二 底线公平的制度结构

我提出“底线公平”，就是想把这三个关系搞清楚。在一些涉及老百姓生活的基本需要问题上，政府应该管什么，市场和家庭、个人应该管什么？我们国家在计划经济时期有处理这个问题的经验和教训，进入市场经济时期以来，特别是20世纪80、90年代的社会保障制度改革，又走到另一个极端，有了许多新的经验教训。基于这些实践经验，我提出三件事，也就是有三项需要和权利，应该是政府必须承担的责任、必须把握的界限。这些事情政府哪怕砸锅卖铁都要保，都必须要做，我把它叫做“权利一致性的底线福利制度”。所有的人在这几件事情上都具有一致性的权利，这就是底线公平。这是无差别的公平，此外，底线公平还包括有差别的公平。

第一项是最低生活保障。为什么提出最低生活保障是政府必保的呢？我们至今还记忆犹新的是，1998～1999年，国有企业改革加大了力度，当时有几千万的国有和大集体企业职工下岗、失业。这些人怎么办？在那之前我们国家也有最低生活保障制度，但是最低生活保障金的来源，主要是靠地方财政，中央财政不出钱。然而，越是下岗失业人数多的地方，就越是地方财政困难的地方，叫这些地方自己解决低保的财政资金，那是无法做到的。当时，像沈阳铁西区，是老工业集中区，那里的工厂一片凋敝。解决这些地方的问题，中央财政必须出手。1999年中央财政拿出23亿元解决城市低保问题。此后几年，一年翻一番，到了2001年是92亿，此后达到一百几十亿，几年时间就把城市低保制度完善起来了。试想，如果在其他国家发生几千万职工集中下岗这样的问题，足以使几届政府倒台了，但我们国家没有发生大的社会动荡。这充分显示出这项制度在解决老百姓最基本生活问题上不可替代的作用。从2003年开始，我又积极鼓吹要在农村也建立最低生活保障制度。当时，很多人说我们国家农村贫困人口那么多，而低保是全部要财政出钱的，财政承担得了吗？那我们就计算，要在农村搞低保，到底怎么搞，到底需要财政出多少钱？最初我们测算，一百来亿就够了。经过多年努力，2007年3月5日，温家宝总理在政府工作报告中宣布，要在全国农村普遍实行最低生活保障制度。

最低生活保障制度有什么社会功能呢？正像前述城市低保所显示的作用那样，它可以极大地、明显地降低社会紧张度。在市场经济情况下，收入差距不断拉大，社会贫富阶层之间的关系趋于紧张，甚至可以说是极度紧张，靠什么来降低紧张度呢？如能迅速缩小收入差距当然很好，但缩小收入差距往往需要比扩大收入差距更长的时间，那么，在收入差距一时难以明显缩小的情况下，主要就是靠低保制度。老百姓只要衣食无忧，轻易不会采取过激行为。我们中国社会福利建设中很成功的一个经验，就是以中央财政出钱解决老百姓吃饭问题为开端，开了以财政力量普遍地、制度化地解决民生问题的先河。过去也有面向特殊群体的福利救助、福利补贴，但面向全体国民、普遍化的福利制度是从这里开始的。

第二项具有标志性的制度是义务教育制度。每个人的基本权利中有一个与发展息息相关的权利，就是受教育权。中国虽然具有高度重视教育的文化传统，但是我国教育的平均水平，人均受教育年限在世界上仍是偏低的。近些年，我们虽然高度强调教育公平，但义务教育的城乡差距、地区差距仍然很大，东部大城市一个小学生的生均财政投入相当于西部省份一个小学生的生均财政投入的二三十倍。所谓的起点公平也好，教育公平也好，其难度是可想而知的。但是教育无论是对个人、家庭还是对社会，都是可持续发展的最重要的源泉。所以，在底线里面我们必须要满足所有人受教育的权利，特别是九年义务教育的责任，要由财政承担起来。

底线的第三个标志就是公共卫生和基本医疗制度。2003年“非典”危机，暴露出我们国家公共卫生体系太脆弱了。当时北京市郊区就像防备“鬼子”进村一样，每个村都设岗放哨，见到城里人就堵回去。城市之间也是这样，那时你到另一个城市出差，到了就先被隔离起来，关到宾馆十几天。为什么呢？就是改革开放以后，我们国家特别是农村基层的公共卫生防疫体系，虽然不能说完全瓦解了，但也是很脆弱的，经不起那么严重的传染性疾病的威胁。因此，公共卫生和基本医疗也应该成为政府责任的底线。

最低生活保障制度、义务教育制度、公共卫生和基本医疗制度就是我说的“底线公平”划分基础部分与非基础部分这条底线的界限，是政府责任和市场作用之间的界限。

那么，在这三件事情上，权利的一致性就是“底线”。超出这三件事情，其他的一些问题，其他一些更高的要求，可以通过市场手段，可以通过社会、家庭和个人来满足，那就是底线以上的部分。在底线以上的部分，也要讲公平，只是不是无差别的公平，而是有差别的公平，有差别的公平是另外一种公平，如多劳多得也是公平，市场竞争也得讲公平。底线公平，既包括无差别的公平，也包括有差别的公平，并不是只讲无差别的公平。这是我对社会公平做出的一种划分，划分的界线，就是以前述那三件事情、三个制度为标志的“底线”。

自从我提出“底线公平”这个概念以来，总有人把“底线公平”误读为就是低水平的公平。我相信他们肯定没有看过我的文章，当然，我没有权利，也不想要求别人来读我的文章或专著，但是，如果把“底”和“低”的字面含义相混淆，就想当然，望文生义，误读了我倒是小事，影响了学术批评的严肃性就不好了。

这种经历，确实促使我思考过，是不是要把“底线公平”换成一个不容易引起误读的词语来表达？我非常感谢一些同行给我的建议，例如，我在广东岭南大讲坛演讲时，广州大学一位教授（显然看过我的一些著述）当面向我提出了建设性的建议——可否把“底线公平”改称“基本公平”“适度公平”？我回答说，这些词语，我不仅反复考虑过，而且也用过。“底线公平”确实与“基本的”“适度的”意思相近。但为什么我不用“基本”或者“适度”呢？因为我觉得它们都是意思比较宽泛的形容词。我们在选择概念用语的时候，最好是选择可以准确界定的，就是可以说得清楚的。不要含糊不清，什么叫基本的，什么叫适度的，多少才适度？都是形容词。而“底线”在伦理学上，或者在经济学上，都是一种可以定义的东西。“底线”不是低线，而是指不能含糊、不能推卸，必须坚持、必须做到的事情，底线就是“界限”，不是高低的意思。道德底线、责任底线，作为行为准则的底线，这个“底”，是不可含糊、必须明确、必须坚持的意思。政府责任有一个底线，什么意思呢？老百姓吃饭问题你不能不负责任。老百姓看不起病，政府不能不过问。从伦理学上和经济学上说，底线是一种伦理的底线、行为的底线。

而“基本的”“适度的”，都没有这层意思，或者说，不足以表达我想强调的那种意味。在思考和形成“底线公平”这个概念的时候，我强烈感觉到的背景情况是：自20世纪80年代中期以后，在九年义务教育问题上，因财政不出资，农村学校办学困难，校舍倒塌，民办教师领不到工资；因原来的农村合作医疗解体，广大农民看不起病……社会上“上学难、上学贵”“看病难、看病贵”呼声甚高；社会保障制度覆盖面太窄，城乡居民遭遇难以逾越的制度区隔；社会福利供给严重不足，原来得到一定补助的农村“五保户”生活艰难，乡村养老院岌岌可危，乡镇卫生院难以维持；如此等等。这使我感到必须明确政府与市场的界限，明确基础部分与非基础部分的界限。这样，我就选择了“底线”这个词，形成了“底线公平”这个概念。早在2004年写作第一篇论述底线公平的文章时，我就担心会有人误以为“底线”就是“低水平”，为此专门做了说明：“‘底线公平’是不是最低水平的社会保障？不能这么说。……‘底线公平’不是就保障水平高低的意义上而言的，而是就政府和社会必须保障的、必须承担的责任的意义上而言的，它是责任的‘底线’。”（《光明日报》2004年8月10日学术版）后来，我又多次做了说明，特别是在2009年出版的《底线公平：和谐社会的基础》一书序言（“民生研究自述”）中，做了集中的说明。如果是我仍然没有说清楚，那是我应该自责的，并要进一步去努力的，但面对不读我的著述仅靠望文生义、想当然的“批评”，我也只能很无奈了。

需要当作认真的学术批评看待的是这样一些问题：“底线公平”是否可能解决“福利刚性”问题？“福利”这个东西确实有一个固有的特性——只能增加，不能减少，一减少，职工就罢工，老百姓就不高兴，就要闹事。欧洲国家的福利也是在慢慢增加，经济发展得好的时候要求提高福利，经济不好也要提高福利，结果弄得许多政府都欠了一大堆债务。为什么底线公平可以解决福利刚性问题呢？因为它满足的是最基本的需要：低保，可以保障温饱；教育，解决了上学的问题；医疗，解决看病的问题。底线公平并没有要求政府用财政手段解决所有的问题。底线以上的那些更高一些的需求，某些发展型需求，例如参加兴趣培训，看病找权威专家，以及享受性质的需求，要通过市场来解决，或者要自己付费，那就不是刚性的了，个人和家庭可以选择、可以调节，就是柔性的了。为什么我不用养老保险作为划分底线的标志呢？不是因为它不重要，而是因为养老虽然很重要，但它是很复杂的事情，养老里面有基本的部分，有非基本的部分。比如我想住很豪华的养老院，过享受型的养老生活，譬如去旅游等等，政府如果全部都管起来那可不得了，但是养老里面也有一些政府必须管的部分，基础养老金是必须管的。老年人，只要解决了基本生活问题，解决了看病问题，其他就是可以用有差别的、柔性的机制来解决的了。所以，像养老这样复杂的、多层次的需求，最好把它看成跨底线的问题、跨底线的制度，也就是说，有底线以下的部分，有底线以上的部分。这样，它本身就不宜作为划线的标志了。

我决定把低保、义务教育、公共卫生和基础医疗作为划线的标志，也是受了联合国开发计划署（UNDP）长期所做研究的影响。他们依据印度籍英国经济学家阿玛蒂亚·森提出的发展理论，制定了后来不断完善的用于衡量人类发展的指标。很显然，可以用来衡量人类发展的指标，可以说有很多很多。他们却主要选择了三个指标：第一是人均GDP，第二是人均受教育年限，第三是平均预期寿命。我用来划底线的三个指标，与人类发展指标差不了太多，而且更符合中国的情况。

这样，我们依据底线的划分，就可以把所有的社会保障和社会福利制度，区分为基础的部分和非基础的部分。在我们后来的改革实践中，在经过改革的养老保险、医疗保险制度中，在新型农村合作医疗制度中，基本上每项制度都是这样做的。可以说总体的实践效果是好的，改革是成功的。

由此，我们可以得出的底线公平制度结构是这样的。

（1）体现权利一致性的底线福利制度，反映无差别的公平理念，主要包括最低生活保障制度、公共卫生和基本医疗制度、义务教育制度和公共福利服务等。

（2）体现需要差异性的非底线福利制度，反映社会福利的效率理念，主要包括各种形式的“个人账户”制度、完全积累制度和商业保险制度等。

（3）兼顾权利一致性和差异性的跨底线福利制度，包括医疗保险制度、养老保险制度、失业保险制度，以及社会互助、社会服务制度等。

（4）按照底线公平原则确定制度的基础部分与非基础部分。