第一节 欧盟气候政策的酝酿与初步探索（1986～1995年）
当气候变化问题进入国际政治领域之时，欧共体正处于一体化发展的关键时期，如何推进欧洲一体化成为20世纪70年代末80年代初欧共体关心的首要问题，因此当时欧共体对气候问题的关注不多。但是伴随着气候变化科学研究和国际应对气候变化形势的发展，欧盟对气候变化的认识开始发生变化，气候变化逐步提上欧盟的议事日程，欧盟机构也尝试协调其成员国在气候变化上的立场，并开始酝酿形成欧盟共同的气候政策。
一 欧共体控制温室气体政治目标的提出
对气候变化问题的关注最早可以追溯到20世纪50年代，然而科学界对造成气候变化原因的争执使得在很长的一段时间内，气候变化单纯是一个科学问题。1979年2月第一次世界气候大会在此方面迈出重要一步，会议指出，二氧化碳在导致全球变暖中发挥着重要的作用。然而会议并未引起世界各国决策者的注意，全球变暖还是全球变冷继续成为科学家激烈谈论的话题。[1]在此情况下，欧盟委员会仅通过了一项气候科学的多年研究计划。可以说，欧盟应对气候变化的方式和世界其他地方并无二致，其对气候变化问题的热情也低于美国。
然而1985年在奥地利召开的维拉赫会议（Villach Conference）使形势大为改观。此次会议不仅对气候变化的趋势做出了初步预测，指出“大气层CO2浓度每增加一倍，全球平均表面温度升高1.5℃～4.5℃”，[2]而且强调人类应通过经济、社会和技术等方面的研究来应对潜在的气候变化并作出政策选择。由此，气候变化问题开始政治化，成为政治决策直接关心的问题。1987年，世界环境与发展委员会出版的《我们共同的未来》将气候变化纳入全球发展与环境问题中，从而加速了气候变化的政治化进程。1988年6月在加拿大多伦多举行的“变化中的大气：对全球安全的影响”国际会议，首次将气候变化作为政治问题看待，会议不仅强调了气候变化的后果，而且呼吁各国政府行动起来，制订大气层保护计划，其中包括一项国际性框架公约。[3]多伦多会议催生了一系列气候变化国际会议的召开，提升了国际社会对气候变化的关注力度。[4]
国际社会对气候变化关注的升温推动了欧盟对气候变化态度和立场的转变。欧洲议会是最早对气候变化做出政策回应的欧盟机构。1986年7月，提交给欧洲议会的“菲兹斯曼司报告”（Fitzsimons Report）首次讨论了气候变化问题。在此报告基础上，欧洲议会通过决议指出采取应对气候变化措施的必要性，同时强调大规模节能和理性使用能源的益处。该决议也承认发达国家在造成温室效应上的责任以及为发展中国家提供适当技术以应对气候气候变化的义务。[5]同年10月，欧共体委员会提交给欧共体部长理事会的《欧共体第四个环境行动计划》也提及气候变化问题，声称在进一步研究确定气候变化可能的不利影响情况下，欧共体应考虑可能采取的措施和发展替代能源战略。1988年7月，欧共体委员会成立了跨部门工作组来研究温室效应问题，这也表明欧共体委员会决定对气候变化问题给予越来越高的政治注意力。因而到了1988年11月，欧共体委员会就向部长理事会提交了关于气候变化的第一份磋商文件，评估了气候科学的研究发现和可能的气候变化行为。欧共体委员会在文件中并未提出明确的气候变化应对措施建议，但是明确主张对气候变化科学和未来的政策选择进行全面的研究。其寓意显而易见，即降低大气中温室气体的浓度还不是当前的现实目标，但可能是未来的长期目标。尽管欧共体内的“富裕”国家与“贫穷”国家[6]对于委员会提出的建议存在分歧，欧共体理事会最终仍同意建立一个工作计划，研究欧共体未来可能采取的具体气候政策。基于此，1990年3月，欧共体委员会发布第二份气候变化磋商文件，提出了欧盟应对气候变化的政策。与1988年的磋商文件相比，欧共体从对气候变化问题的模糊评估转向提出明确而且具体的政策建议，提出“到2000年，工业化国家应将其温室气体排放稳定下来，并考虑到2010年实现重大削减”。[7]与此同时，欧共体第六总司（主管环境问题）的专家小组还提出运用财政措施应对气候变化问题的设想。
欧共体对气候变化的立场和态度转变也为欧共体形成共同的气候政策打下基础。气候变化问题的严肃性也使欧共体实际的最高机构——欧洲理事会对其给予了积极的关注。1990年6月，在爱尔兰首都都柏林召开的欧洲理事会峰会要求尽早确立温室气体排放目标和制定温室气体限排战略，从而为欧共体确立共同气候政策目标扫除了政治上的障碍。因此，1990年10月由欧共体能源与环境部长理事会通过决议：欧共体成员国和其他工业化国家应该采取措施以实现到2000年将温室气体排放量稳定在1990年的水平上。对于当前对能源需求较低的欧共体成员国，应在照顾其未来发展对能源需求增长的基础上，确立相应的气候目标和战略，但应不断提高其经济活动的能源效率。[8]由此，欧共体气候政策具有了共同的政治目标。
可以说，在1988年11月到1990年10月两年的时间内，从对气候变化的重新认识到确立起控制温室气体的政治目标，欧共体气候政策的发展是迅速和相当顺利的。[9]以下三大因素在其中起了关键的作用：第一，第二次世界气候大会的推动。欧共体能源与环境部长联合理事会的召开正值第二次世界气候大会召开前夕，为实现欧共体在大会上强有力的领导地位，欧共体需要在气候变化问题上做出积极的姿态。第二，欧共体实用主义的考虑。虽然对气候变化的影响尚不完全确定，但一些欧共体成员国已经确立了限制、稳定以及减少温室气体排放的政策目标，同时考虑到仍有一些欧共体成员国尚无控制温室气体排放的目标，欧共体认为在未来十年内稳定温室气体排放的目标是可以实现的。第三，1987年生效的《单一欧洲法令》确立了欧共体环境政策的法律地位，也规定了欧共体在对外环境谈判中的地位，使其有权在气候变化问题上作出决定。
总之，欧共体控制温室气体政治目标的确定不仅使欧共体在气候变化领域处于领先地位，也对美国、日本等其他工业化国家产生了一定的压力，更为欧共体形成共同气候政策打下坚实的基础。
二 欧盟应对气候变化战略的出台
在多伦多会议之后，气候变化问题受到世界各国的普遍关注。1988年9月，气候变化问题首次成为联合国大会的议题，并于同年12月建立联合国“气候变化政府间工作委员会”（IPCC）对气候变化进行研究。两年以后，联合国大会通过第45/212号决议，正式成立“气候变化框架公约政府间谈判委员会”（INC）就国际合作应对气候变化进行谈判。对欧盟来说，控制温室气体政治目标的确立保持了其在第二次世界气候大会上的主导地位，然而面对此后的国际气候形势，尤其是刚刚启动《公约》谈判和即将于1992年召开的联合国可持续发展大会，如何实现欧盟控制温室气体的政治目标成为欧盟能否保持自己在气候领域领导地位的关键。
为此，欧盟开始考虑制定实现应对气候变化目标的战略。在1990年6月欧洲理事会“环境倡议”的影响下以及受第二次世界气候大会上所获成果的鼓舞，欧盟积极在联盟层面上制定实现稳定排放目标的气候战略。1990年10月召开环境和能源部长理事会后不久，由欧盟环境和能源委员共同起草了一份名为“欧盟限制二氧化碳排放行动计划”的磋商文件交由部长理事会讨论。在该文件中，欧盟委员会声称要实现稳定温室排放目标意味着欧盟将在未来实现15%～20%的减排，同时又乐观地认为欧盟将能够以相对较低的成本实现这一目标，但是欧盟现有的政策行为（如提高能源效率）难以实现上述目标。为此，欧盟委员会在文件中列举了在可再生能源、能源效率以及交通领域能够采取的政策措施。[10]在接下来的几个月里，欧盟委员会内部就欧盟最终将采取的战略进行了多次的磋商。到1991年5月，欧盟委员会的内部磋商文件确立了未来欧盟气候政策的四大要素：①采取管制性方法；②借助财政手段；③成员国间的目标分摊（Target Sharing）；④成员国层面的补充性气候行为。[11]作为1991年7～12月的欧盟轮值主席国，荷兰强烈支持欧盟委员会提出的责任分摊思想，主张对成员国气候目标的确定可以借鉴1988年欧盟在处理酸雨问题上的经验和方法，采取“自上而下”的方式对成员国减排责任进行划分，并以欧盟指令的形式确定下来。然而这一方法最终未能获得欧盟理事会的支持和通过，由此财政手段（例如征收欧盟层次的能源税或者碳税）就成为欧盟委员会建议的基石。
1991年7月，欧盟委员会就温室气体排放战略举行首次政策讨论，借此欧盟委员会环境委员里帕·迪梅雅娜（Ripa di Meana）和能源委员卡多索·伊坎哈（Cadosa e Cunha）在欧共体政策和税收政策之间达成一定妥协。经过辩论，欧盟内外的多份研究报告均表明，节能政策和征收能源税对欧盟及成员国的经济损害不大，同时也将能够实现欧盟提出的稳定排放目标。然而欧盟工业界反对征收能源税的建议，认为其将大大增加生产的经济成本，极大地破坏欧盟工业在世界上的经济竞争力。根据英国《经济学家》的报道，“布鲁塞尔由此也遭受了有史以来最有力的工业游说，凸显出欧盟征收能源税所面临的巨大阻力”。[12]1991年9月，欧盟委员会就温室气体排放战略举行第二次政策讨论并达成一致意见。欧盟委员会建议的温室气体排放战略由三部分组成：①征收欧盟层面的能源税；②实施共同体层面的政策措施；③成员国的补充性措施。[13]虽然三大建议同等重要，但鉴于征收能源税将意味着欧盟对成员国内部事务的更大介入，因而从一开始就备受关注。
1991年10月1日，欧盟委员会正式向在卢森堡召开的环境部长理事会提交“欧盟温室气体排放战略”磋商文件。尽管理事会总体上对欧委会的建议表示欢迎，但英国反对将征收能源税纳入共同体战略。理事会最终决定成立特设小组仔细研究欧委会的建议，特别是征收能源税的提议。[14]两周之后，在阿姆斯特丹举行的部长理事会会议上，英国出乎意料地放弃了对“在欧盟范围内征收能源税”建议的反对，欧盟各国环境部长“原则上”接受欧委会的能源税计划，一致同意采取应对气候变化的行为。[15]然而在同月举行的能源部长理事会上成员国部长们表示，在美国、日本等欧盟主要的贸易伙伴尚未采取类似政策的前提下，不同意征收欧盟范围的能源税。鉴于欧盟内上述分歧的存在，欧盟将很难在1991年12月欧盟环境和能源部长理事会上就共同体的温室气体排放战略达成一致。[16]
在此背景下，1991年10月14日发布的“欧盟限制温室气体排放和提高能源效率战略”磋商文件做出了很大的妥协。首先，欧委会最初提出的、得到荷兰政府积极支持的“目标分摊”概念由于法国、意大利和英国的反对而最终放弃，转而由“责任分摊”（Burden Sharing）所取代，它将对共同体内的落后经济体（主要是希腊、爱尔兰、西班牙和葡萄牙）为应对气候变化而产生的调整成本做出财政补偿。其次，新的能源税在财政上是中性的，一些工业部门拥有例外权，同时新的能源税是基于能源使用和温室气体排放量的混合税。最后，无悔政策（no-regret policy）不仅包含提高能效计划和气候科学研究计划，而且包含能源税和温室气体管制机制。
欧委会磋商文件做出的妥协提高了共同体温室气体控制战略获得通过的可能性和几率。1991年12月4日，欧洲议会发表意见，表示接受欧委会的大部分建议。此后举行的环境部长和能源部长理事会同意该战略，要求欧委会就具体实施提出正式的建议。尽管欧共体的温室气体控制战略原则上获得通过，但许多成员国在等待欧委会的正式建议，以便在其成为欧盟立法之前做出最后的判断。
如前所述，欧盟内的工业界反对征收欧盟范围的能源税，到了1992年1月，成员国工业界的反对更加强烈，因为日益明显的事实表明，欧盟建议采取的能源税将不是“无悔的”。根据欧委会第六总司1991年发布的《欧盟控制温室气体一揽子措施对欧洲工业的影响》报告，欧洲工业游说者认为欧盟征收能源税必须以其他经济发展与合作组织成员国实施类似的措施为前提，并向欧盟机构展开了有力的游说。虽然欧共体采取各种办法来维持欧委会所达成的内部妥协，然而在强大的游说面前最终失败。在欧委会主席的影响下，负责税收和欧共体内部市场的委员和成员国的反对最终使欧委会不得不将经济发展与合作组织成员国采取类似措施的前提性条件作为欧委会达成内部妥协的新基础。[17]这一情况使得欧盟究竟能够达成什么样的温室气体控制战略变得不确定起来。
然而，对欧盟及其成员国来说，共同体温室气体控制战略意义重大。1992年6月，第二届联合国环境与发展大会将在巴西里约热内卢举行，同时《公约》也将在该会议上接受世界各国的批准。欧盟能否延续第二次世界气候大会上的主导地位在很大意义上将取决于欧盟如何实现其温室气体稳定目标。美国政府也不失时机地抓住欧盟内部在达成共同气候战略上的政治困境，指出欧盟在缺乏共同政策措施情况下提出的稳定排放目标是没有意义的。[18]在内外压力之下，欧委会内部经过妥协，最终在里约热内卢会议前夕公布了欧盟实现温室气体稳定目标的一揽子建议，其包括四个方面的措施：①在现有基础上节能和提高能效的框架指令（SAVE框架内）；②支持发展可再生能源的决定（ALTERNER）；③建立二氧化碳排放监测机制的决定；④征收基于能源使用与碳排放的混合税指令。[19]
对于欧委会提出的建议，节能和提高能效、发展可再生能源以及建立二氧化碳管理机制等均没有太大的争议性。然而征收混合税的提议，虽然欧委会在提出之前已进行了修改以降低成员国的敏感性，但大多数成员国仍觉得欧委会过于冒进。根据《单一欧洲法令》第130条，征收混合税的建议在理事会的表决须采取“一致通过”的方式，使其在理事会的通过异常艰难。1992年5月，欧盟理事会最终未能就征收混合能源税达成一致，但欧委会的其他三大建议获得支持。尽管如此，欧盟稳定温室气体排放目标一揽子建议的出台仍标志着欧盟在制定共同气候战略上迈出了重要一步。
三 欧盟实施气候变化战略措施的初步尝试
如前所述，对欧委会来说，征收能源混合税是实现欧盟温室气体稳定目标的最重要的组成部分，在欧盟未来气候政策中的地位重大。鉴于此，欧委会为征收能源税建议能在理事会获得通过进行了新的努力。就在联合国里约热内卢环境和发展大会结束后半个月，欧委会不顾欧洲议会的批评，向欧盟理事会最终提交了“关于征收能源混合税指令的建议”文件，试图去除欧盟成员国为征收能源混合税所附加的前提性条件。但是到1994年12月，欧盟理事会最终决定不会在共同体层次征收能源税，但鼓励成员国在其国内采纳类似的征税，欧委会的尝试最终失败。由此，欧委会提出的其他三条建议就成为此后欧盟实现温室气体稳定目标的政策措施，这一严重打了折扣的欧盟气候政策也首次进入执行阶段。
1.欧盟能源效率特别行动计划
欧盟能源效率特别行动计划（SAVE Program）发起于1987年，该计划的最初目的是通过在欧盟范围内提高能源效率，实现减少温室气体排放和提高欧盟能源安全，然而直到1991年10月该计划才获得欧盟能源部长理事会的接受和支持。欧盟能源效率特别行动计划要求欧盟采纳和执行新的能效标准建议指令，它涵盖电力生产、建筑业、汽车业以及家用电器等行业，并确立了1985～1995年提高能效20%的目标。1993年该计划建议被正式采纳之后，建议指令的内容要么受到削弱，要么被彻底删除。最终欧盟能源效率特别行动计划蜕变成为一个框架指令，仅仅列举了用于指导欧盟成员国气候计划和措施的总方针，而缺乏对目标、期限和内容的明确规定。[20]即便如此，由于资金的缺乏和欧盟成员国对《单一欧洲法令》乃至《欧洲联盟条约》中 “辅助性原则”（the Subsidiary Principle）的新阐释也使得该计划的管制性内容在实施过程中严重缩水，有的内容则直接被放弃，其结果是欧盟能源效率特别行动计划对欧盟成员国能源效率提高的影响微乎其微。[21]
尽管如此，欧盟委员会还是借助该计划推进了欧盟共同气候政策。首先，在欧委会的努力下，1995年12月到期的欧盟能源效率特别行动计划得以延续，进入第二阶段（SAVE-Ⅱ），虽然SAVE-Ⅱ与欧盟的最初预想有所差距，但欧委会仍然保持了在欧盟层面上提高能源效率的一席之地。其次，欧盟成员国同意由欧委会在欧洲层面上制定贸易产品的能效标准和欧盟内产品的能效标志。由此，欧盟气候政策有了初步的执行。
2.发展可再生能源的决议
作为欧委会实现稳定排放目标的一揽子建议的组成部分，发展可再生能源的决议（ALTENER）设想在五年内由欧盟提供大约4000万“埃居”（ECU）的资金以实现到2005年减排1.8亿吨CO2的目标。1993年，发展可再生能源的决议在欧盟理事会获得通过。然而和欧盟能源效率特别行动计划一样，其规模和内容也大大削弱。根据理事会通过的最终文本，发展可再生能源的决定虽然规定了未来实现的具体目标，但对实现目标应该采取何种执行手段却语焉不详。与此同时，在第一个五年计划内（1993～1997年）的总量为4000万“埃居”的启动资金也被认为是明显不足的。[22]在可再生能源决议实施进入第二阶段（1998～1999年）后，上述现状也没有太大的改观，虽然欧盟委员会和欧洲议会曾建议提高欧盟对可再生能源的资金支持，但欧盟理事会最终通过接受的资金总量与最初欧委会和欧洲议会建议的数额要少得多，发展可再生能源决定的执行也比预想的要困难得多。
但是可再生能源决议的执行并不能说是完全失败的。该决定虽未对各成员国可再生能源计划的实施设置硬性的标准，却要求各成员国在执行其可再生能源计划时要考虑到可再生能源决议规定的三大目标：①在1991～2005年间将可再生能源在欧盟能源供应中的份额从4%提高到8%；②提升可再生能源在电力生产中的比例；③确保生物能源在汽车能源消耗中的比例达到5%。可再生能源支持资金是欧盟预算，采取公私部门相结合，也提高了欧委会在其中的发言权。此外，1997年12月，欧委会在发布的“共同体战略和行动计划白皮书”中呼吁，“到2010年，可再生能源在欧盟能源需求中比例应该翻一番而达到20%”。[23]尽管遭到英国、法国和德国的反对，欧盟理事会仍接受欧委会的提议，建议将其作为欧盟成员国的自愿目标和各国发展可再生能源的指导方针。这也表明欧委会在欧盟气候应对措施执行中的地位正经历着极为缓慢却不断向上的提升。
3.温室气体监测机制的确立
温室气体监测机制（Monitoring Mechanism）是欧委会建议中对于实现共同体温室气体稳定目标最具实质性意义的措施，在欧委会征收能源税的建议失败之后，温室气体检测机制则成为早期欧盟气候政策的基石。1993年6月24日欧盟环境部长理事会通过93/389/EEC号决议，正式建立起对人为排放的CO2以及不受《蒙特利尔议定书》管制的其他温室气体的监测机制。欧盟温室气体监测机制的建立具有双重目的：一方面要确保2000年欧盟的温室气体排放稳定在1990年的水平上，另一方面要实现1992年《公约》给共同体设定的共同减排目标。根据93/389/EEC号决定，成员国应制定、颁布、执行温室气体限控国家计划，并根据欧委会的要求对国家计划进行定期的信息通报。决议还对温室气体限控国家计划应包含的内容做出了具体规定，其中包括要求成员国提供1994～2000年间温室气体的排放趋势，每年向欧委会报告前一年内的排放情况等内容。在此基础上，由欧盟委员会对成员国的国家计划进行评估以确定各方的共同努力能否促使共同体承诺目标的实现。[24]温室气体排放机制的确立使欧委会对欧盟气候政策的前景充满乐观。
但是93/389/EEC号决议对成员国的遵守问题言之甚少，没有规定欧盟委员会对成员国应对气候变化措施进展实施年度评估，由此也导致了温室气体检测机制在运作中显得支离破碎。[25]1994年3月，欧盟委员会对成员国的温室气体限控国家计划进行了首次评估，然而信息的不完整使得欧委会很难判断共同体是否能够实现其确立的限排目标。即便有的成员国更新了报告的内容，但欧委会依然因为德国、法国、意大利以及英国等欧盟主要成员国报告信息的不足而很难令人满意地做出评估。此外，成员国格式各异的报告和欧委会有限的人力也使评估报告难以如期发布。
然而毫无疑问的是，温室气体排放监测机制的建立提高了欧盟机构，特别是欧盟委员会在欧盟气候政策实施中的地位。虽然欧盟此时未能建立起共同的气候政策，欧盟温室气体排放监测机制的实施还缺乏成员国的有效遵守，进展缓慢，但是该机制对欧委会和成员国责任的划分为建立欧盟共同气候政策积累了经验，打下了一定的制度基础。
总之，自1986年气候变化问题进入欧盟的议事日程到1994年欧盟及成员批准《公约》，欧盟开始尝试在欧盟整体层面上应对这一挑战。然而从其近十年的发展过程和结果来看，欧盟尝试确立共同气候政策努力虽然取得了一些成就（例如温室气体稳定目标的提出和监测机制的建立），但总体来说是失败的。究其原因，主要有以下几点：首先，欧盟的主要成员国对采取欧盟共同气候政策极为怀疑，尤其体现在对征收欧盟能源混合税的讨论过程中。其次，温室气体减排潜在成本的巨大差异使许多成员国对运用共同政策工具控制温室排放的建议反应冷淡。再次，面对“马约”签署后的欧洲一体化发展形势，“疑欧主义者”发现“辅助性原则”是阻止国家主权过多向欧盟转移的强有力手段，由此欧盟共同气候政策的推出也受到影响。最后，欧盟条约所导致的欧委会行动能力的缺乏也使欧盟难以在环境政策领域，尤其是气候变化上推行有效的措施，更难顺利地建立起共同的气候政策。