导论

第一节 研究背景：审判责任制度改革的目标与需要解决的问题

一 界定“审判责任”及“审判责任制度”：本书的研究范围

（一）对“审判责任”和“审判责任制度”的概念界定

自1978年中共十一届三中全会以来，司法改革不断推进、逐步深化。2013年，中共十八届三中全会成为开启新一轮司法改革的标志。[1]与此相伴，从法院系统司法改革的历程来看，源自“追究制”“问责制”等制度设计的不断实践积累，可以说“审判责任制度”绝不是横空出世的新鲜事物。[2]作为最高审判机关的最高人民法院乃至中央最高决策层，先后以规范性文件或以“中央全会决议”的形式，对审判及其责任追究工作不断进行规范，具体包括以下文本：

——2003年，最高人民法院《关于严格执行 〈中华人民共和国法官法〉 有关惩戒制度的若干规定》。

——2005年，最高人民法院《二五改革纲要》。

——2009年，最高人民法院《三五改革纲要》。

——2009年，最高人民法院《人民法院工作人员处分条例》,（下文简称为：“最高人民法院《处分条例》”）。

——2013年，中共十八届三中全会通过的大会决议。[3]

——2014年，中共十八届四中全会通过的大会决议。[4]

——2015年，最高人民法院《四五改革纲要》。[5]

——2015年，最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（下文简称为：“最高人民法院《司法责任意见》”）。[6]

——2016年，最高人民法院、最高人民检察院《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见》（下文简称为：“两高《惩戒意见》”）。[7]

综合相关文本精神和法院系统司法改革实践，本文将“审判责任”定位为：法院内部独任庭、合议庭、审判委员会等审判组织，以及员额法官、法官助理、书记员等审判人员，因在审判活动中行使审判权而产生的办案责任。这里的办案责任，既包括法律责任，又涵涉纪律责任；既包含审判人员因行使审判权力而产生的与权力相对应的责任，又不排除员额法官审核把关、院庭长监督管理、惩戒委员会等有权机构进行追究惩戒等其他责任类型。“审判责任制度”即有关上述责任的界定、追究、承担、惩戒、豁免等环节的制度设计。

因此，最高人民法院《四五改革纲要》中的“办案责任制”和最高人民法院《司法责任意见》中的“审判责任制度”，与本项研究的“审判责任制度”具有相同的内涵和外延。但最高人民法院《司法责任意见》中的“司法责任制”则有很大不同。需要注意的是，尽管审判人员所实施的、与办案无关的、违反司法职业伦理的行为也应当承担责任，[8]但因其与办案无关，并不属于本项研究审判责任制度中“责任”以及“问责”的范畴。

（二）“审判责任制度”与“司法责任制”的关系

1.没有附加“法院”前缀的“司法责任制”。自2012年中共十八大以来，与一批冤错案件的曝光和纠错相随，建构完善办案责任追究制度逐步提上最高决策层的议事日程。习近平总书记在中央深改组第三次会议上明确指出，“……完善司法责任制……是司法体制改革的基础性、制度性措施。试点工作要在中央层面顶层设计和政策指导下进行，改革具体步骤和工作措施，鼓励试点地方积极探索、总结经验”。[9]经由这次会议审议、中央政法委印发的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》（下文简称为：“中央政法委《司改框架意见》”）明确要求：“主审法官、合议庭法官在各自职权范围内对案件质量终身负责，严格错案责任追究”。[10]中共十八届四中全会明确要求，“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责。……明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准”。[11]习近平在2015年中央政治局第二十一次集体学习中明确要求，“要紧紧牵住司法责任制这个牛鼻子”。[12]笔者以为，如此反复宣示的目的就在于推进司法体制改革，就是要让广大民众看到实实在在的改革成效。

无疑，“负责”“问责”“责任”等重要概念被运用于不同时空环境，无论是学者，还是实务工作者，都极易从本位主义出发进行解读。[13]因此，相较于“审判责任制度”，没有附加“法院”前缀的“司法责任制”，尽管其所涉职业系统已不限于法院，还包括检察院，甚至还包括行使刑事侦查权这一司法职能时的公安机关；但其所涉内容还是专指“司法人员办案责任的界定、追究、承担、豁免、惩戒、保障等环节的制度设计”。[14]

2.长春会议之后的“司法责任制”。在2016年7月吉林长春召开的“全国司法改革工作推进会”（下文简称为：“长春会议”）[15]上，中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱指出，“司法责任制改革作为司法体制改革的基石，对提高司法质量、效率和公信力具有重要意义。要知难而进、攻坚克难，坚定不移推动司法责任制改革全面开展”。[16]最高人民法院周强院长也指出，“要按照全国司法体制改革推进会部署，抓紧全面推进司法责任制改革，确保改革政策落实到位、改革红利释放充分、改革效果明显提升”。[17]可以看到，“长春会议”之后中央层面提到的“司法责任制”改革，实际上涵盖了中央顶层设计中的司法责任制度改革、司法人员分类管理改革、司法职业保障制度改革、省以下法检两院人财物统一管理改革等四项基础性改革，被统称为“司法责任制”改革。

因此，相较于“审判责任制度”,“长春会议”之后的“司法责任制”，所涉职业系统已不限于法院，还包括检察院，甚至还包括行使刑事侦查权这一司法职能时的公安机关；所涉内容更不限于“司法人员办案责任的界定、追究、承担、豁免、惩戒等环节的制度设计”，还包括司法人员分类管理、司法职业保障、省以下法检两院人财物统一管理等方面的多项制度设计。下文如不作特别说明，本项研究中出现的“司法责任制（改革）”，皆为长春会议之后被中央赋予特定内涵的“司法责任制（改革）”。

（三）研究范围

本项研究将围绕最高人民法院《司法责任意见》等规范性文件，重点结合审判责任制度改革实践，以事前培养“精英法官”、而非事后惩戒“问题法官”为基本价值取向，从以下两个方面展开对建构“审判责任制度”的研究分析：

一是符合司法规律的审判责任的界定、追究、承担、惩戒、豁免等规则体系。[18]该部分内容涉及审判人员违法审判责任追究制度和审判责任豁免制度。

二是与审判组织和审判人员依法履行审判职权、依法承担审判责任密切相关的配套性制度与保障性制度。这是建构审判责任制度的关键。应当看到，明确审判人员职责和权限，设置追究审判人员的责任，这并不是新一轮司法改革的全新规定，而是对原有相关制度的补强。正是因为缺乏必要的保障性规定，才使得以往的审判责任制度难以实现制度预期。因此，在某种程度上，审判职业保障决定了审判职业责任。具体而言，这一部分内容涉及审判制度以及审判责任制度在国家治理体系中的定位、法官员额制度、司法职业保障制度、司法业绩考评机制以及其他配套制度。

二 审判责任制度改革的目标

可以看到，在国家治理的层面上，尽管建构多元化的纠纷解决机制是大势所趋，但司法诉讼依然是有机构成社会控制力[19]的重要（甚至是核心）部分，是其中不可代替的主导型结构。特别是基于中共十八届四中全会指明的“实现国家治理体系和治理能力现代化”的政治方向和习近平总书记多次宣示的将公平正义惠及每一位案件当事人的价值追求，[20]审判权被赋予了史无前例的政治使命和社会使命。本项研究之所以尝试探讨和分析源于审判权而产生的审判责任的制度建构，正是立足于这样的历史性和现实性背景因素。因为，审判责任制度改革是“司法责任制”改革在法院系统内的具体体现。

司法裁判作为法院审判活动的“最终产品”，其产品质量应当由谁负责？这本不该成为问题。但长期以来，我国法院层层审批、逐级把关的传统办案模式，既违背审判权“司法亲历性”基本规律，更造成“审者不判、判者不审、判审分离、权责不清”等严重弊端，进而成为产生严重损害司法公正和司法公信的冤假错案的重要原因。因此，正如前文所述，自中共十八大以来，中央层面通过在多个场域、采取多种方式、发布多种规范性文件，以切实解决我国审判工作中的这一“顽疾”。完善审判责任制度，则是实现上述目标的关键所在。

基于此，审判责任制度改革必须实现不同层次的改革目标：在宏观层面，遵循十八届三中全会精神，“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度”。在中观层面，真正实现让审理者裁判、由裁判者负责，完善中国特色审判权运行机制。[21]在微观层面，合理配置审判资源，将最优秀的人才吸引到办案一线，[22]以解决“案多人少”等一系列普遍存在于法院系统的突出问题。

三 本书的研究任务：改革实践中需要解决的问题

从2013年10月最高人民法院开始推进审判权运行机制改革试点工作，到中央政法委先后分三批在全国范围内确定司法改革试点，[23]已经历了少则一年、多则三年的探索实践。笔者在长期调研特别是在参与最高人民法院司法改革督察等工作中发现，总体而言，中央有关审判责任制度改革及其配套性制度、保障性制度改革的顶层设计是比较完善的，政策导向也是比较明确的，而且也给地方预留了充分的探索空间，相关改革的共识已基本形成，改革成效也已逐步显现，但改革实践中存在的问题却也不容回避。

这其中，既有审判权运行机制与审判组织、审判人员权责方面的问题，诸如审判团队建设仍需探索，院庭长有序控权和放权落实不到位等问题；也有审判责任制度本身的问题，诸如违法审判责任追究制度和审判责任豁免制度尚未健全，改革中的审判权运行机制与放权后的审判责任制度之间在制度设计层面尚待磨合等问题；更有与审判责任制度密切相关的配套性、保障性制度改革中的问题，诸如入额遴选没有突出办案业绩和能力、遴选公开程度不够，员额比例设定偏高、分配不够合理，相关配套机制还需完善等问题。当然，解读和宣传司法改革精神不到位的问题也不容忽视。笔者将于后文对这些问题进行详尽的阐述和分析。

其实，以上问题大致还可分为两类：一类是主观认识不到位、理解有偏差、改革落实不力的问题。例如，员额遴选机制不科学，资格上论资排辈，比例搞平均分配；院庭长放权不彻底、不到位，甚至实施变相审批；领导干部入额不办案、办简案、走形式，难以服众，等等。另一类是受到客观环境、制度、政策的影响和制约，需要进一步优化环境、明确政策、统筹推进的问题。例如，未入额人员的办案模式、分流安置；审判辅助人员的经费保障、管理模式；如何确保工资红利及时到位，绩效奖金分配合理，等等。

上述客观存在的问题，或普遍存在于或个别存在于本文实证分析所涉及的东中西部及其S市、H省和G省，只是程度不同、表现方式各异而已。这些问题，也正是本文将要着力分析并试图解决的问题。