四、强化西藏农牧区公共服务供给的政策建议
（一）加快城镇化建设步伐，推动公共服务向农牧区延伸
完善城乡发展一体化机制、加快城镇化建设步伐、推动公共服务向农牧区延伸是解决“三农”问题的重要途径，关系到西藏长足发展和长治久安的大局。
1．加快城镇化建设步伐
2015年西藏城镇化率为27.74%，比西部地区平均值低约20个百分点，比全国平均值低27.36个百分点，因此要加快西藏城镇化建设步伐，力争到2020年西藏城镇化率达到30%以上，农业从业人员比重降低到30%以下。
坚持规划先行、遵循规律、科学规划、优化布局原则，把规划作为城镇建设的龙头，发挥好规划的规范引领作用。全面落实《西藏自治区主体功能区规划》，坚持点、线、面相结合，构建“一圈两翼三点两线”的城镇空间格局。大力提升“拉萨—泽当”城镇圈，发挥核心引擎作用；培育壮大以日喀则市桑珠孜区、巴宜区八一镇为中心的东西两翼，强化区域经济发展增长极作用；统筹推进藏东昌都市卡若区城关镇、藏北那曲县
那曲镇和藏西噶尔县狮泉河镇，完善基础设施，发挥区域中心城镇带动作用；巩固发展边境沿线、交通干道沿线的小城镇建设，完善基础设施和城镇基本功能。
2．加强农牧区基础设施和服务网络建设，推动公共服务向农牧区延伸
全面统筹城乡各方面的发展规划，促进基础设施建设和资金投入向农牧区延伸和倾斜，实现城乡间水、电、路、网等基础设施对接联网。要完善农村公路网络和宽带互联网建设，为农牧区经济发展奠定良好的基础；加快建立水域、饮用水源生态保护机制，保障农牧民饮用水安全；加强农牧区骨干电网建设和现有电路的改造工作，适度发展以太阳能、生物沼气、风能为重点的清洁能源，以提高农牧区的供电范围、容量和可靠性。
加快公共服务向农牧区覆盖，实现城乡教育、医疗资源的均衡配置和社会保障制度的对接。建立更宽泛、操作性更强、实效性更好的农牧区公共就业服务网络，实现农牧区就业的精准化和稳定性，以就业为抓手，促进城乡基本公共服务均等化。
（二）完善农牧区公共服务供给机制
对于西藏农牧区的公共服务而言，单一化的供给主体是行不通的，不适宜西藏农牧区公共管理的现状。原因在于西藏农牧区公共服务具有分散性、区域性、层次性和非均衡性等特征。基于此，在西藏农牧区建立公共服务多元主体供给机制势在必行。所谓多元主体供给机制就是区别于单一供给主体的，涵盖政府、市场、第三部门、社区自治组织等在内的多种力量联合供给的机制。
1．加强政府对农牧区公共服务的供给
公共服务多元主体供给机制的构建与政府主导作用的发挥并不矛盾，供给主体的增多也并不意味着政府作用的弱化和政府责任的让渡，无论公共服务供给主体单一或多元、供给模式如何，政府都必须在公共服务供给中发挥关键作用，承担重要责任。具体而言，政府要在西藏农牧区承担医疗卫生、义务教育、养老保障、社会救助、基础设施建设等基本公共服务供给的职责，同时还要在不同供给主体之间发挥协调作用。更为重要的是要建立农牧区公共服务相关制度规范，为农牧区公共服务社会化提供制度保障。总之，建立农牧区公共服务多元供给机制离不开政府的主导功用，政府作为公共服务供给多元主体中的重要组成部分发挥着不可替代的作用。
2．加强企业对农牧区公共服务的供给
企业作为公共服务供给的另一重要主体在西藏农牧区公共服务供给中发挥着重要作用。企业可以在公共服务供给中采取市场化的运作方式，弥补政府公共服务的缺口与不足，企业采取的市场化手段大大提升了公共服务效率，降低了公共服务成本，是一种较为经济与高效的供给手段。因此要大力支持并增加企业对农牧区公共服务的供给力度与供给范围。调动企业参与公共服务的积极性就要秉持“谁投资，谁受益”的原则，实现公共服务的市场化与社会化供给。例如可以将内地的光伏生产企业引入西藏农牧区，对国家而言，既保护了西藏当地的自然环境，又消化了光伏企业的过剩产能；对农牧民而言，企业兴建的太阳能光伏发电系统既解决了农牧民的用电需求，农牧民通过向企业出租土地又获得了一定的经济收益；另外，企业还提供了大量维护设施的就业岗位，可谓一举多得。
3．强化第三部门对农牧区公共服务的供给
第三部门如慈善组织、基金会、志愿性团体以及合作社等社会组织是属于非营利性的，能够在公共服务供给中承担补充性作用，是对政府、企业公共服务供给的有力补充，能够提供政府不能、企业不愿供给的公共服务。另外，西藏地广人稀的现实状况决定了以自然村提供准公共服务的模式具有更大的适应性和可靠性。因此，在西藏农牧区公共服务的提供中要特别注重发挥农牧区各种专业协会、经济合作社等民间组织的作用。这些组织能够有效指导农牧民生产经营活动并为之提供信息方面的支持，能够对农牧业生产资料供应，农产品加工、储存、运输以及销售等提供系统服务。另外慈善组织、基金会、志愿性团体等非营利性组织，能够为农牧民提供文娱休闲服务、老弱病残的日间照料与康复治疗等多种形式的农牧区公共服务。
4．强化村民自治组织对农牧区公共服务的供给
对于农牧区的准公共产品，政府则应因势利导，尊重农牧民的需求和意愿，实现农牧区公共服务的精确供给。满足需求的公共服务供给才是有效的供给，而村民自治组织在公共物品与服务的精准供给方面独具优势。例如，村民自治组织在宣传党的方针政策、矛盾纠纷化解、社会稳定、信息沟通、公共需求表达等方面可以发挥其他组织所不可替代的作用。
（三）强化农牧区公共服务供给力度
调查研究发现，西藏农牧民对关乎其基本生产和生活需要的公共产品和公共服务需求强度较大，主要包括基础教育、医疗保障、就业与劳务输出信息、劳动技能培训、乡村道路建设、农牧业技术推广与服务等方面。但目前西藏相关公共服务的供给种类、范围、水平都与农牧民需求存在较大的差距。要加强农牧区公共服务的供给力度，主要从以下几方面做起：
1．提高农牧区基础教育公共服务的质量
对西藏而言，教育是兴藏之本，是强藏之源，要把教育作为农牧区公共服务的重中之重。
（1）进一步加大教育财政支持力度。据西藏统计年鉴显示，2015年西藏自治区的教育财政支出总额为1672653万元，占自治区一般公共预算支出总额14248160万元的11.74%。而2015年全国教育支出占一般公共预算支出的比例为14.70%，也就是说，西藏的教育支出比例低于全国平均水平，需要进一步加大财政支持力度，使之能够与全国平均水平持平或者超过全国平均水平。人力资源学科中的投资增值原理认为，教育投资回报率是所有生产要素中最高的。越是落后地区、越是经济不发达地区、越是贫困地区，越是要加强教育事业。
对于西藏而言，要进一步加大教育财政支持力度，只有教育发展好了，才能增加经济和社会发展动力和潜力，才能加快农牧区脱贫致富的步伐。
（2）大力提高基础教育质量。“十三五”期间要继续加强西藏中小学尤其是农牧区学校的基础设施建设，要大力实施薄弱学校改造和寄宿制学校标准化建设工程，加大对乡村学校、高海拔学校、边境学校的扶持力度，彻底消除薄弱学校。在上述发展战略的引导下，西藏基础教育下一步要注重以下三个方面的工作：第一，加强农牧区教师队伍建设。要秉持“增数量、重引进、强培养、留得住”的原则，制定教师队伍建设专项规划；要加大免费师范生在藏招生规模，出台优惠政策鼓励、吸引内地师范生到西藏从事教学工作；要建设教师能力提升工程，增强对教师的培训与考核，注重教师素质的提升。第二，全面落实教师各项社会保障、工资福利、职称评定、健康保障、退休养老等方面的政策。落实好《乡村教师支持计划（2015—2020）》，鼓励教师扎根基层。第三，加强教育信息资源和教育管理公共服务平台建设，实现优质数字教育资源的全覆盖。
（3）要加快职业教育步伐。对西藏而言，加强职业教育是引导农牧民脱贫致富的重要手段。根据《中国经济生活大调查2016—2017》结果显示，家庭年收入1万元以下的困难群体，最关注的精准扶贫政策排在前三位的分别是：异地扶贫搬迁、职业教育培训、扶贫小额贷款。由此可见对于低收入群体而言，职业教育培训能够帮助他们获得谋生手段，逐步摆脱贫困。针对西藏实际，要重点支持“一地一校”示范职业学校建设，重点建设一批农牧类、现代服务类、生态旅游类和民族文化产业类特色优势专业。加快职业教育步伐，采取校企合办、订单式培养等模式，加强对厨师、木工、电工、唐卡画工、医护、电器和车辆维修人员、驾驶员等技术人员的培养，满足西藏社会和企业对这些人员的需求。
2．加强农牧区基础设施建设力度
公共基础设施建设是一个地区经济发展的基石，是改善民生的重要抓手。加强农牧区基础设施建设要基于农牧民最关心、最缺乏、最直接的现实需求，加大项目投资和政策的倾斜力度，切实改善和提高群众生产生活条件。具体来讲，第一，加大农村公路建设力度，解决最后一公里问题。到“十三五”末，实现行政村和乡村寺庙通公路，具备条件的乡镇和行政村通硬化路；第二，加大农村电力建设。通过主网延伸、小水电建设、太阳能光伏发电、风力发电等工程，到“十三五”末，切实提高农牧民用电质量，全面解决无电人口用电问题。第三，实施饮水提质增效升级工程，保障农牧区饮水安全问题。到“十三五”末，全面解决饮水安全问题，力争使农牧区集中式供水人口比例提高到80%左右。第四，做好农牧区人居环境建设和环境综合整治工作。按照“清洁水源、清洁田园、清洁家园”的要求，以村庄规划为龙头，以治理污染为重点，以工程建设为抓手，以“农村废弃物资源化、农业生产清洁化、城乡环保一体化、村庄发展生态化”为主，打造布局合理、设施配套、功能齐全、环境整洁、具有民族和地域特色的新村寨。要以农牧区环境综合整治为契机，消除由于过度开垦、过度施肥、过度使用农药、过度放牧而造成的环境问题，为打造高质量、无污染的天然高原生态农牧产品提供良好的绿色生态环境。
3．提高农牧区公共医疗卫生服务质量
公共医疗卫生是又一项重要的民生工程，对西藏而言，严峻的自然环境对农牧区公共医疗卫生服务质量提出了更高的要求。
（1）巩固完善农牧区医疗保障制度。农牧区医疗保障制度是西藏社会保障体系中的重要组成部分，其发展水平直接影响西藏农牧区社会保障水平的提升。西藏农牧区医疗保障制度的目标是在现有医疗保障政策基础上，建立以农牧区新型合作医疗保障为主，以商业保险为补充，建设覆盖面广、多层次的医疗保障体系。今后需要进一步巩固和完善农牧区医疗保障制度，优化农牧区新型合作医疗的资金统筹层次，逐步提高医疗补助标准和保障水平，缓解群众看病难、看病贵问题。
（2）完善医疗服务体系。要以县级医院建设为重点，并在此基础上发展乡镇卫生院和村卫生室，逐步形成农牧区县、乡、村三级医疗卫生服务网络，向农牧民提供安全、价廉、可及的基本医疗卫生服务，满足农牧民的基本就医需求。与此同时，要加强县、乡、村三级医疗服务的互联互通，建立起便捷高效的帮扶机制和“双向转诊”制度，逐步提升基层医疗卫生机构的服务水平和能力。
（3）提升农牧区医务人员素质。严格按照西藏自治区颁布实施的《西藏自治区卫生人力发展规划》，对医务人员采取委托培养、定点培养等提升农牧区医护人员的学历和技能；对农牧区的全科医师、住院医师、社区基层医务人员进行定期培训；要充分利用对口援藏机制，选派医务骨干到内地进行学习和进修；要发挥好组团式援藏医疗人员的效用；要提升医疗卫生人员的基本待遇，落实相关优惠政策，吸引和留住优秀人才。
（四）加强农牧区公共服务监管力度
1．加强国家机关的监督
各级人大和政协要主动承担起公共服务领域的监督职责，从公共服务项目立项阶段就要介入，对公共服务的供给种类、供给范围、财政预算、预期效果等进行讨论、质询，避免政府决策的片面性和随意性。在项目实施过程中，要组织人大代表和政协委员进行实地考察，对公共服务项目执行存在的问题及时提出批评意见和整改建议。在公共服务项目执行完结后，要对实际效果进行评估，就社会关注的重大公共服务问题以及实施中出现的违法乱纪情况进行专项调查，追究相关人员的责任。
政府作为公共服务的供给主体之一，要合理界定政府在公共服务领域作为服务供给者、出资者和监管者的不同职能，改变过去政府“自己制定政策、自己执行政策、自己评价效果”的现象。党委和政府要建立完善的内部监管组织体系，充分发挥纪检委、监察部门的作用，在监督过程中要规范监管程序，保证监督公开透明。
司法机关作为“最后一道防线”，在公共服务供给中要主动提前介入，通过受理、起诉和审理涉及农牧民公共服务的诉讼案件，对公共服务供给过程中出现的贪污腐化、挪用公款、掺杂使假、降低服务质量等违法事件进行打击，切实维护农牧民利益。
2．加强新闻媒体和公众的监督
近年来，随着信息技术与互联网的高速发展，被誉为“第四种权力”和“无冕之王”的新闻媒体已经成为社会监督的主力军，在公共服务供给过程中也可以发挥监督作用。媒体主要是通过发布报道引发社会舆论来实现有效监督的，新闻舆论监督是人民群众行使民主权利的有效形式。政府要充分认识新闻媒体的监督作用，为媒体创造良好的环境，健全舆论监督法律机制，加快传媒管理体制改革。同时媒体也要建立健全行业自律机制，不断提高媒体从业者职业修养，更好地发挥新闻媒体对公共服务的监督作用。
农牧民是公共服务的直接受众，他们对公共服务实施效果的感知最直观，因此发挥农牧民的监督作用对于合理确定公共服务项目，发现、打击公共服务中出现的违法违规行为至关重要。首先要调动广大农牧民监督公共服务的积极性，使其自愿并且敢于监督，以维护自身权益。其次要建立农牧民监督和举报的平台，使他们“求告有门”，避免陷入“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的误区。最后，实现政务公开、村务公开，保障农牧民充分获取公共服务的相关信息。
3．完善公共服务绩效评价体制
完善西藏农牧区的公共服务绩效评价体制就要立足于西藏农牧区的实际情况，以公共服务均等化、标准化、便利化、居民满意度、服务效率等指标为重点制定公共服务评价标准，建立并公开公共服务评价程序。要努力构建多元评价体系，构建公共服务监督信息化平台，完善公共服务第三方评价制度，建立与公共服务绩效评估挂钩的奖惩制度和责任追究制度，以提高西藏农牧区公共服务监督的效率和效果。
参考文献
［1］见《西藏统计年鉴2016》电子版．
［2］根据《中国统计年鉴2016》测算．
［3］根据《2016年西藏“民生十件实事”将影响你的生活》一文中的数据测算．人民网西藏频道．http://xz.people.com.cn/n2/2016/0127/c138901-27641749.html.
［4］ “2017年两会，我们关心的这些问题有了答案”．中国证券网．http://news.cnstock.com/news,yw-201703-4049672.htm.
［5］教育部、国家统计局、财政部关于2015年全国教育经费执行情况统计公告，教财〔2016〕9号，http://www.moe.edu.cn/srcsite/A05/s3040/201611/t20161110_288422.html.