1.4 流域水环境综合治理研究现状
流域水环境综合治理是我国水利发展的迫切需求,结合我国国情以及流域水环境现状,在分析流域水环境和水生态情势、流域水循环过程和污染成因等基础上,全面介绍流域水环境综合治理理论,并提出相关治理方法和模式,通过国内外综合治理模式对比,找出关键问题,提出相应措施和建议,为解决流域水环境问题提出综合治理意见和依据。
我国是一个多山的国家,山丘面积约占国土面积的70%。日前生态危机正在静静地进行着,人口剧增、森林破坏、水土流失、土壤沙化、物种灭绝、水质污染和水生态危机等一系列生态问题的出现,使人类清醒地认识到,发展经济和保护环境同等重要。随着国民经济的高速发展和城市化的进程的不断加剧,我国流域水污染的情况变得愈加严重。在很大程度上流域污染与跨行政区水污染存在着密切的联系,跨行政区水污染是流域水污染的具体表现形式之一,两者往往并肩同存。
造成流域污染的根本原因归根到底还是经济建设发展与环境保护之间的矛盾。地方政府为了完成经济发展指标,对一些企业的偷排现象往往睁一眼闭一眼,而地方的环保监管部门又隶属于地方政府管辖,在执法监督上受到地方政府的制约,与中央环保部门信息反馈之间相互脱节,导致治污动力不足。流域污染往往是一个地方保护自己,牺牲周边,使得流域上下游之间、干支流之间污染物排放问题纠纷不断。现如今这样的现象在国内普遍存在,而又缺乏相应的法律保障,管理机构之间又存在着职能定位不清楚,公众参与意识薄弱等诸多问题,所以流域水环境综合治理刻不容缓。
1.4.1 流域水环境治理国内外现状
1.4.1.1 国内研究现状
“水是生命之源,没有水就没有生命。”水环境是基础自然环境,是生态环境的控制因素之一,同时又是战略性经济环境。当前水资源短缺已经成为我国经济持续发展的限制因素特别是人为的流域水环境污染,严重威胁着人类自身的健康,因此,世界各国都越来越重视污水的处理和回用技术的发展水资源的短缺,水污染的加重是我国当前水问题的两大主要方面。实现水资源的可持续利用,遏制水污染加剧的趋势,乃至恢复良好的流域水环境,是我国急需解决的问题。
保护流域水环境所采取的措施随着人类社会文明的不断进步,人们逐渐意识到流域水环境的重要性和当今世界水资源十分紧缺的现状。流域水环境的缺乏和污染严重制约着我国社会生产力的发展水平,也不利于维护社会安定和人们生活质量的改善。为了解决我国在流域水环境的开发利用中遇到的问题,我国采取一些必要措施,从而保证我国流域水环境的可持续发展。
国内具体的治理对策主要有以下几点。
1.采用多种方式合理开发水资源,治理污水,提高水资源的利用率
我国通过大力修建水库、大坝和大力推广调水工程,对污水进行及时处理和再利用等措施来不断优化水质,提高水资源的利用率,从而一定程度上缓解水资源的供需矛盾。我国可以用处理过的污水进行农业灌溉、洗车等,有利于促进我国社会生产力发展水平的提高。
2.不断加强流域水环境的治理力度,减少水资源的污染
通过对污染的水进行及时处理和再利用,一定程度上节约了水资源。要解决流域水环境的污染问题,必须要从源头出发,根据不同的水源不同的用途进行分别治理,通过制定相关的法律法规严格惩罚污染流域水环境的企业,从而保护流域水环境,为子孙后代的可持续发展提供流域水环境。
3.从源头上保护流域水环境,做好污染水的治理工作
我国在生产发展的同时要注重对流域水环境的保护,防治水污染,提高生产和生活污水的治理水平。我国必须在河流源头上做好流域水环境的保护工作,加强对流域水环境的科学治理,实现流域水环境的最优化配置和经济效益、生态效益和社会效益的最大化。减少污染物排放是改善流域水环境的根本措施,实施总量控制、严格排污治理最有效的办法是根据流域水环境容量确定污染物允许排放量,以控制进入江河湖库的污染物。将排污总量指标层层分解,由县以上人民政府根据上级政府制定的污染物控制计划,组织制定辖区内排污总量控制计划,并将排污总量指标分解到每个排污单位,纳入目标责任制治理,同时加强对入河排污口的监督性监测与治理,控制退水中污染物总量不超过规定指标。另外,还可以根据需要与可能适时适度调水,改善湖泊水质,防止湖泊富营养化。
4.在全社会树立流域水环境与流域水环境的忧患意识,走可持续发展之路
经济建设充分考虑水土环境条件和生态环境保护的要求,合理确定与调整经济结构和产业布局,保护生态的前提下加快发展,根据流域水环境条件确定重点发展区域和发展重点,实现环境的优化配置,提高区域的环境承载力。把流域水环境的开发利用与节约保护结合起来。对于污染严重地区,改善流域水环境作为区域社会经济发展的首要目标,果断地关停严重污染环境的小企业,加大污染治理力度。按照国务院批准的水利部“三定”规定的要求,全面开展流域水环境保护规划工作,逐步建立完整的、科学的全国流域水环境规划体系。组织开展水功能区的划分和控制向饮水区等水域排污的工作;做好江河湖库的水量水质监测和评价工作,审定江河湖库等水域的纳污能力,提出限制排污总量的意见;及时发布流域水环境状况公报;维护江河湖库流域水环境的使用功能和良好的生态环境,努力使水的环境属性与环境属性相统一。
5.建立流域治理与行政区域治理相结合的流域水环境保护治理模式
实行水量水质统一治理,健全流域水环境监测网络,实行动态监测、区域联防,要以流域水环境优化配置为目标,加强流域和区域的流域水环境统一治理。当前,尤其要注意强化地表水与地下水统一治理,供水与需水统一治理,水量与水质统一治理。搞好流域水环境的优化配置和保护,努力提高流域水环境的科学有效利用和保护水平。
流域是一个完整的流域水环境系统,流域水环境状况是流域水环境治理的重要指标。当前应加强流域水环境保护机构的作用,发挥水利部门水量、水质同步监测、统一治理的优势,流域治理与区域治理相结合,强化水污染治理力度,实现流域水环境统一治理,地表水地下水联合调度,改善流域水环境,加强地下水的保护、抑制超采区地面沉降。为了防治过度开采地下流域水环境引起的地面沉降,各级水利部门要认真加强对地下水的监测和采补平衡分析,提出回灌规划,充分利用洪水及间隙期多余的水量,采取各种补给入渗技术回灌地下水,争取地下水早日恢复平衡,抑制地面沉降的发展。流域水环境监测网是防治水污染、改善流域水环境的尖兵与耳目,应该优先建设,先行发展。重点加强现场测试能力与快速反应能力,在有条件地区建设自动测报与预警系统。对跨界河流与重大污染事故实行动态监测,定期向社会公布流域水环境信息。近期应加强省际边界水体的监测,积极开展跨省的污染联防。
6.大力做好节约用水和流域水环境净化的工作
当前,我国用水浪费严重,全国农业灌溉用水利用系数大多只有0.4,而很多国家已达到0.7～0.8;我国工业万元产值用水量为103m3,是发达国家的10～20倍,水的重复利用率我国为40%左右,而发达国家为75%～85%。因此,要下最大的决心,做好节约用水工作,要把节水和流域水环境的高效利用作为一项革命性措施来抓,要以节水灌溉为重点进行灌区建设。节水工作要遵循统一规划、分步实施,因地制宜、土洋结合、讲求实效、农民欢迎的原则。要把建立节水型农业、节水型工业、节水型社会作为全社会的共同目标。要大力提倡清洁生产和流域水环境净化。目前可将经处理的工业废水作为低质水源,用于火力发电厂的冷却水、炼铁高炉冷却水、石油化工企业中一些敞开式循环水等,在石油开采中回用水还可用作油井注入水;生活污水含有大量氮、磷等营养物质,而重金属、农药等有毒有害物质浓度较低,可用于农田灌溉;处理后的污水还可用于地下水回灌,用于养殖水生生物,用作不与人体直接接触的水源、旅游水和景观水等。
7.依法治水,完善流域水环境保护立法及法律修改工作
依法治水,是改善我国流域水环境的关键所在,各级水利部门要进一步加大对取水许可审批治理的力度,强化取水许可的治理,严格控制取水量,限制耗水量大、污染严重的企业用水,还要对退水水质进行严格治理。对新申请取水许可证的单位,严格按照取水许可水质治理规定,必须提交取水和退水对环境影响的分析报告,方可办理取水许可申请审批手续。对逾期仍超标排污的单位和企业,要坚决依法吊销其取水许可证。要尽快修改《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国水污染防治法》,理顺流域水环境保护机构的内外关系,制定流域及区域各种配套法规,如《供水水源地治理办法》、《流域水环境保护条例》、《入河排污口治理办法》和《保护流域水环境经济补偿办法》的起草工作,使流域水环境保护工作法制化、制度化。
总而言之,流域水环境保护与水污染防治既有区别,又有联系。流域水环境保护是目的,水污染防治是手段。流域水环境是一个复杂的大系统,涉及自然、社会、环境诸多因素,提高治理措施的科技含量和理论水平是当务之急,应逐年安排关键问题与关键技术的科技攻关,指导治理工作。我国流域水环境现状是严峻的,不仅人均用水短缺,而且流域水环境污染也不容乐观。因此,我国要爱惜流域水环境,保护流域水环境。珍惜用水,人人有责。我国要加大对流域水环境的治理力度,合理控制用水量和工业污水和生活污水的排放量,从而能促进经济、社会和流域水环境的全面可持续发展,实现水资源的优化配置,为构建社会主义和谐社会和我国的现代化建设提供用水保障。
1.4.1.2 国外研究现状
流域水环境治理是国内外遇到的共同问题,然而国际上单纯研究流域水环境治理的成果较少。这是因为国际学术界通常将流域水环境治理作为流域综合治理的有机组成部分,从而将流域水环境治理研究纳入流域综合治理研究中。由于流域水环境治理是流域综合治理不可分割的部分,因此二者的研究成果是可以互为借鉴的。
流域水环境治理属于公共物品。公共物品的提供方式不外乎市场机制、政府控制、社会合作机制三种。结合流域水环境治理研究的演变逻辑,国外学者关于流域水环境治理的研究成果至少可以被分为三条途径,即市场机制导向的途径、行政控制导向的途径和公共治理导向的途径。其中,市场机制导向的途径不能算是严格意义上的流域水环境治理研究。然而,这种研究与流域水环境治理研究密切相关,并已经作为流域水环境治理研究的先导出现,故本文将其作为国外流域水环境治理研究文献综述的内容之一。
从现有文献看,国外关于流域水环境治理研究并不是从体制入手的,而是从探究治理机制或措施的经济学意义着手的。这可能是因为早在流域水环境治理引起研究者注意之前,流域水环境治理机构已经比较健全,如泰晤士河1855年就成立了专门治理污染的机构,或者是早期关注流域水污染问题的学者主要是经济学家,比如Logan J.,Hatfield W.D.,Russell C.S.,H.H.WATSON以及J.H.Dales等。早期研究寄希望于完善市场机制,将污染的外部性内部化,从而达到遏制水污染扩散之目的。由于市场机制在克服环境污染外部性方面发挥作用的条件比较苛刻,而且现实社会总是存在着不完全市场,所以市场失灵就不可避免。
1.市场机制取向的研究
市场机制作为一种公共物品提供方式,与流域水环境治理没有必然联系。然而,在流域水环境治理的制度研究领域,市场机制较早被经济学家用于解释实际问题。这种对于公共物品市场提供方式的研究对流域水环境治理研究具有深远的影响。
这种研究思路为此后关于流域治理机制研究奠定了基础。市场机制取消的研究实际上是尽可能排除政府对流域水环境治理的直接干预,旨在谋求“小政府,大市场”的社会公共物品提供方式。在这种研究思路主导下,政府的基本功能就是界定流域水环境产权,并监督产权交易机制运行。根据微观经济学的关于社会福利的分析,这种方式最能促进社会总体福利水平提高。因此,在此后流域水环境治理实践和研究中,排污权交易、环境税等基于微观经济分析而来的市场机制被广泛应用和称赞。
然而根据科斯定理,清晰的产权界定是市场有效发挥作用的基础。谁来界定产权并监督产权交易机制运行,以什么方式进行界定和监督?这就是紧接着需要探究的问题。Dales认为政府应当界定流域水环境产权并监督产权交易机制运行。一般而言,流域水环境利益相关者都有可能成为界定产权并监督产权交易机制运行的主体。这些主体包括中央政府、地方政府、企业、居民和相关社会组织,等等。这些主体之间依据宪法、组织法或其他规章制度,基于流域水环境治理事务而形成各种纵向和横向结构,并在这种结构中履行职责和发挥作用,就构成了流域水环境治理。无论哪种流域水环境治理研究,都是以流域水环境产权研究为基础的,而流域水环境产权研究又是基于市场机制研究提出的。
2.行政控制取向的研究
由于政府在公共物品提供中的特殊作用,我国可以根据政府在流域水环境治理中发挥作用的方式与程度,将流域水环境治理分为行政控制主导型和合作治理主导型两种;还可以根据中央政府与地方政府发挥作用程度的不同,将流域水环境治理分为中央集权式和地方分权式。实际上,两种分类方法分别反映了在流域水环境治理事务中,政府与社会的关系以及政府内部的关系。传统意义上的治理研究,主要是指后者,即政府内部关系。然而,由于流域水环境治理的特殊性,政府与社会的关系日益重要,而且影响到政府内部关系的调整。因此,本文以政府与社会的关系为标准来划分西方流域水环境治理研究成果,可以分为行政控制取向的研究与合作治理取向的研究。
行政控制取向的研究主要是注重政府在流域水环境治理中主导作用的研究方式。这种研究是基于市场失灵提出的,希望通过政府对流域水环境的直接行政干预,弥补市场失灵。这种研究出现较早,同时也指出行政控制方式内在的一些问题。
美国环保局(EPA)在其发布的一份报告中,系统总结和研究了美国部分州在各自辖区内执行小流域水环境治理的经验。报告认为,尽管存在各种项目和制度障碍,相关各州政府领导人和公职人员非常支持州范围内的流域水环境治理。小流域水环境治理成功实施的关键条件之一,是相关方面充分意识到机构之间合作的重要性,以及州与地方合作的重要性,州政府的治理项目应当考虑到执行项目的必要元素和伙伴关系,必须获得来自地方的合作与支持。小流域治理应当被视为对流域各种环境的综合开发、利用和保护,而不应当将保护流域水环境看作最终目的。美国环保局应当给州政府更多的环境和关注,将增强州的小流域治理能力作为其支持小流域治理项目的重要步骤。美国环保局和州政府应当及时对小流域治理带来的环境和环境收益进行评估和分析,总结流域治理经验。
流域水环境治理的行政控制取向研究主要关注政府治理部门之间的关系,较少涉及政府与社会的关系。这种研究的出发点是政府在流域水环境治理中发挥着主导作用,强调研究者应当以中央政府与地方政府、中央环保部门与地方环保部门之间的权力、职责配置为主要研究对象。与此相适应,其治理措施和政策手段主要是行政命令控制、财政转移支付等非市场机制,其政策效果评估也主要由环境保护部门和地方政府进行。
行政控制取向的流域水环境治理研究是必要的,尤其在政府主导型的社会中更是如此。在流域水环境治理上,中央政府与地方政府的关系是研究者需要识别的首要问题,即国家结构问题。国家结构是流域水环境治理的基础,后者不可能脱离前者而存在。因此,在西方学者尤其是美国学者行政控制取向的流域水环境治理研究中,所对实践和理论的介绍与解释都是在一定国家结构下比如联邦制背景下进行的。
3.合作治理取向的研究
合作治理取向的研究是基于对流域水环境治理复杂性认识而发生的研究转向。流域水环境的自然属性决定了它是一个复杂的生态系统。以社会分工为基础的现代官僚制体系是一个高度专业化的组织系统,包括诸多分工精细的职能部门和机构;而且在国家治理方面又基于层级治理与块状治理相结合的逻辑,将国家分成诸多行政区域,这些行政区域和流域所覆盖的范围经常是不一致的。因此在流域水环境治理事务中,地方政府之间及其所代表的地方利益之间的冲突就不可避免,政府不同职能部门之间的职责权限冲突也时常出现。不仅如此,流域水环境政策执行不力和流域水环境利益相关者也有密切关系,他们对政府行为的支持、反对与漠视都是政策执行效果的关键影响因素。基于以上分析,西方流域水环境治理研究逐步从单纯的行政控制取向,转向地方政府之间、政府部门之间、政府与社会之间的合作治理取向的研究。
T.E.达文波特(2005)介绍了合作组织在美国过流域治理中的作用机制。达文波特认为,建立和保持合作关系是有效实施流域治理的关键所在。美国最为有效的流域治理都是通过公众参与、建立合作组织进行的,目的是识别和解决流域存在的各种问题。强调如果没有建立合作组织以及公众的参与和支持,就不可能实现有效的流域治理。由于美国联邦和州立机构没有足够的人力和资金来开发保护国家的流域水环境,因而需要寻求一种少花钱多办事的机制。流域合作组织能将众多机构、组织和个人的能力、资产结合起来,共同制订和实施流域计划,并划分各方的权利和职责,最终采取一致的行动。此外,建立合作组织通常能更有效地利用财政环境;以更有创造力的和可接受的方式治理和保护自然环境;使社区承诺参与保护自然环境。合作组织在流域治理中发挥作用,需要雄厚的社会资本基础。
M.A.Salman和Daniel D.Bradlow(2006)认为,流域水环境治理受到各国历史、政治、文化和社会经济等多种因素影响。流域水环境国家所有或监护人所有逐步作为一般原则被各国接受,有些国家的流域水环境私有制和传统所有制仍然得到认可。研究表明,分散决策和用户参与成为流域水环境治理的立法基础。各国流域治理机构名称各不相同,有综合治理的,也有单独治理流域水环境问题的。无论哪种机构安排方式,流域治理机构的法律地位独立和财政独立对于其有效履行流域治理职责是最关键的因素。流域综合治理的概念被各国普遍接受,流域治理有关法律的执行需要不同部门协作。因此,建立起内容综合、形式灵活和执行能力强的流域水环境规制框架非常重要,这个框架的建立要根据各国情况具体设置。
Ben Surridge和Bob Harris(2007)以欧盟水框架指令在欧洲实施过程中对科学技术进步的要求为例,指出欧洲流域水环境保护需要科学家和治理者的共同合作。然而现实中许多障碍因素阻碍着两个群体的沟通,也阻碍着科学家内部的沟通,从而影响了流域水环境治理决策过程,进而影响了水框架指令的有效执行。作者认为,科学技术在理解和解决流域水环境生态系统问题中发挥着重要作用,因此科学家应当影响流域水环境治理政策,并为此做出努力。
世界银行在2002—2006年组织了一项关于流域综合治理的大规模系统研究。此项研究通过国际流域组织网络选定了120个流域组织,作为全球分析的基础。研究认为,水源稀缺性是刺激改革并吸引利益相关者的诱因。此外,流域水环境其他问题的严重性和数量成为决策分权的积极诱因,问题越严重,决策分权者的决心和努力就越大,他们就相信决策分权的价值和效果。有组织的用水群体的数量与决策分权改革的启动正相关,争端解决机制与达成决策分权目标正相关。研究结论是资金责任(部分由用户承担)、财政独立性和中央政府的支持与成功的决策分权化流域综合治理密切相关,但并非每个都是必要条件。此外,这些结论都是在以下假定基础上得出的,即中央政府只作为支持者而不是控制者存在,流域用水户是承担责任而不是完全不受约束的。
国外流域水环境治理研究成果成为我们进一步研究的重要理论基础,其研究视角的转变也为我们提供一种新的研究思路。然而,在肯定国外流域水环境体制研究成果的基础上,我们必须对其进行前提批判。所谓前提批判,就是要探究国外研究的前提假设,包括经济结构、传统习俗、法律制度、政治文化等构成研究前提的要素。只有在对国外研究前提假设进行认真批判的基础上,才能为其研究成果在中国的应用寻找和创造适宜的土壤。
1.4.2 我国流域水环境现状
随着我国社会经济的快速发展,流域水环境质量不断下降,河流水质普遍下降,蓝藻水华频繁暴发,水污染事故时有发生,饮用水安全频频告急。严峻的水环境形势和水安全危机,已经制约着我国社会经济的可持续发展,威胁着人们的生存安全。
1.4.2.1 流域河流水污染状况
2009年环境状况公报显示,我国七大水系的411个地表水监测断面中,一半以上河段受到不同程度的污染,Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为41%、32%和27%。其中,珠江、长江水质较好,辽河、淮河、黄河、松花江水质较差,海河污染严重。
1.4.2.2 流域湖泊富营养化突出
目前我国湖泊水体的富营养化严重,发展趋势迅速。对全国200多个重点湖泊的监测分析表明,已达富营养化的湖泊占65%,东部地区的湖泊已有80%处于不同程度的富营养化阶段,许多湖泊成为超富营养型,超越在湖泊的自然演替过程中所能达到的营养水平。
1.4.2.3 城市水环境质量还在不断下降
2011年环境状况公报显示,各大流域的主要污染河段均集中在城市河段,监测统计的5个城市内湖中,昆明湖(北京)和玄武湖(南京)为Ⅴ类水质,西湖(杭州)、东湖(武汉)和大明湖(济南)为劣Ⅴ类水质。
1.4.2.4 饮用水水质得不到保障
2011年环境状况公报显示,全国110个环保重点城市中有20个城市的集中式饮用水水源地的水质达标率达不到50%;113个环保重点城市月均监测取水总量为16.1亿t,不达标水量为3.2亿t,占20%。2005年初有关调查显示,调查范围内的45个城市饮用水水源存在不同程度的有机物污染,其中部分有机物具有“致癌、致畸、致突变”毒性。
1.4.2.5 水污染事故时有发生
我国流域水污染事故屡屡发生,黄河流域1993年以来,发生较大的水污染事故40多起,而2005年,中石油吉林石化分公司发生爆炸事故造成的松花江严重水污染事故、1990年7月和2007年5月太湖蓝藻水华的大规模爆发事件,极大影响了人们的生活安全,造成了巨大的经济损失,影响特别重大,引起人们的广泛关注。
1.4.3 流域水循环过程和污染成因
流域是汇水和水体运动形成的特定区域,地表径流和河流通道是流域物质输移的主要特征,水体运动是污染物转移的主要载体,污染物从源头到湖泊的主要途径是流域河流系统,掌握流域水动力特性是流域水环境治理的关键,了解流域水循环过程和污染成因是流域水环境治理的基础。
尽管我国“973”计划和“十五”期间通过重大水专项计划针对湖泊富营养化发生过程和蓝藻暴发机制、水源水质改善、面源污染控制和重污染湖泊生态重建等方面开展了研究,取得了科学和技术突破,为河湖水环境治理提供了重要科技支持,但缺乏对流域水循环过程和污染成因的系统分析,缺少从流域尺度对河湖污染控制的全面研究,没有掌握流域营养物质发生和输移过程与不同界面之间转化调控机理,未能提出流域水环境治理的系统科学方案。
因此,应将流域水循环过程和污染成因分析作为重点基础科学问题开展研究,查明流域点源和面源营养物质发生与入河规律,探讨河流河网营养物质输移过程,揭示陆域与水域、河流与湖泊、地表与地下不同界面之间营养物质的转化机理,掌握流域水动力特性对流域污染物输移转化的影响规律,为建立具有我国特点的流域水环境综合治理理论体系,保障流域生态环境安全和社会经济发展提供科学依据。