第四节 中央政府的改革引发政治危机
一 中央政府的权力结构
萨摩藩、长州藩、土佐藩、肥前藩四个强藩的维新人士在推翻幕府建立明治政府过程中起到领导核心作用。中央政府成立之后，萨摩藩的西乡隆盛、大久保利通、黑田清隆、森有礼，长州藩的木户孝允、伊藤博文、山县有朋、井上馨、前原一诚，土佐藩的板垣退助、后藤象二郎、中冈慎太郎，肥前藩的江藤新平、副岛种臣、大隈重信等人占据中央政府高官的位置。中央政府参议以及各个行政省厅的领导人几乎都由萨摩、长州、土佐和肥前四个强藩出身的维新功臣们把持。政府内形成了一种以出身为特征的藩阀式政治生态。在这种政治生态下，政府内的权力基本上都归属于在倒幕维新中起到推动和促进作用的少数公卿和藩镇诸侯，以及四个强藩出身的维新功臣们。特别是四个强藩出身的维新功臣们处于政府内权力的核心，是政府权力的绝对力量，具有压倒性优势和决定性作用。
维新功臣们形成以出身为特征的藩阀式政治生态是倒幕运动以及其后建立新政权的必然结果。作为倒幕运动主力的四个强藩，都不可能仅仅凭借自己单独的势力推翻幕府统治，它们只能联合起来才能战胜幕府武装。新政权建立时，也必然会论功行赏，共同分享倒幕运动的胜利成果。长州和萨摩两藩的维新志士作为倒幕运动的领导核心力量，在新政府中势力最大，土佐藩维新志士在倒幕运动中起到了协调和促成长州、萨摩两藩走向联合的作用，幕府末期的肥前藩始终推进近代日本的产业革命，拥有当时屈指可数的技术力和军事力，肥前藩兵加入倒幕军，在倒幕运动的戊辰战争、江户开城中起到重要作用，肥前藩维新志士副岛种臣、大隈重信、江藤新平等人积极参加尊王攘夷和维新倒幕运动，土佐藩和肥前藩的维新志士在新政府中占有一席之地也是必然。
明治维新成功建立起中央政府之后，由于幕府残余势力以及藩镇诸侯势力依然存在，特别是藩镇诸侯的独立武装对中央政府始终是一个危险的存在。为了清除这些政治危险，萨长肥土四个强藩的维新领袖们还能够像倒幕运动时那样目标一致、同心协力，共同处理和应对新政权所面临的各种复杂局面。共同的建国理念使他们能够联合在一起携手共进。尽管政府内以木户孝允、大久保利通为代表的长州和萨摩的藩阀势力比以板垣退助、后藤象二郎、大隈重信为代表的土佐和肥前藩阀势力略微强大一些，但是此时政府内的权力结构依然是萨长肥土四个藩阀势力平起平坐，共同分享权力。在这种政府权力结构下，政府内既有以维新领袖为核心的朋党势力集团，也有以出身为主的藩阀势力集团。
实施版籍奉还和废藩置县完成政权统一之后，维新领袖们的共同敌人基本被消灭了，建国大业基本完成。在新政府的建政进程中，维新领袖们对国家政体的根本性质、基本国策、基本立场、基本任务等涉及国家政权建设的理念不尽相同。在开启国家政权建设进程不久，维新领袖们就因为建政理念存在巨大差异，相互之间产生争论，爆发冲突，甚至造成政府分裂。更为重要的一点是，新政府成立之后形成的藩阀政治体制采取了共同分享权力的分肥制，萨长肥土四个强藩的维新领袖们基本上是平起平坐，他们之间缺乏核心领导力量，缺乏权威性政治领袖。在这种权力构造下，一旦维新领袖之间产生分歧和对立，政府内部的任何一支力量都无法通过权威性手段平息对立和冲突，都无法在政府内部解决问题，权力结构在内部就会产生变化，这是造成政府分裂的根本原因。
政府分裂之后，脱离政府的维新领袖在政府外以各种方式和手段继续与留在政府内的维新领袖展开争斗。像西乡隆盛、江藤新平等人率领各自的朋党集团回到家乡，采取武力的形式与把持政府的大久保利通等人抗争。而板垣退助、后藤象二郎等人辞官下野回到家乡后，一方面以建立议会落实“五条誓文”精神为口号，酝酿自由民权运动；另一方面观察西乡隆盛和政府之间的冲突，伺机驰援西乡隆盛。
对于西乡隆盛、江藤新平等人的武力抗争，政府坚决采取武力镇压的态度和措施，最终平息了内乱。对于板垣退助、后藤象二郎等人的非暴力抗争行为，政府一方面采取压制态度，另一方面采取怀柔策略，双管齐下解决自由民权运动带来的问题。西南战争结束之后，以木户孝允、大久保利通等为首的长州和萨摩势力在政府内排斥其他各藩的势力，将土佐和肥前势力排挤出政府，倒幕运动中团结在一起的四个强藩势力和维新功臣们因为政策之争而分裂。木户孝允病逝和大久保利通被暗杀之后，伊藤博文、山县有朋等人开始执掌政府，大搞山头主义，拉帮结伙，任人唯亲，长州和萨摩势力把持政府实施藩阀政治。
在长州和萨摩势力把持政府权力的结构下，藩阀政治一直持续到昭和初期。经过一段极为短暂的政党政治之后，随着维新领袖的逝去、元老作用和影响的衰落，特别是政府内军事官僚势力的抬头和膨胀，政府权力结构发生巨大变化，军事寡头占据权力的核心位置，具有压倒性力量，国家进入军阀政治时代。
二 中央政府的改革措施
中央政府通过版籍奉还和废藩置县等措施统一政权之后，加紧体制改革和新制度建设。部分改革措施对旧武士阶层产生了极大的影响。
1869年8月，中央政府颁布行政官达[20]第576号令，规定旧武士阶层不管官职大小一律改称士族。但是，幕府时代蓄积而成的武士特权并没有因为旧武士阶层改称士族而发生变化，支付给士族的俸禄成为中央政府沉重的财政负担。为了彻底解决士族问题，中央政府采取阶段性改革的办法逐渐剥夺士族的特权，先后实行了四民平等、征兵制、秩禄处分、废刀令以及奖励归农归商等政策，这些措施对约占国民总数5.5%、近190万名士族产生了巨大影响。征兵制剥夺了士族独占军事事务的权利；秩禄处分对士族俸禄进行了改革，直接影响了士族的经济利益；废刀令废除了武士佩刀的权利，士族感到名誉受到伤害。
中央政府的改革措施有效地瓦解和分化了士族阶层，士族阶层基本消亡，一小部分士族成为政府官吏、教职员、军人等公务人员，或者成为拥有财富的资本家和地主，大部分士族成为城市平民、小手工生产者、农民，有的甚至没落成为贫民。而一部分士族不能适应新时代的变化，利益的削弱和名誉的丧失使他们对中央政府不满，形成一个新的社会群体——不满士族，不满士族成为社会中潜在的不稳定力量。
1872年，在版籍奉还和废藩置县等改革措施中利益受损的原萨摩藩藩主，时任政府左大臣的岛津久光上奏天皇反对改革派大久保利通的施政方针、反对四民平等、反对效仿欧美制度，提出罢免大久保利通和对仿效欧美制度持积极态度的大隈重信等人。不满士族随之响应，蠢蠢欲动。
如何解决不满士族问题，避免发生社会危机，成为明治维新领袖们亟待解决的课题。明治维新领袖们大多出身于旧武士阶层，其中的西乡隆盛、江藤新平、前原一诚等人坚守武士精神极力维护旧武士阶层的利益，成为不满士族的代表，而大久保利通等人为了构建政府体系和建设新制度，极力打破士族特权并对旧制度进行改革。
在对待士族的问题上，西乡隆盛一派和大久保利通等人看问题的角度和立场不同。士族是政府依靠力量还是阻碍改革的力量，是要维护士族利益还是要废除士族特权，维新领袖们意见分歧无法达成共识。中央政府最终因发生“征韩论”而分裂。
三 改革措施触动各方利益
维新领袖们在推翻幕府封建统治建立近代国家实现富国强兵这个目标上达成了共识。推翻幕府建立起新政府之后，围绕着国家的大政方针，维新领袖们却产生了意见分歧。
在木户孝允、大久保利通和伊藤博文等人随岩仓具视考察团赴欧美期间，中央政府任命西乡隆盛、江藤新平、板垣退助、后藤象二郎等人组成了留守政府。
在留守政府主政期间，板垣退助希望通过出兵朝鲜半岛对外实施武力确立国权，把不满士族引发的国内危机转嫁国外，“将希冀内战之祸心外移以兴国的远略”[21]，提出了武力出兵朝鲜半岛的“征韩论”[22]。西乡隆盛、江藤新平、后藤象二郎等人认为出兵之前应该派遣使者前往朝鲜进行交涉提出“遣韩论”。而不满士族想通过对外征伐建功立业赢得英名挽回失去的武士名望与地位，他们成为“征韩论”和“遣韩论”的支持力量。
岩仓具视、大久保利通、伊藤博文、大隈重信等人在考察了欧美等国之后，痛感日本与欧美国家之间的国力差距，提倡优先建设国家的方略。决心通过殖产兴业实现工业化，通过增强国力和富国强兵进入世界列强行列。认为实现这些目标就必须效仿德国俾斯麦的铁腕强权做法，首先在国内要清除内患扫除发展国力的一切障碍，为此，反对“征韩论”和“遣韩论”，提出了“内治优先论”。
围绕着“征韩论” “遣韩论”和“内治优先论”，各派互不妥协，维新领袖之间产生了严重的意见分歧，争论不可调和，矛盾公开化引发对立，最终导致各派势力分道扬镳，政府分裂。
在推翻幕府封建统治的倒幕运动中，来自各方的维新领袖们有着共同的敌人幕府。幕府与维新功臣之间是敌对的双方，他们之间的矛盾是主要矛盾。为了摧毁幕府这个共同的敌人，维新领袖们能够在一起共谋大业行动一致，可以联合起来携手行动，他们之间是合作的关系，之间的矛盾和不同的建政理念被建国这个最高目标所掩盖。但是，明治维新成功并建立新国家之后，特别是废藩置县统一政权之后，维新领袖们的共同敌人消失，维新领袖之间的矛盾和不同的建政理念显现出来，成为主要矛盾。在需要对政治、经济、社会等方面进行体制建设和对旧制度进行一系列改革时，维新领袖们却因所代表的利益阶层不同，对建设新国家所持有的理念和思路不同，意见各异互不相让，最后产生不可调和的争执从而走向了分裂。
四 中央政府的权力结构改变
（一）辞官下野的维新领袖率不满士族武力反抗中央政府
1873年10月，“征韩论”和“遣韩论”被明治天皇否定之后，西乡隆盛、板垣退助、后藤象二郎、江藤新平、副岛种臣、桐野利秋等人退出中央政府辞官回乡，政府领导层内超过半数的参议和600多名官僚、军事将领也随之辞官下野，发生了日本近代史上被称为“明治六年政变”的政治动荡。明治六年政变成为不满士族反叛的导火索。
1874年1月，明治六年政变辞官下野的原土佐藩出身的不满士族9人在东京赤坂刺杀岩仓具视，未遂。
1874年2月，佐贺县不满士族拥护辞官下野的江藤新平和岛义勇等人为首领，公开发动了反对政府的武装叛乱，率先用武力挑战中央政府，政府派遣军队平剿了不满士族的叛乱，首领江藤新平被俘遭到斩首。1876年10月，在熊本县、福冈县、山口县等地也相继爆发了由辞官下野官员率领不满士族的武装叛乱。同月，为了响应辞官回乡的前原一诚组织的“殉国军”武装叛乱，原会津藩出身的不满士族在东京斩杀警察，发生思案桥事件。
发生佐贺兵变和刺杀岩仓具视事件之后，为了缓解国内矛盾，修补政府领袖之间出现的裂缝，安抚不满士族的情绪，1874年5月，中央政府内阁会议根据大久保利通和大隈重信的提议，以处理1871年12月发生的中国台湾少数民族民众误杀漂流到台湾的琉球人事件为借口，决定出兵台湾，任命西乡隆盛的弟弟西乡从道为台湾蕃地事务局都督。在这个问题上，除了木户孝允表示强烈的反对之外，其他官员都没有反对。在欧美各国强烈的反对下，尽管日本政府做出了暂缓出兵的指示，但是，西乡从道还是强行率兵侵入台湾。侵略台湾的行为不仅仅是中央政府建立之后，日本第一次出兵海外，还表明中央政府为修补政府领袖之间裂痕、安抚不满士族的努力失败。
1874年5月，激烈反对出兵征韩、反对租税制度和士族秩禄处分制度的木户孝允，因为反对政府决定出兵台湾而愤然辞官回乡。
政府参议、陆军大将西乡隆盛回到家乡鹿儿岛之后反对中央政府的地税改革和秩禄处分等改革政策，拒绝向中央政府上缴租税，并开设兵学校培养势力，建立独立于中央政府的地方武装，显示出与政府抗衡的趋势。
与此同时，左大臣岛津久光对大久保利通主导的政府改革方案不满，直接提出恢复旧习的意见，大久保利通未予采纳。1875年10月，岛津久光一怒之下辞去左大臣职位，回到家乡鹿儿岛过起半隐居生活，不理朝政。
对中央政府的不满情绪和抗争行动在全国各地开始蔓延。政局混乱和社会动荡的局面使得政府实施的地租改革无法进行，直接影响了政府的财政收入，政府准备进行的一系列政治和经济改革陷入僵局而无法开展。
为取消士族的特权，也为了保障中央政府的财政收入，1876年8月，中央政府颁布《金禄公债证书发行条例》（1876年太政官布告第108号[23]），全面改革士族的秩禄制度，用支付公债替换俸禄。支付的公债根本无法满足士族的日常生活，士族的经济利益受到极大的影响，成为引起各地不满士族武装叛乱的重要原因。特别是，旧萨摩藩的不满士族反应强烈，在察觉到旧萨摩藩的不满士族情绪之后，独掌中央政府大权的大久保利通对旧萨摩藩实行了特殊优惠政策，在诸如地方官任命、租税等方面给予照顾，这一举措招致了各界人士的批判。
大久保利通执掌的中央政府的努力最终没有能够缓解西乡隆盛、桐野利秋的对抗事态。1877年1月，西乡隆盛、桐野利秋彻底与中央政府决裂，率领不满士族起兵武力反对中央政府，爆发了明治时期最大的内战西南战争。明治政府第一任陆军大将西乡隆盛率领家乡的私兵和不满士族，在九州地区与自己亲手缔造的政府常备军展开决战。最终，中央政府历经8个多月的征战讨伐，用武力镇压了各地不满士族的武装叛乱。9月，桐野利秋战死，西乡隆盛自杀身亡，西南战争结束。
从表面上看政府分裂和内战爆发，是由于维新领袖之间爆发了“征韩论”“遣韩论”和“内治优先论”之争引起的，而实质则是在倒幕运动中被掩盖的维新领袖之间的矛盾显现出来的结果。
一系列政治危机爆发的结果对国家的发展以及社会运动产生了极大的影响。第一，倒幕运动中团结一致携手共进的维新领袖在建设新政权时分道扬镳，造成政府内权力结构发生了变化。由于政府内土佐藩势力的退出，长州和萨摩藩势力的地位相对更加突出，权力更加集中在以木户孝允和大久保利通为首的长州和萨摩藩出身的维新领袖手中。第二，政府内各方势力分立而行的局面更加显著化，各方势力之间矛盾公开化成为常态。各方势力为了推进政策和主张时而联合时而对立。比如，木户孝允和大久保利通由于建政理念的异同，双方时时发生冲突造成政府内争不断，妥协与调和也持续不断，对政策的推进与执行产生极大的影响。第三，西南战争之后，大久保利通掌握了政府大权开始按照自己的理念和设想强力推进新制改革。土佐藩势力在辞官下野的板垣退助带领下，放弃武力抗争政府的行为，在民间以政治结社等形式发起反对大久保利通等人的专制统治活动，最终引发自由民权运动。
（二）西南战争后士族放弃武力抗争转向反专制争“民权”运动
经过不满士族的反叛、政府内部纷争以及西南战争，大久保利通深刻认识到为了推行改革、建设新制度就必须集中权力，他通过设立内务省等方式收拢权力，以强力推进改革和新制度建设。
中央政府使用武力镇压不满士族的武装叛乱之后，三条实美任太政大臣，岩仓具视任右大臣，岛津久光任左大臣，1873年11月新设立了内务省，大久保利通任内务卿。[24]内务省负责地方行政、财政、警察、民政、铁路、通信等，国家半数以上的行政业务都归属内务省，形成一个超级部门，权力极大。大久保利通成为中央政府实际掌权者，形成大久保利通政权。
在大久保利通强力推进新制度、新政策的过程中，木户孝允一方面反对大久保利通偏袒萨摩藩的做法，另一方面更是激烈反对大久保利通在推进新制度中独断专行、激进急行的做法。木户孝允在给中央政府提交的建议中指出“政府为人民所设，而人民并非政府之使役者”。置县后，“事无巨细，均竞相求新，故海内靡费成俗，政府似有失去其所以为人民之政府的宗旨，一意孤行，不遑问人民将来生活如何”，而且“不推究轻举急进之原因，徒论表面之条理，使人民备受生活失落之实害”[25]。木户孝允在谈到大久保利通强制激进的做法时更是认为“近来人民厌烦急进论，对政府施加压力。然而在行政事务方面，政府之急进措施依然不少。我因此为国浩叹”[26]。木户孝允与大久保利通决裂。
明治六年政变不仅仅造成政府内部势力分裂，引发不满士族叛乱，最重要的结果是中央政府的权力结构发生变化。明治六年政变后，西乡隆盛在西南战争中自杀战死，木户孝允与大久保利通决裂。在明治维新运动中起到核心作用的“维新三杰”——木户孝允、西乡隆盛、大久保利通三人通力合作体制崩溃，大久保利通独掌政府大权。
作为亲手缔造了明治政府的维新功臣，考察了欧美制度的大久保利通坚信只有高度强化中央政府的权力才能抚平内政、安稳社会、创造最为安定有效的发展环境，才能实现富国强兵使日本进入世界列强行列。他亲任内务卿，在大藏卿大隈重信和工部卿伊藤博文的鼎力支持下，致力于殖产兴业和国家制度建设。大久保利通采取强硬手段先后进行了租税制度、兴办金融机构和国营企业、扶持私人资本、引进人才、改良社会风气等一系列改革。
在征韩派和不满士族遭到中央政府镇压之后，士族们看到连西乡隆盛和江藤新平这样的维新功臣都因为武力反抗政府而结局悲惨，认识到武力反抗只有死路一条，已经无心无力再使用武力进行反政府行动。明治六年政变中辞官下野的板垣退助、后藤象二郎、副岛种臣等人此时已经在民间开展反对大久保利通专制政权的活动，提出尽快制定宪法、建立议会制的政治要求，发起了自由民权运动。受自由民权运动的影响，残存的不满士族也开始转向采用政治结社等手段对抗政府，他们与主张自由民权的人士合流形成了“民权派”，不满士族成为自由民权运动中的主力。
[2]废藩置县后，萨摩藩为鹿儿岛县，肥前藩为佐贺县，长州藩为山口县，土佐藩为高知县，分别位于九州、本州和四国地区，地处东京的西南方向。
[3]17世纪中期之后建立的幕府和藩国上下统治结构的封建制度。幕府是国家最高政权机构，统治各藩国，各藩国的统治者大名在领地上拥有行政、司法、税收和军事等权力，对幕府实行交替参觐制度，效忠幕府。
[4]公武合体：天皇朝廷与幕府协力合作，共同施政的政治主张。
[5]戊辰战争：1868年1月开始，倒幕派与幕府派之间发生的战争，1869年5月，倒幕派军队在箱馆与幕府军最后一战，倒幕派军队胜利，戊辰战争结束。
[7]比如以“新历史教科书编撰会”成员为中心，宣称坚持自由主义史观的学者。关于“五条誓文”体现民主精神的论述详见育鹏社（扶桑社全额出资）、自由社、扶桑社等出版的教科书。
[8][加拿大] 诺曼·赫伯特：《日本维新史》，姚曾廙译，吉林出版集团有限责任公司2008年版，第88页。
[9]明治维新之后，占据维新政府和军队等要职，以出身萨摩、长州、土佐、肥前等地士族为主的统治集团。
[11]四民平等制度只是在法律上禁止阶级特权，而实际上，明治维新之后的资本主义发展进程中依然存在着阶级，且阶级差异逐渐加大。
[12]公议政体论：幕府末期，一些幕府僚臣和藩士提出仿效欧洲国家议会制建立幕府藩镇诸侯会议，企图让藩镇诸侯参与议政，通过会议的合意统一思想，形成一致的决定，以此来化解幕府统治危机的论说与主张。
[13]太证官是明治政府最高国家机构，其主掌长官为太证大臣，1885年随着内阁制的产生而废止。
[15]国立国会図書館所蔵資料：《法律全書》（明治四年00006号，太政官5—186）。
[17]中村正直将其译为《自由之理》, 1872年由木平谦一郎出版。
[18]《国会議院取設ニ付布告案》，国立国会図書館憲政資料：“憲政史編纂会収集文書”の《松岡時敏文書》1—1—6。
[19]国立国会図書館憲政資料：“憲政史編纂会収集文書”の《松岡時敏文書》。
[20]通达全国的政令一般被称为布告，对国家行政各官厅以及官员的训令一般被称为官达。
[21][日] 升味准之辅：《日本政治史》第一册，董果良、郭洪茂译，商务印书馆1997年版，第124页。
[23]日本法律编号采用日本纪元标识，为方便读者，本书中的日本法律编号全部改为公元纪元标识。
[24]在1885年12月实施内阁制之前，太政官制下设置内务省，内务卿拥有巨大的权力，执掌地方行政、财政、警察、民政、厚生、宗教神道等超过半数的国家部门，其权限相当于内阁制下的内阁总理大臣。