭新的时期。回顾宁夏人大及其常委会37年的立法发展历程，大体可分为四个阶段。

（一）起步阶段（1980年5月—1992年9月）

1979年7月，五届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，赋予省级人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不与国家宪法、法律、政策、法令、政令相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规的权力，并报全国人大和国务院备案。1982年2月，五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》，以国家根本法的形式确认了省级国家权力机关的立法权，尤其是赋予省级人大常委会立法权，这是我国立法史上具有深远意义的重大转折。1982年12月，全国人大对《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》作修改，增加了省级政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人大及其常委会拟定地方性法规草案提请省级人大常委会审议制定的职权，为日后赋予较大的市人大及其常委会地方立法权作了铺垫。

1980年1月，根据五届全国人大二次会议通过的《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》的要求，宁夏回族自治区第四届人民代表大会常务委员会正式设立。同年2月，五届全国人大常委会第十三次会议通过了《关于县级直接选举工作问题的决定》，要求各地方在1980年下半年到1981年春基本完成县级直接选举工作。为了贯彻落实全国人大常委会的要求，使选举工作依法有序地进行，自治区人大常委会成立不久即于1980年5月制定了《宁夏回族自治区实施〈选举法〉试行细则》，从而迈出了宁夏地方立法的第一步。此后，自治区人大常委会又先后制定了《宁夏回族自治区人大常委会和人民代表联系的暂行办法》《宁夏回族自治区天然林保护暂行办法》等一系列地方性法规，作出了《宁夏回族自治区执行〈中华人民共和国婚姻法〉的补充规定》《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会关于征用土地审批权限问题的决定》等地方性法规决定，批准了《银川市城市园林绿化管理暂行条例》等，截至1992年9月，自治区人大及其常委会共制定地方性法规51件，批准银川市人大常委会制定的地方性法规5件，通过补充修改地方性法规和执行法律、法规方面的决议、决定19件。这段时期是宁夏改革开放的起步探索阶段，许多方面无法可依，处于一种百废待兴、急需规范的状态。由于对地方立法的形式、作用以及如何行使等认识不太明确，再加上自治区人大常委会处于设立之初，立法力量比较薄弱，这一阶段的地方立法，虽然数量不少，但普遍质量不高。（1）从立法指导思想上来看，这一阶段无论是国家立法还是地方立法，主要是解决“无法可依”的状态。在“有比没有好”“急用先立”的思想指导下，虽然在实际立法活动中，常委会强调要坚持以自治区的实际情况为出发点，注意在实践中学习和总结经验，不断提高立法工作的水平和立法质量，但由于立法力量欠缺，经验匮乏，立法活动过于简单粗糙。主要表现为：立法程序简单，征求意见形式单一，提出法案多为临时动议，法案多为一审通过，表决和发布方式很不规范，大多数法规多为暂行办法、试行规定，通过时间不长就予以废止或重新修订。（2）立法调整社会关系范围较窄，地方立法内容不够广泛，多以民主政治建设和社会治安为主。1984年10月，《中共中央关于经济体制改革的决定》颁布之后，随着自治区经济体制改革的逐步展开，自治区地方立法内容虽逐渐由民主政治建设和社会治安扩展到文化、社会、民族、环境等方面，也相继制定出台了《宁夏回族自治区文物保护条例》《宁夏回族自治区未成年人保护条例》《宁夏回族自治区老年人保护条例》《宁夏回族自治区计划生育条例》《宁夏回族自治区环境保护条例》等地方性法规，但总体来看，涉及经济体制改革的一些热点、难点问题触及不多。如农村集体经济承包、城市规划、广告管理、产品质量监督等一些急需法规规范的事项还处于空白。

（二）发展阶段（1992年10月—2000年6月）

1992年，党的十四大正式提出建立社会主义市场经济体制的目标，并要求全党都要高度重视法制，“在本世纪内，努力把适应社会主义市场的法律体系建立起来”。1993年3月，第八届全国人大第一次会议通过宪法修正案，把“国家实行社会主义市场经济”和“国家加强经济立法，完善宏观调控”等内容写进国家根本大法，这标志着经济立法工作进入了一个新的发展阶段。1997年，党的十五大明确提出，“依法治国，建设社会主义法治国家”，同时提出，“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系”。这是对我国法制建设和立法工作提出的新目标。1999年，“依法治国，建设社会主义法治国家”被写进宪法，立法工作和法律的权威上升到新的高度。八届全国人大常委会提出了在届内要大体形成社会主义市场经济法律体系框架的目标，“市场经济就是法治经济”，从而推动地方立法工作进入了一个新的发展阶段。这一时期，自治区人大常委会认真贯彻党的十四大、十五大精神和自治区第七届、第八届人大历次会议决议，坚持把立法工作放在首位，以改革的精神加快立法，使立法工作取得了显著的成绩。这一时期，自治区人大常委会共制定法规72件，修改法规20件，批准银川市人大常委会制定的地方性法规13件，作出法规性决议或决定37件。这些法规的制定、批准或修改，使宁夏社会生活进一步做到有法可依。回顾这一时期的立法，主要呈现以下特点：第一，增强了立法工作的计划性。从1993年自治区第七届人大常委会起，常委会在学习借鉴八届全国人大常委会制定立法规划的经验基础上，开始探索制定常委会五年立法规划和年度立法计划。立法规划、计划的制订，不仅明确了一段时期立法工作的指导思想、原则、任务和重点，也使立法工作走上了有步骤、按计划进行的轨道。第二，突出了经济立法。以自治区第七届人大常委会任期（1993年至1998年）为例，在常委会制定和批准的55件法规中，经济方面的法规就占了36件，其中：规范市场主体及行为、维护市场秩序方面的法规有《宁夏回族自治区反不正当竞争条例》等9件；农业和农村经济方面的法规有《宁夏回族自治区农村集体经济承包合同管理条例》等9件；加强部门和行业管理方面的法规有《实施〈城市规划法〉办法》等18件。此外，还作出经济方面的法规性决议、决定3件。这些法规、决议和决定，对促进宁夏经济体制的转换、引导和保障市场经济的发展，起到了重要作用。第三，在重点突出经济立法的同时，兼顾社会进步方面的立法。为促进教科文卫事业的发展，制定了自治区《义务教育条例》《科技进步条例》《技术市场管理条例》《促进科技成果转化条例》《科学技术协会条例》《科学技术普及条例》《文化市场管理条例》《计划免疫管理条例》；为维护公民的合法权益，制定了自治区《实施〈妇女权益保障法〉办法》《实施〈归侨侨眷权益保障法〉办法》《宁夏回族自治区禁毒条例》；为推进民主政治建设，制定了自治区《实施〈城市居民委员会组织法〉办法》《实施〈工会法〉办法》《宁夏回族自治区村民委员会选举办法》，修改了《宁夏回族自治区实施〈选举法〉细则》《宁夏回族自治区乡镇人大工作条例》；为维护社会安定，修改了《自治区社会治安综合治理条例》《实施〈集会游行示威法〉办法》，制定了自治区《法制宣传教育条例》《奖励和保护维护社会治安见义勇为人员条例》《国防教育条例》。第四，体现地方特色和民族特点。在保证地方性法规不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，坚持从自治区实际情况出发，力求使制定的法规及条款，如自治区《义务教育条例》《实施〈选举法〉细则》《乡镇人大工作条例》等法规的许多规定，都体现宁夏的地方特色和民族特点。

为了加快立法步伐，提高立法质量，这一时期，常委会在立法过程中主要把握了以下几点：（1）在思想认识上突破计划经济体制的思维模式，树立市场经济立法观念，把着眼点放在引导和保障作用方面，增强法规的保障和促进功能，用立法推进改革，引导改革，巩固改革成果。（2）坚持全局观念，对一些涉及面广、意见分歧大的法规草案，加大协调力度，合理调整各种利益关系，力求避免部门利益倾向。（3）坚持走群众路线，加强立法调研，对每一件法规草案，都要做深入细致的调研，通过召开座谈会、走访群众和代表，广泛征求社会各界意见。对一些与人民群众生产生活密切相关的重要法规草案，如自治区《实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法（草案）》《自治区消费者权益保护条例（草案）》等，尝试通过新闻媒介向社会公布，直接同群众见面，征求意见，集中人民的意志和智慧，增强立法的民主性，体现人民的根本利益。（4）积极学习和借鉴发达地区的立法经验，特别是经济立法的成果和经验，增强法规的超前性。

在肯定这一时期自治区人大常委会立法取得的成绩的同时，我们也应看到，这一时期立法速度过快且数量膨胀，并且重视制定新法而忽视对旧法的修改、补充和完善，“故法未息，新法又生；先令未收，后令又下”。1996年3月，八届全国人大四次会议通过《中华人民共和国行政处罚法》后，自治区人大常委会对1980年以来常委会制定的法规进行了清理，修改、废止了一些法规。但是数量众多的法规仍让人目不暇接，而有法不依现象也同样十分突出，地方立法执行情况让人担忧。此外，由于缺乏统一审议，地方立法中的部门倾向开始抬头，表现为“政府权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”。这也是从计划经济向市场经济转型过程中，地方立法遇到的最大障碍。

（三）规范阶段（2000年7月—2012年10月）

2000年3月，为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，九届全国人大第三次会议制定出台了《中华人民共和国立法法》。该法的颁布实施，不仅对规范立法工作、完善国家立法制度、提高立法质量、促进依法治国、建设社会主义法治国家，具有极其重要的意义；同时也使中央和地方的立法权限划分、立法程序有了法律依据。2007年10月召开的党的十七大，强调要坚持科学立法、民主立法、完善中国特色社会主义法律体系，坚定不移地发展社会主义民主政治，对新时期立法工作提出了新的要求。

这一时期，随着改革发展的不断深入，经济社会发展中的深层次矛盾和不同利益诉求也越来越多被反映出来，通过立法解决社会矛盾、促进社会公平正义的要求越来越强烈。对此，自治区人大常委会按照“着眼全局，突出重点，体现特色，注重质量”的原则，坚持把推动科学发展、促进社会和谐作为立法主题，把以人为本、维护最广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，科学立法，民主立法，地方立法的质量得到明显提高。（1）立法主题更加符合科学发展的要求，以人为本、立法为民的宗旨更加鲜明。常委会紧紧围绕党和国家的中心工作，根据宁夏改革发展新形势、新任务的需要，坚持立法与促进改革发展稳定紧密结合，从区情和实际出发，制定了内容涉及经济、政治、教育、科技、文化、卫生等各个方面的地方性法规，对规范、调整和解决宁夏经济发展、社会生活中的实际问题，统筹协调各种利益关系，保障和促进经济又好又快发展与和谐社会建设发挥了重要作用。如制定的自治区《产品质量监督管理条例》《燃气管理条例》，对市场准入、监管、消费争议的处理等方面作了具体规定，规范了经营行为，保证消费争议的公正处理与及时裁决。制定的自治区《创业就业促进条例》《物业管理条例》《家庭服务业条例》《供热条例》等法规，注重推动政府责任的落实，体现了立法为民的价值取向，依法保障和维护广大人民群众的根本利益。（2）立法针对性增强，创制性立法更加符合宁夏实际。常委会坚持从实际出发，突出地方特色。上位法有的不照抄照搬，更注重制定具体管用的实施办法；没有上位法而宁夏急需的，抓紧制定的立法思路，积极主动地开展自主性立法工作。针对宁夏以回族为主体的各少数民族受教育程度相对较低，回民中小学校舍建设、教学设备、师资水平、经费安排等方面存在的差距，把制定民族教育条例作为贯彻党的民族政策和民族区域自治法的一项重要内容，经过广泛调研、反复讨论、三次审议，通过了《自治区民族教育条例》。《自治区烟花爆竹安全管理条例》从保障人民群众生命财产安全出发，总结宁夏多年的实践经验，明确了经营者和消费者的责任、义务，规范了销售、燃放烟花爆竹行为。《自治区非物质文化遗产保护条例》在重视有效保护的前提下，增加了加强对民族传统文化挖掘、开发的规定。修订的《自治区人口与计划生育条例》，将宁夏首创国家予以推广的“少生快富”经验纳入了法规。制定的《自治区煤炭资源勘查开发与保护条例》，确立了煤炭资源有偿使用制度。制定的《自治区刑事被害人困难救助条例》《自治区禁牧封育条例》《防沙治沙条例》《岩画保护条例》《贺兰山东麓葡萄酒产区保护条例》等多件法规，都是根据宁夏实际需要自主创制的地方性法规，较好地体现了宁夏地方特色。（3）坚持“立、改、废”并举，立法工作更加适应形势发展需要。随着改革的不断深入，一些地方性法规明显不适应形势发展的要求。对此，常委会审时度势，不断加大地方性法规清理工作的力度，如在我国加入WTO和《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》《中华人民共和国行政强制法》颁布实施后，及时废止了一些地方性法规，修改了一批地方性法规中的行政管理项目和不适当条款，切实保障了公民、法人和其他组织的合法权益，维护了法制统一、尊严和权威，保证了地方性法规的有效实施。（4）立法的民主程度进一步提高。常委会坚持依靠人民立法，保障人民通过多种渠道和途径参与立法活动，把立法过程变为吸纳民意、体察民情、集中民智的具体实践。如在制定立法规划和计划时，通过新闻媒体，向社会公开征集立法项目；对人民群众关注的自治区爱国卫生工作、产品质量监督管理、劳动合同、燃气管理等条例草案在新闻媒体上公布，广泛征集人民群众的意见；对《自治区道路交通安全条例（草案）》，举行了听证会，让社会各方面的不同意见得到充分表达和阐释。这些措施，提高了立法的民主程度，增强了立法的科学性，使制定的法规更加充分地反映了人民的意愿。（5）立法工作程序更加规范、完善。常委会注重立法制度建设，制定了公示地方性法规草案的规定和立法听证条例，从制度上保证制定或修订的地方性法规反映民意、体现民主，更加科学、规范，并先后制定了《自治区制定地方性法规协调工作制度》《自治区地方立法规划及年度立法计划编制与实施工作规则》《自治区地方立法技术规范》等规范性文件，从立法规划、计划的征集、拟定、审查，到法规草案的起草、调研、论证、审议，以及文本格式、法律用语等方面，都作了具体规定，对提高立法质量与效率起到了积极作用。为了切实保障立法规划和计划的实施，每年通过签订立法责任书的方式，将立法计划落到实处，保证了立法工作按计划、有步骤地顺利开展。（6）探索开展了地方立法效果评估工作。2007年，九届自治区人大常委会对2003年至2007年制定的地方性法规进行了全面评估，并重点评估了《自治区道路运输管理条例》。为了做好评估工作，专门制定了《地方性法规立法小姑评估工作实施方案》，明确了指导思想和目的，确定了评估内容、基本标准和方式，通过历时半年的深入细致的工作，对法规实施情况进行了全面了解。评估结果表明，九届自治区人大常委会通过的法规，社会评价较高，绝大多数法规贯彻实施情况是好的，规范了“一府两院”的管理行为，促进了依法行政、公正司法，保护了公民、法人及其他组织的合法权益，达到了立法目的。此外，为了贯彻落实立法法统一审议制度，自治区人代会选举产生了自治区人民代表大会法制委员会；为了加强常委会立法力量，设立了常委会法制工作委员会；为了发挥立法专家作用，成立了法制委员会专家咨询委员会；为了拓宽法规草案起草方式，对《家庭服务业条例（草案）》尝试进行了委托第三方起草。以上这些措施，对提高地方立法质量发挥了重要作用。

总体看，这一时期随着《立法法》的贯彻实施和科学立法、民主立法理念的确立，宁夏对地方立法质量的关注已开始超出了对立法数量的关注，从最初的追求立法数量的“快速立法”时代逐步转向追求立法质量的“精耕立法”时代。在科学立法、民主立法的理念指导下，地方立法工作机制进一步规范和完善，更加注重立法的整体走势和立法的质量，在继续关注经济立法的同时，社会管理、公共服务方面的立法开始逐步增多。地方立法的价值取向开始由强调管理向规制政府转变，由规范秩序向权利保护转变，由传统发展模式向运用市场机制转变，由维护现行体制向制度创新转变，立法的方式、方法进一步向民主化、科学化转变。

（四）提高阶段（2012年11月至今）

2012年11月召开的党的十八大提出了到2020年全面建成小康社会的新要求，十八大报告作出了“全面推进依法治国”的重大决策和战略部署，明确提出：“法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。”2014年10月，为贯彻落实党的十八大作出的战略部署，加快建设社会主义法治国家，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。该决定明确提出“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。”这就为新形势下国家和地方立法工作确定了方向和目标，提出了任务和要求。为了贯彻党的十八大和十八届四中全会精神，2015年3月，十二届全国人大第三次会议表决通过了《关于修改〈立法法〉的决定》。新修改的立法法，重点围绕完善立法体制，从实现改革与立法决策相衔接、赋予设区的市地方立法权、发挥人大及其常委会在立法工作中的主体作用，完善科学立法、民主立法机制，加强规范性文件备案审查等方面进行了修改补充和完善。面对十八大以来立法任务越来越重，立法要求越来越高，立法难度越来越大，立法节奏越来越快的新要求、新挑战，在自治区党委领导下，常委会深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，全面落实自治区党委重大决策部署，围绕建设开放宁夏、富裕宁夏、和谐宁夏、美丽宁夏，注重发挥立法的引领和推动作用、发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，地方立法迈出了新的步伐。（1）紧紧围绕自治区工作大局需要，统筹部署十一届自治区人大常委会立法工作。常委会全面分析中国特色社会主义法律体系形成后地方立法工作面临的新情况新要求，在认真梳理代表议案建议、深入调查研究、反复论证协商的基础上，编制了十一届自治区人大常委会立法规划，并及时召开立法工作会议，明确本届任期内立法工作的目标任务、工作要求和落实措施。提出要正确处理把握立法与改革的关系、正确处理政府与市场的关系、正确处理法规与政策的关系，强调把体现地方特色作为提高地方立法质量的重点，把提高立法的针对性作为体现地方立法特色的关键，把因地、因时、因事制宜作为选择地方立法项目的重要条件，把观念更新作为提高制度设计的前提和基础，为本届常委会立法工作开好头、起好步奠定了基础。（2）积极发挥人大立法主导作用，重点领域立法迈出了新步伐。常委会紧紧围绕自治区工作大局，有针对性地加强重点领域立法。制定的《自治区农村扶贫开发条例》，突出宁夏特色，对产业扶贫、教育扶贫、科技扶贫、文化扶贫、社保兜底扶贫，以及劳动力培训和转移等作出具体规定，依法保障扶贫开发工作目标更精准、力量更集中、效果更明显。制定的《自治区水资源管理条例》，为合理开发、利用、节约和保护水资源，发挥水资源综合效益、保护生态平衡、促进经济和社会可持续发展提供了法律依据。制定的《自治区养老服务促进条例》，突出对养老服务业发展的支持力度，强化医养结合，提升服务质量，使宁夏养老服务体系建设步入法治轨道。为提高广大人民群众健康水平，常委会积极回应自治区人大代表关于公共卫生事业发展的立法要求，历经四年制定的《自治区公共卫生服务促进条例》，规范了公共服务体系和服务内容。这部法规是人大及其常委会主导立法的成功实践，被全国人大教科文卫委员会称作“是人大创新立法的新实践，也是全国的一个好范例”。（3）发挥立法的引领和推动作用，同步谋划改革中涉及的立法问题。面对全面深化改革的任务，常委会注重立法决策与改革决策的协调统一，主动适应改革和经济社会发展需要，及时修改和废止不适应改革要求的法规。为贯彻落实《全国人大常委会〈关于修改人口与计划生育法〉的决定》，常委会及时对《自治区人口与计划生育条例》进行了修改。修改后的《条例》，全面落实“两孩”政策，并在产假规定上体现了人文关怀。这次修改，是适应我国人口发展出现的重大转折性变化，对宁夏生育政策作出的重大调整。为贯彻落实中央《关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》及自治区《关于进一步加强和改进人大政协工作的通知》精神，适应《组织法》《选举法》《代表法》修改需要，对《自治区乡镇人民代表大会工作条例》进行了修订。为依法推进行政审批制度改革，对涉及行政审批事项的《自治区公路路政管理条例》《自治区环境保护条例》等6件地方性法规，采取集中打包、分批修改的方式，取消和减少行政审批事项，简化了行政审批程序。结合自治区深化改革要求和经济社会发展需要，废止了《自治区农业环境保护》等3件地方性法规。此外，按照《自治区党委关于自治区法治政府建设实施方案》的要求，组织有关方面，对妨碍全国统一市场和公平竞争的各项规定进行了梳理，提出了初步清理、废止相关规定的意见，努力实现立法决策与改革决策的相衔接。（4）建章立制，切实加强规范性文件备案审查工作。修订了规范性文件备案审查条例，下发了《规范性文件备案审查工作办法》和《规范性文件备案审查工作质效评估办法》两个文件，进一步从法和工作层面上对宁夏各级人大及其常委会的备案审查工作进行了规范。根据全国人大常委会法工委的审查建议，及时对《自治区煤炭资源勘查开发与保护条例》有关规定进行了修改。为推进备案审查工作信息化、标准化，在对自治区现行有效165件地方性法规进行梳理并形成电子文本上传全国人大的基础上，启动自治区、市两级人大和政府规范性文件备案审查备信息平台筹建工作。认真落实条例和两个办法要求，全面加强规范性文件备案审查工作，共备案审查规范性文件45件，改变了以往“只备不审”或者“备多审少”的状况，有效维护了法制统一。（5）加强组织指导，依法有序促进设区的市地方立法工作。先后依法作出了石嘴山市人大及其常委会，吴忠、固原、中卫市人大及其常委会开始制定地方性法规的时间的决定。为使设区的市地方立法工作有序顺利进行，帮助指导解决设区的市立法工作中存在的队伍建设、能力不足等问题，主动与自治区有关部门和四市反复沟通，在各方的共同努力下，四市都调整完善了法制工作机构，明确了工作职责，配备了相应工作人员；制定下发了《地方性法规报批工作办法》和《设区的市地方性法规报批法规文本样式》，规范了法规意见征求、报请批准等工作要求；委托全国人大北戴河培训基地对设区的市人大立法工作人员进行了专题培训，4次组织设区的市人大立法工作人员参加全国人大法工委举办的立法培训班，协调有关市派员到自治区人大法工委进行跟班学习，整体推进设区的市立法工作。在具体报批审查中，认真落实立法法有关规定，先后对银川市、石嘴山市、吴忠市、固原市、中卫市报批的22件法规进行了审查。审查批准的《银川市智慧城市建设促进条例》，在立法引领智慧城市建设方面走在了全国的前列。（6）拓展思路，创新机制，不断提升地方立法的科学化民主化水平。常委会把提高立法质量作为重中之重，认真研究地方立法的特点和规律，制定了进一步加强和改进立法工作的意见，开展了“提高立法质量年”活动。健全常委会立法工作机构联系人大代表机制，邀请代表参加立法调研、论证、审议等工作。建立基层立法联系点制度，聘请10家单位为立法联系点。完善立法机关和社会公众沟通机制，对涉及公民切身利益的法规草案，直接听取社会各界特别是基层群众的意见。针对《自治区实施〈城乡规划法办法〉（草案）》中争议较大、需要统筹兼顾的重大问题，首次召开法规草案论辩会，达到“以辩促论、凝聚共识”的目的。完善立法协商机制，就《自治区农村扶贫开发条例》《养老服务促进条例（草案）》向自治区政协委员征求了意见建议。尝试探索第三方起草法规草案，委托律师事务所起草《大气污染防治条例（草案）》，拓展了法规草案的起草渠道。建立立法专家智库新平台，与中国社科院法学研究所、国际法研究所签订战略合作框架协议，为宁夏立法工作提供法律人才和智力支持。截至目前，本届常委会共审议和通过法规70件，有关法规性决定6件，其中，新制定15件，修订修正41件，废止14件；批准设区的市地方性法规22件，立法工作取得显著成效。

总体看，这一时期，在党的十八大和十八届四中全会精神的指引下，在新修改的立法法的规范下，宁夏地方立法正走向成熟阶段，为实现经济繁荣、民族团结、环境优美、人民富裕，与全国同步建成全面小康社会提供了法律保障。（1）对地方立法活动运行规律有了进一步认识提高，立法工作逐步实现由“经验立法、被动立法、模仿立法”向“科学立法、能动立法、自主立法”的转变，地方立法的及时性、针对性、有效性得到明显提高。（2）地方立法的体制机制进一步完善，人大在立法工作中的主导作用开始加强。立法由过去的以政府权力、公民义务为本位，向以公民权利、政府服务为本位转变；由注重方便政府管理、约束管理相对人的“管理型立法”，向注重规范政府行为，保护管理相对人合法权益的“服务型立法”转变。（3）科学立法、民主立法的方式得到不断创新和发展，立法质量得到进一步提高。四是自治区经济社会发展急需的一些重要法规，如自治区《空间规划发展战略条例》《农村扶贫开发条例》《水资源管理条例》《污染物排放管理条例》《非税收入管理条例》《养老服务促进条例》《公共卫生服务促进条例》等法规得到及时制定出台。

二、主要成就

自治区人大及其常委会积极适应改革发展需要，紧紧围绕自治区中心工作，推进民主法制领域立法，加强经济领域立法，促进文化领域立法，强化社会领域立法，注重生态文明立法，慎立多修，“立、改、废”并重，立法工作取得了显著成就。

（一）以坚持完善人民代表大会制度为己任，不断推进民主法制建设领域立法

推进民主法制建设是发展社会主义政治文明的基本目标和要求。为了进一步健全完善地方人大立法、监督、代表工作体制机制，支持和保证广大人民通过人民代表大会及其常委会行使国家权力，常委会始终把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，从宁夏民主法制建设的实践出发，适时制定和修改了自治区《实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉细则》《人民代表大会议事规则》《人民代表大会常务委员会议事规则》《人民代表大会常务委员组成人员守则》《人民代表大会常务委员会预算监督条例》《财政监督条例》《人大代表建议、批评和意见办理工作条例》《宪法宣誓办法》《人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》《各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》等法规。同时，为了推进基层民主政治发展，制定修改了《乡镇人民代表大会工作条例》《乡镇人民政府工作条例》《实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》《实施〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉办法》《村民委员会选举办法》等法规。为了促进各级政府依法行政，从立法上规范行政机关及其工作人员的执法和服务行为，制定修改了自治区《行政执法监督条例》《行政复议条例》《实施〈中华人民共和国行政处罚法〉行政罚款限额的规定》《预防职务犯罪条例》等法规。为了依法保障公民合法政治权利，制定修改了《实施〈中华人民共和国集会游行示威法〉办法》《公民举报保护条例》等法规，为推进依法治区，建设法治宁夏奠定了坚实的基础。

（二）以经济建设为中心，着力加强经济领域立法

宁夏属于西部欠发达地区，加快经济发展是全区的中心工作。自治区人大及其常委会始终坚持以经济建设为中心，把不断推进社会主义市场经济体制完善、转变经济发展方式、保障宁夏经济又好又快发展作为立法工作的重点，制定修改涉及经济领域的法规占到了全部立法数量的50%以上。（1）适应改革发展的需要，把经济社会发展中迫切需要依法规范的事项及时通过立法进行规范，推动改革进程、保障改革成果。制定修改了自治区《土地管理条例》《矿产资源管理条例》《基本农田保护条例》《住房资金管理条例》《煤炭资源勘查开发与保护条例》《空间规划条例》《农村扶贫开发条例》等法规。（2）注重规范市场主体和市场行为，维护市场秩序方面的立法。制定修改了自治区《商品交易市场管理条例》《反不正当竞争条例》《产品质量监督管理条例》《个体工商户条例》《经纪人管理条例》《保护消费者合法权益条例》《城市房地产开发经营管理条例》《物业管理条例》《家庭服务业管理条例》《物价条例》等法规。（3）从立法上扶持相关产业健康发展，制定了《自治区促进中小企业发展条例》《创业与就业促进条例》《奶产业发展条例》《促进枸杞产业发展条例》《贺兰山东麓葡萄酒产区保护条例》《散装水泥促进条例》等法规。（4）促进农业农村经济发展和农民增收，保障惠农政策的落实，维护农民合法权益。制定修改了自治区《农村集体经济承包合同管理条例》《农村集体资产管理条例》《农民负担监督管理条例》《农村集体经济审计条例》等法规。

（三）以促进文化发展繁荣为目标，稳步推进文化领域立法

宁夏历史悠久、文化独特。为进一步推进文化事业和文化产业加快发展，常委会结合宁夏文化发展实际，先后制定修改了自治区《文化市场管理条例》《非物质文化遗产保护条例》《实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》《地名条例》《旅游条例》《档案条例》《岩画保护条例》等法规，为提升文化发展水平，促进文化事业繁荣提供了制度保障。

（四）以保障和改善民生、加强和创新社会管理为重心，强化社会领域立法

加强完善社会领域立法，促进和谐宁夏建设，是党的十六大以来，常委会一直常抓不懈的重点。多年来，常委会以改善民生为重点着力加强社会领域立法，充分发挥法规在调整社会关系、促进社会大局和谐稳定的重要作用，共制定和修改涉及民生等社会领域方面的法规50多件。为了加快教育和卫生事业发展，推进公共服务均等化，提高全民素质，促进全民健康，制定修改了自治区《民族教育条例》《教育督导条例》《中医管理条例》《结核病防治条例》《爱国卫生条例》《公共卫生服务促进条例》《人口与计划生育条例》等法规；为普及科技知识，推进科技发展，制定修改了自治区《技术市场管理条例》《促进科技成果转化条例》《科学普及条例》等法规；为开发人才资源、促进创业就业，制定修改了自治区《人才市场条例》《人才资源开发条例》《专业人员继续教育条例》《创业与就业促进条例》等法规；为维护公共安全，制定修改了自治区《安全生产条例》《实施〈中华人民共和国矿产安全法〉办法》《防震减灾条例》《道路交通安全条例》等法规；为保障公民权利、保护弱势群体利益，制定修改了自治区《老年人权益保障条例》《实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法》《实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》《实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》《见义勇为人员奖励和保护条例》《刑事被害人困难救助条例》《养老服务促进条例》等法规。这些法规的制定修改和实施，对于进一步完善社会领域立法，促进和谐宁夏建设起到了十分重要的作用。

（五）以促进人与自然和谐发展为核心，重视生态文明立法

良好的生态环境是最公平的公共产品、最普惠的民生福祉。宁夏地处西北地区内陆，生态环境脆弱，这就要求要统筹好人与自然的和谐发展，牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的绿色发展理念，做到既要讲求经济利益，更要重视生态效益。对此，常委会从全面协调可持续发展的高度，立足宁夏生态脆弱、干旱少雨、灾害频发的实际，从加强资源管理和生态保护、减少环境污染、实现可持续发展入手，制定修改了自治区《环境保护条例》《农业环境保护条例》《六盘山、罗山、贺兰山国家级自然保护区条例》《湿地保护条例》《防沙治沙条例》《禁牧封育条例》《抗旱防汛条例》《实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》《水资源管理条例》《泾河水源保护区条例》《城市绿化管理条例》《污染物排放管理条例》《大气污染治理条例》等法规。这些法规增加了许多刚性规定，力求通过立法进一步加大对环境、资源的保护力度和提高防御灾害的能力，促进生态环境的改善，促进人与自然的和谐发展。

三、经验启示

（一）必须坚持党的领导，保证立法工作正确政治方向

党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，也是地方立法必须始终坚持的政治原则。常委会在立法工作中，始终坚持和依靠党的领导，保证党的路线、方针、政策在地方立法工作中得到全面、有效地贯彻实施，从而保证地方立法正确的政治方向。（1）坚持立法工作安排同自治区党委的总体工作部署相统一、相合拍，紧紧围绕党委中心工作谋划立法工作，科学制定立法规划和立法计划，积极主动地把保障自治区改革、发展、稳定工作中需要用法规规范和解决的突出问题作为立法重点。（2）常委会制定的立法规划和计划，经常委会主任会议研究通过后，报请自治区党委批准后才下发实施，以加强党对立法工作的领导，取得自治区党委对立法工作的支持，及时帮助解决立法工作中遇到的实际问题。（3）在起草、审议、修改涉及政治性强或重大问题的法规草案时，坚持向党委请示汇报，认真贯彻落实自治区党委指示精神，把对党负责与对人民负责有机地统一起来。实践证明，只有坚持党的领导，地方立法工作才能始终保持正确的政治方向。

（二）必须坚持以人为本，把实现好维护好发展好最广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点

坚持以人为本、立法为民，是做好立法工作的根本目的。常委会在立法工作中，始终坚持把维护好、实现好、发展好最广大人民群众的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，注意正确认识和妥善处理各种社会利益关系，着力解决人民群众最关心、最现实的利益问题，力求通过立法保障社会公平正义，推动科学发展，促进社会和谐。为了使法规内容贴近群众、贴近社会，真正为人民群众所赞成、所拥护、所满意，常委会在立法工作中，坚持由过去的政府权力、公民义务为本，向现在的以公民权利、政府职责为本转变；由注重方便行政，强调管理相对人履行义务的“管理型立法”，向注重规范政府行为，保护管理相对人合法权益的“服务型立法”转变，从制度上加强对人民群众各项权利的保障力度，使立法真正反映民意，真正体现民情。在制定自治区《水资源管理条例》和《农村扶贫开发条例》过程中，注意处理好公权与私权的关系，处理好国家、集体、个人利益的关系，处理好不同社会群体的利益诉求，切实保障人民合法权益，让人民充分享受到立法带来的制度保障、法治保障成果。在制定自治区《公共卫生服务促进条例》工作中，明确规定了公共卫生服务的公益属性和工作方针，规范了公共卫生服务体系和服务内容，强化了公共卫生服务措施和保障机制，体现了公共卫生服务的公开、公正和公平，为全区逐步实现人人享有均等的公共卫生服务目标，提供了法治保障。

（三）必须坚持从实际出发，注重突出地方特色

地方特色是地方立法的生命力所在。突出地方特色就是地方立法要从“本行政区域的具体情况和实际需要出发”，在保证国家法制统一的前提下，充分发挥地方的主动性和积极性，开拓创新，进行有益的探索。这就要求立法的内容，应当从宁夏的实际出发，反映本地政治、经济、文化、风俗民情方面的具体情况和实际需要，尽可能地将国家法律的原则性规定具体化和细化，真正解决本地的实际问题。常委会先后制定和修改的自治区《空间规划条例》《农村扶贫开发条例》《公共卫生服务促进条例》《枸杞产业促进条例》《散装水泥促进条例》《计划生育条例》《泾河水源保护区条例》等多部法规，都较好地体现了宁夏地方特色。在制定自治区《农村扶贫开发条例》过程中，首次将中央提出的“精准扶贫、精准脱贫”纳入规范，明确了扶贫对象的确定程序与方法，确保扶贫开发措施和扶贫开发资金落到实处，把中央的扶贫政策、自治区成熟的做法和经验上升为法律规范，突出了宁夏特色。在修订自治区《人口与计划生育条例》过程中，为有效降低人口出生比率，在保持生育政策稳定的前提下，将宁夏首创国家予以推广的“少生快富”经验写进法规，规定可以生育两个或三个子女，而自愿少生一个或者两个子女并采取长效节育措施的农村育龄夫妇，或者采取长效节育措施的计划生育纯女户，为“少生快富”工程户，按照国家和自治区的有关规定给予奖励及其他优待。为加强民族团结，维护社会稳定，创造了良好的法制环境，得到了社会各界的肯定。

（四）必须坚持把提高立法质量作为立法工作的重点，不断推进科学立法、民主立法

科学立法、民主立法，是搞好立法工作、提高立法质量的内在要求和重要途径。常委会在坚持以往行之有效的好做法的同时，积极推进科学立法、民主立法，力求准确把握客观规律，使制定的法规更好地符合宁夏实际，充分反映人民群众的意愿，适应各项事业发展的需要。（1）注重调研。每一部法规草案在起草、审议和修改的过程中，都要求深入基层、深入实际、深入群众，通过召开座谈会和实地走访，掌握第一手材料。（2）进一步完善法规草案公开征求意见制度。对于人民群众普遍关注的热点问题以及与人民群众切身利益密切相关的法规草案，通过新闻媒体或者是自治区人大网站向社会公布法规草案内容，让群众对法规草案涉及的有关问题直接陈述意见，反映情况，从而使提交常委会审议的法规草案能更好地反映人民群众的意志。（3）充分发挥各级人大代表在立法过程中的重要作用。通过向人大代表书面征求意见和召开有人大代表参加的立法座谈会等形式，充分听取他们的意见和建议，既进一步密切了同人民群众的联系，又保证了制定的法规更加符合广大人民群众的根本利益。（4）就立法中与群众利益密切相关、意见分歧较大、需要统筹兼顾的重大问题，召开立法听证会或论辩会直接听取公众和有关方面意见。（5）设立法律专家咨询委员会，聘请法学专家、学者、律师和其他专业技术人员，就法规草案中专业性、技术性较强的问题，认真听取和研究专家学者的意见和建议。（6）创新工作机制，积极探索委托第三方起草法规草案，进一步探索地方法规起草新机制。（7）加强沟通和协商。对于关系复杂、分歧意见较大的法规草案，不简单地以少数服从多数来决定问题，而是认真进行研究论证，条件成熟后再提交表决。（8）加强立法监督，积极开展立法后评估活动，全面总结地方立法经验。

四、对策建议

我国经济社会发展已进入“十三五”时期，自治区第十二次党代会描绘了宁夏与全国同步建成全面小康社会的宏伟蓝图，明确了今后五年发展的奋斗目标，提出了“实施三大战略、五个扎实推进”的主要任务，开启了宁夏各项事业发展的新征程。在这样的形势下，如何适应经济社会发展和社会主义民主法制建设的需要，继续加强立法工作，推进科学立法、民主立法，提高立法质量，为实现经济繁荣、民族团结、环境优美、人民富裕，与全国同步建成全面小康社会目标提供坚强的法治保证，就成为摆在我们面前的一个重大课题。

（一）加强人大主导，进一步完善立法体制机制

要不断完善党委领导、人大主导、政府配合、各方协调，立法工作者、实际工作者和专家学者相结合，人民群众有序参与的立法工作格局和体制机制。（1）要把握客观规律，正确处理立法数量与质量的关系，慎立多修，综合运用立、改、释、废等方式，维护法制统一，提高立法的系统性，更好地适应深化改革和经济社会发展的需要。（2）探索法规草案在常委会会议表决通过前的立法评估工作，邀请立法工作机构以外的专家学者、管理相对人等有关方面，对法规条文的科学性、制度设计的合理性、立法的社会影响等进行评估，避免出现立法决策失误和瑕疵。继续开展立法后评估，加强立法监督，总结经验，改进工作，提高立法质量。（3）积极探索“蹲点调研”和“体验调研”等立法调研新方式。四是切实调动发挥好市县人大常委会参与立法工作的积极性，形成合力，共同做好立法工作。

（二）加强公众参与，不断拓宽民主立法的渠道

立法必须充分集中民智、反映民情、体现民意。（1）拓宽立法入口渠道，保障公民、社会团体和其他组织的立法建议权，从立法入口上保证他们的立法意愿。（2）进一步深化完善公民参与立法的制度措施，保障公民参与立法的实效。完善公民旁听人大常委会会议制度，人大常委会会议审议法规时，主动邀请公民旁听、提出书面意见。探索实行立法听证的简易程序，进一步明确立法听证范围，提高立法听证实效。鼓励公众通过信函、电话、电子邮件等形式对法规草案提出意见和建议。（3）加大立法信息公开力度，拓展信息沟通渠道。在通过报刊、人大网公开征求法规草案意见建议的基础上，充分发挥现代通信方式的便利，建立地方立法工作微博、微信平台，随时公布地方立法资讯，方便公民获取地方立法信息，发表意见，也便于立法工作机构及时、广泛收集社会各方面的意见建议，实现立法机关与社会公众的良性互动。

（三）转变立法观念，树立正确的立法价值取向

立法价值取向，是立法者基于公众的价值观在规范行为、协调矛盾、平衡利益关系时所持的基本价值立场。（1）要树立“以人为本”的价值取向。立法理念应当由以政府权力、公民义务为本位，向以公民权利、政府责任为本位转变；由注重方便政府管理、约束管理相对人的“管理型立法”，向注重保护管理相对人合法权益、规范和约束政府行为的“维权型立法”转变。（2）要树立“公平正义”的价值取向。在立法过程中，要通过制度设计，找准最大多数人的共同利益与不同阶层、不同群体实际利益的结合点，通过法规来界定利益范围、指导利益分配、协调利益关系，从而化解社会矛盾，最大限度地实现社会公平正义。（3）要树立“推动引领”的价值取向。推动引领改革实践，要着力提高立法的针对性，紧紧围绕经济社会发展中迫切需要解决的现实问题开展立法工作；要着力提高立法的及时性，针对改革发展稳定的突出问题以及人民群众的重大关切，及时启动立法程序，出台相关法规；要着力探索作出适度的前瞻性、预期性制度安排，通过立法积极引领社会关系发展，进而推动改革实践。

（四）提升素质能力，不断加强立法干部队伍建设

立法工作是一个系统工程，涉及政治、经济、文化和社会管理等各个领域，立法工作人员的素质，决定着立法质量的高低。要适当选配一部分法律专业人才和具有法治实践经验的人员，充实到人大代表及常委会组成人员中，提高专业人才在人大代表和常委会组成人员中的占比，优化人员结构，增强依法履职能力。要加强对立法工作机构的建设，增加人员力量配备，按照工作需求，及时调整机构设置，配强配齐立法人员力量。通过培训、举办法制讲座、立法工作经验交流等各种形式，加强法学理论、专业知识和法律法规的学习。注重科学思维能力、逻辑判断能力、文字表达能力的培养，不断提高立法工作队伍的综合素质。特别是加大对设区的市立法工作人员的培训力度，在着力提高思想境界、培养奉献精神、培养严谨认真的态度和提高业务能力水平上下功夫，努力打造一支政治坚定、业务精通、务实高效、勤政廉洁的立法干部队伍。