制度的视角：深化近代行业组织研究
樊卫国
近代中国制度史研究，相对而言，学界比较重视国家层面的法规制度和微观层面的企业制度，行业组织及业规的研究仍较为薄弱。行业制度（包括行业组织和行业规约）不如国家法规、经济政策影响大，且具有刚性；也不似企业制度是一种生产制度、生产方式，是近代经济变革的标志，更具重要性。行业制度作为一种市场制度，相关研究成果不太多，其历史形象也不甚清晰。近年来行业制度史渐为学界重视，出版和发表了不少成果，一些论著鞭辟入里，颇具解释力，但仍存在进一步深化研究的空间；如不同地区行业组织近代变革的形貌特征及深层逻辑、在近代市场进化中的功能地位、行业组织及制度所蕴含的政府与市场的关系等，未被充分地阐释，尚未形成一定的学术共识，是值得深入耕耘和挖掘的学术领域。下面笔者将就近代中国行业组织（行业制度[1]）与近代市场进化之关系谈一些思考。
一 行业组织是一种市场结构
经济学将行业组织定义为：同业企业间基于降低交易费用，提升效率缔结的一系列合约，行业治理和行业公共产品供给是其主要的制度功能。这是以市场主体——企业的视角对同业组织的一种界定。若从另一个视阈——市场关系和市场制度的视阈，考察、辨析近代中国行业组织的制度意义，则有另一番历史内蕴。
市场制度结构大约可分为三个层次：宏观层面的制度，以国民经济为范围，主要有货币金融制度、土地制度、要素制度、外贸制度等；微观层面的制度，以个体交易为范围，在交易中形成各种成文不成文（公序良俗）的契约合同；衔接宏观层面和微观层面的是中观层面的制度，以分类专业市场为范围，包括各个专业市场、各个流通环节的制度，主要形式是行业组织及其行业规约。
在近代中国，这三个层次的制度供给是很不平衡的，宏观层面的制度供给十分滞后，无论是中央政府还是地方政府的市场制度的供给均甚为有限，许多领域的制度长期缺失；而微观层面，各业交易方式十分芜杂，缺乏同一性，辐射空间极其有限，亟须进行整合，以适应新的市场需求。当人口及社会化交易量增长至一定程度时，交换的效率问题便产生了。开埠后，交易规模和交易密度增加，传统的人格化交易向着非人格化的陌生人交易转变，市场主体普遍产生对规则的需求，在政府制度供给缺失的条件下，形成了民间制度自给自足的制度供给机制。
早期的民间制度大都为不成文的民间商俗，许多行业业规由此细化和专业化；实现这一制度变迁的正是各业民间行业组织——工商会馆、行业公所、同业公会等行业组织。民间交易制度由一般个人契约形态进入以行业规约为主的大契约形态，行业组织成为这种社会化大契约的组织载体，构建了社会化市场交易的中层制度框架。行业组织及其制度不仅是市场制度的主干，也是市场社会的纵深结构。普遍的行业组织构成了近代大规模市场区别于传统市场的一个极重要的制度标志和结构形态。
市场催生制度，制度结构市场。市场发育与行业组织的兴起是一个相辅相成的过程。
其一，行业组织的分布状况折射了近代中国结构性市场的发育形态。在政府层面制度供给短缺情况下，形成了市场规范、市场协调的社会化机制，而行业组织的建立及其运作就是社会化民间化市场治理的集中表现。行业组织的兴起，即意味着市场秩序的构建，行业组织的集聚意味着市场的拓展，行业组织的变革即意味着市场的变迁。近代中国市场发育进化与行业组织的建设存在互为表里的“函数关系”。近代中国行业组织分布及近代化程度，各地有很大差异，上海、天津、武汉、广州、重庆、成都、大连、无锡等沿海沿江地区的行业组织相对集中，发展水平亦较高。近代上海有大量的城市型行业组织，还有不少跨省界和全国性的行业组织，反映了上海不仅是局部市场经济最发达的城市，也是全国性的中心市场。众多内地城市行业组织甚少，有些城市仅有综合性的商会，而无行业组织。从行业组织的“质”和“量”及关系属性可以考量一个市场是区域性市场还是全国性市场，是中心市场还是统一市场。行业组织的分布状况和涵括范围形塑了近代中国结构性市场发育形态。
其二，行业组织是市场内生制度，是市场进化不可或缺的结构要素，各行业组织的发展程度反映了各专业市场的发展水准。如果说，工业企业是生产规模化的产物，那么近代行业组织是市场规模化的产物。在同一城市内，各业的行业组织建立的时间有很大差别。以上海为例，有的行业在开埠后不久便产生了行业组织，一些涉外行业如洋布商业、五金商业、生丝输出业等大多在清季既有行业组织，而一些新型工业品行业的行业组织则在20世纪三四十年代才成立，呈现了行业市场规模化形成的时间差异。有些传统行业，在开埠前已有行业组织，很长时间没有多大改变，反映了其专业市场停滞不前；有些行业组织趋于瓦解，则是近代产业结构和市场供求关系变化所致；有些行业组织在政府法规压力下奉命组建，但由于行业市场有限，其组织功能始终生长不起来。行业组织的建设不仅与市场的规模化有关，也与市场发展水平和发展周期有关，行业组织制度功能的完备与否体现了市场的成熟程度和经济文明的发展程度。行业组织的功能特征和制度形貌，可以折射某一专业市场所处的发展阶段和内蕴的市场关系，是竞争性市场还是垄断性市场，是卖方市场还是买方市场，是有效市场还是低效市场。各类行业组织及其制度安排是市场发展程度的一个重要指标，这方面的研究学界尚未深入展开。
笔者觉得在研究行业组织时，注重其“制度”的维度，可以更客观、更透彻地认知近代行业组织的深层属性，也可以推进中国近代市场史的研究。
二 同业公会：政府与市场的临界线
在近现代市场经济发展中，政府与市场的关系应该如何考量和安排，是一个极复杂且难以把握的问题，不同的国家和地区、不同的发展阶段、不同的经济领域有不同的运作方式、不同的关系形态，各自的关系边界迥然不同，弹性极大。行业组织，学界一般定义为“中间组织”，或“第三部门”，或“中介组织”。其实在政府与市场关系上，它具有特殊的制度意义。大量的经济史史实表明，近代中国局部市场经济演进中，同业公会演化发育为两者的隐然临界线。这种关系形态是经过近代政府和市场主体、经济群体不断地博弈、调整、磨合后逐步形塑的，其深层因素缘于同业公会的结构性地位和制度功能的规定性。
1.清末民初，上海等口岸城市的早期市场经济形态发育成形，一方面各业同业公会普遍建立，另一方面政府对经济和市场的干预逐步展开。民国年间出现了一系列的政府与“市场”博弈的事件，因专业市场和民间行业组织先于政府管理存在，主要特征是政府行为的过度介入和不当举措在同业公会层面遭到阻截和抵制，行政效率和市场效率均为之折损。
例如，20世纪30年代初期，国民政府为了提升国内运输效率，施行铁路航运联运制度，但仅批准国营企业招商局承办，将广大民营航运业拒之门外。招商局运力有限而水路运输量大无法满足市场需求。在上海航运业同业公会的多次呼吁及蒋介石的批示下，铁道部勉强同意向民营航运公司开放联运市场，但仍未真正实行。政府这类做法具有明显的自利动机，不仅其政令受到抵制，也扭曲市场机制，损害市场效率。
虽然1929年《同业公会法》的“一业一会”原则，确立了同业公会统一治理行业市场和管理行业事务的合法权利，但政府在实际施政中对此仍莫衷一是，直至20世纪30年代中期，同业公会的市场化地位才大致得到政府的认可。20世纪30年代初期的业规大争论，其焦点是业规普遍效率及良莠问题的意见分歧，蕴含着同业公会主导的民间习惯法与政府治权对于市场秩序的主导权之争。在广泛的舆论压力下，政府规定同业强制入会，并一体遵守行业规约，认可了同业公会作为行业制度的主体地位。1935年上海总商会与实业部及各地政府有关统制经济谁为主体的争执，更是同业公会与政府对于经济管理权的博弈。经过实业界、经济学界和政府等多方的反复争论，实业部实际上接受了同业公会在统制经济体制中的组织地位。1938年1月国民政府颁布《工业同业公会法》、《商业同业公会法》、《输出业同业公会法》及其细则，在法律上认可了同业公会在统制经济中的结构性作用。
民国末年经济统制体制下，政府与“市场”的关系趋于紧张。政府滥用公权力直接干预市场，施行价格管制、要素管制、资源垄断等政策，并责令同业公会执行，引起各业公会的不满和抗争。政府越过同业公会介入市场，或直接操纵同业公会行事，则导致市场机制扭曲，市场信号失灵，引起同业公会和市场的反感反弹。应对政府统制和“国家化”体制，有些行业组织内出现了“星五叙餐会”“星五座谈会”等同人自主结交的形式，以此表达对当局的抵触和诘问。政府对行业组织施加的压力越大，其反弹、博弈越激烈。民国后期，护卫市场、维护权利成为上海同业公会的一大使命。
同业公会及企业等市场势力向政府公权渗透，则诱发政治腐败，同样导致政府政策失灵。1946—1947年的黄金风潮案为一典型事件。沪地金店银楼商人，凭借同业公会的渠道大肆行贿官员，舞弊贪污，引发社会不满。后查得上海金业公会主席、同丰余号经理詹莲生涉案贪污。除了詹氏外，央行总裁贝祖诒、央行业务局正副局长林凤苞、杨仁安等也涉嫌受贿。后贝祖诒被免职，詹、林、杨三人分别被判了7—12年不等的徒刑。詹氏在接受询问时说，赚项大，应酬也大，并没有得到多少金子。詹氏所谓“应酬”，贿赂的是手握权力的官府要员，克扣的则是普通同业和社会民众，严重戕害了政府的公信力，是为宋子文以出售黄金平抑物价政策中途夭折的一个政治性因素。
2.同业公会和行业制度是一种中间制度和中层结构，在其上是政府协调统筹的宏观领域，在其下是市场交易者自决的微观领域和民间社会。海量微观企业与政府之间的巨大不对称性使政府治理和干预时常失效、失灵。政府有效治理须有一个制度前提，即市场组织的发展。一般而言，政府的宏观经济、金融、财政举措和政策由同业公会细化落实于同业企业，而企业及市场交易者的市场化诉求由同业公会整合归纳后上陈政府当局。同业公会成为市场秩序和官方秩序的衔接者。
政府公权与市场力量都很难守住界限，因为在近代中国，由于制度匮乏，或制度缺乏刚性，两者间其实并无明确的界限。双方都欲竭力向对方扩张、渲染、蔓延自己的势力，力图左右、影响对方做出有利于自己的举动，从而获得利益。在国家化法团主义体制下，由于政府对同业公会规制力强化，较易发生政府过度干预和滋生官员腐败。如近代上海，一方面政府经济政策、工商法规难以落地执行，政府干预低效无效的现象屡见不鲜；另一方面政治腐败，贿赂公行，权贵蛮横，制度的差异化执行屡见不鲜。与政府失灵常态化不同，一般性的市场失灵状况不太多，清季民初曾发生几次因过度投机引发的市场危机（如胡光墉生丝收购风波、橡皮股票风波、信交风波等），随着同业公会的广泛建立及其有效的社会化治理，大规模的市场风波趋于减少。市场失灵主要表现为政府对市场某种超经济的垄断，而这正是政府干预所致。规范政府与市场的关系，重点在于厘清政府的权力边界。
3.同业公会是市场组织化的产物，承担着社会化治理专业市场和树立行业秩序的职用，由此形成一种制度边界；而这正是同业公会作为市场中层结构的体现。同业公会及行业规约提供的有序性，一方面为政府干预市场提供了有效的路径，另一方面也制约了政府的无度干预。同业公会的存在客观铸就了政府与市场间的一道屏障。
行业组织及其行业规约树立起的行业秩序，可以在中间层面预防市场失序，由此在宏观层面分散市场风险。政府通过有效的市场组织，将政府法规转化或内化为符合市场机制的经济行为，才能实际生效，平复市场风险。同时，有效的行业制度也是政府治理与市场机制的分界线，可以防范政府过度干预。近代市场发展的史实证明，政府干预越过行业组织和行业制度，不是干预失灵，就是同业公会合法性失效（即市场秩序失范），都会导致整个经济运作秩序遭受冲击，乃至崩溃。行业制度以下是市场空间、“民间社会”，政府只能监管，不能充当主体展开活动，也不能对企业资源配置进行直接干预（如政府有选择地对企业进行直接资源配置，对国企、民企、外企，或大企业、小微企业实行差异化对待等）。
由于信息和权力的不对称，政府和企业对市场治理均有难以克服的局限性，行业组织则兼及两种优势。行业组织治理、维系着专业市场运作，它具有同业群体赋权，专业性强，信息敏捷等优势，比之政府治理更专业，比之企业协调更节约。更重要的是从法理上讲，它是同业企业的合约组织，其权力来自同业企业部分权利的让渡。同业公会权力本质上是一种市场主体的私权利，独立于其他权力，包括政府公权，所以政府行政干预或介入应止步于同业公会及其行业制度（除非它们违法）。在国家化法团主义管理体制下，同业公会一身兼两任，即负有协助政府治理市场的职用，同时又是企业私权的“集合体”，代表同业利益。在公权、私权关系层面，同业公会业也形成了一道“临界线”。同业公会以下的专业市场活动属于微观经济活动，可由同业公会按业规治理，而具体的交易行为属于私权利的范畴，无特殊情况不受公权力及其他权力主体侵犯，即使同业公会的专业治理也只能以企业让渡的某些权利范围为限，越权亦属违法（如公会干预企业内部经营管理活动）。清末民初的同业公会主要活动指向是应对市场的不确定性，而国民政府时期，沪地同业公会的活动指向主要在于应对政府行为的不确定性。随着国民政府经济统制的日益强化，企业经营的风险更多地来自政府强力干预和政策多变。民国末年，国民政府接二连三地颁布工商法规，变更金融政策，强征黄金、白银、美钞、临时财产税等盘剥民众，极大地破坏了市场公平和市场秩序，将广大业主视为朘削的对象，将同业公会置于对立面，引起城市资产阶级的愤懑。国民党政府在国统区践踏市场法则，丧失民心，是其迅速崩溃的深层因素之一。
政府与市场的关系是学界一个热门话题。两者自有不同的职能和运作空间，完全自由市场不行，过度市场管制也不行，全能政府不行，无能政府也不行。空泛的评判两者的关系已无意义，需要根据不同的领域，不同的发展阶段，不同的资源分布状况进行精细化的研究。行业组织及其制度是两者功能、权力有效协调和合理配置的极重要路径，值得深入研究。
马克思认为，个体生产的有序性和社会生产的无序性，是资本主义难以克服的矛盾。从至今的历史看，资本主义这一内在矛盾并未致其死命，政府干预是一个重要手段。政府有效干预的一大前提就是市场的组织化。市场组织化的高度发展，有效地分散了经济危机，很大程度上避免了其集中爆发；而破坏和摧残市场组织很可能带来经济秩序方面的严重后果。这些历史现象值得我们深入研究，也具有重要的史鉴意义。
（作者单位：上海社会科学院经济研究所）
[1] 行业组织与行业制度在一定的语境下是相互涵盖的概念。组织即是一种制度，行业组织涵盖于行业制度之中。制定行业制度、运作行业制度是行业组织的主要功能，行业制度、行业规约涵盖于行业组织概念之中。本文中这两个概念相似，根据行文通顺性交替使用。