四 新福利国家理论及其在新时期的特点
本文提出的“新福利国家”概念，其要点是坚持福利国家概念和理论的基本内核，即由国家负责为民众提供福利的基本观点。在此基础上，扬弃过去传统福利国家理论与实践中的缺陷，根据我国的经济、政治和社会制度，以及我国目前和未来经济与社会发展的需要，对传统的福利国家理论进行修正和发展，提出以社会公平为基础、国家主导与社会参与相结合、福利机制与市场机制相结合的新型福利国家理论与制度模式。新福利国家理论的要点如下。
1.社会福利制度的主体：国家主导下的社会参与
新福利国家理论认为，社会福利制度应该建立在国家主导的基础上。政府应该在社会福利制度中承担最重要的主体责任，但同时也应该注重调动民间的资源和力量。在社会政策行动和社会福利制度建构中只依赖国家而忽略调动民间的力量，以及一味地强调“国家退位”和社会福利的私有化或民间化都不利于社会福利事业的发展，而只有根据本国的实际，探寻将政府与民间有效结合的制度化方式，才能推动社会福利的健康发展。在我国现阶段发展社会福利事业，政府的主导尤为关键。首先，政府具有调动庞大社会福利资源的能力；其次，政府具有实施社会福利所需要的宏大而严密的组织体系；再次，政府具有协调地方福利利益和抵御全球化对福利侵蚀的能力；最后，政府具有把握社会福利发展方向，制定各项社会保障政策及社会福利规则，以及社会福利宏观发展规划，并组织其实施的能力。政府所具有的这些能力都是民间社会组织所不能取代的。因此，政府应该在社会福利事务方面具有基本的和主要的责任，包括建立制度体系、调动资源、监管运行和培育社会福利组织等。民间组织在提供具体的服务方面具有灵活性和高效率的特点，可以承担政府委托的社会福利项目，并且可以在政府高度规范化的社会福利体制之外继续动员社会参与和调动更多的社会资源。因此民间的参与将在补充性的资源调动和服务运行方面发挥日趋重要的作用。此外，民间参与应该纳入国家的福利体制中，并得到政府的支持与引导。其主要内容包括强调企业社会责任，增强社区社会福利服务能力，鼓励福利性社会组织的发展并加强其制度建设和能力建设，以及调动公众的广泛参与。
2.新福利国家的价值基础：社会公平与集体主义
公平是指按照基本的社会价值目标而对资源分配合理性的社会评判。当代社会的基本价值目标既包括促进经济与社会发展、维护社会稳定，也包括保障人的基本需要和提高人们的生活水平，以及关照社会中的弱者。按照这样的社会价值目标，一个合理的资源分配模式既要能体现对经济与社会发展的贡献，又要能体现保障人类安全和对弱势人群的关照。从这个意义上讲，市场经济和社会福利都应该建立在社会公平的基础上。社会福利意味着通过公共行动的方式来分配资源，以满足民众的需要。而任何公共行动都需要建立在为社会所认可的合理性价值基础上。社会福利的公平观的要义是要将政府和社会的福利行动建立在社会合理性的基础上。在此方面有两层含义：一是政府调动公共资源的福利性分配与市场性分配之间关系的合理性，即全社会的福利投入应该在总财富的分配中占有合理的比例；二是对政府公共资源分配本身的合理性，即政府应该合理地在不同的群体和不同的需求之间分配其掌握的福利资源。为此，新福利国家理论强调，社会福利的公平观应该强调所有公共资源分配中的全面性公平。尤其是随着经济发展和贫困的相对化，政府对社会福利投入的增多，以及普惠型福利的发展，如何公平分配公共资源的问题将成为社会福利公平问题的主要方面。换言之，如果过去我国社会福利发展中的主要矛盾是政府投入不足的话，那今后的主要矛盾则可能是政府如何更加公平地分配其日益增大的福利投入。在政府福利投入满足了“底线”并不断增大的情况下，对公平的要求不仅不会减少，而且还会增多和更加复杂化。如果我们不能在新的形势下提高公平的价值和发展对公平的理解，则可能不仅降低社会福利的社会效益，而且使社会福利事业的发展遭遇新的政治阻碍。
此外，新福利国家理论强调以集体主义为其重要的价值基础。只有在高度集体主义的意识中，社会福利才能得到民众的支持和参与。我们应该在集体主义基础上建立起个人权利与个人责任相结合的社会参与模式，在集体主义基础上发展社会福利领域的“举国体制”。
3.新福利国家的社会目标：社会保护与经济和社会发展
社会福利制度的社会目标一是为所有的民众提供社会保护，使其免遭来自市场经济、经济和社会发展波动及结构变迁等方面的损害，使所有的人在任何情况下都可以得到基本的民生保障。二是要适应本国的经济与社会发展，为经济和社会发展奠定重要的社会基础，提供基本的社会条件。在此方面有两层基本的含义，一是通过有效的福利供应和社会服务而满足人们的需要并缩小人们在各种需求满足方面的实际差距，以维护社会稳定，为经济和社会发展奠定良好的社会基础；二是通过社会福利供应而提高全社会的人力资本，以促进高科技时代的经济与社会发展。在我国转变经济发展方式的背景下，以增大人力资本为目标的社会福利项目在当前尤为重要。
4.新福利国家的政治、经济与社会制度基础：服务型政府、市场经济与计划社会
在我国，新福利国家的政治基础是公共服务型的责任政府，强调政府在包括社会福利在内的公共服务方面负有基本的责任。新福利国家的经济基础是社会主义市场经济，即社会主义的目标与市场机制的结合，以及在此基础上所展现的经济活力和取得的经济实力。新福利国家的社会制度基础是计划社会，即政府按照个人和社会发展的需要及条件，通过公共行动的方式去规划社会福利事业，并调动和投入必要的公共资金。应该指出的一点是，计划社会的体制只是强调社会福利运行的基本体制，它不应该排斥政府之外的社会福利行动，而且应该鼓励各种非政府的社会福利行动，并尽可能将其纳入社会福利的整体规划中。这一点是与传统的福利国家理论最大的不同之一。
5.新福利国家的运行机制：福利机制与市场机制
在政府提供的公共服务体系中应该采用福利机制还是市场机制，一直是社会政策领域争论的焦点问题之一。所谓福利机制，是指按照福利性的原则来分配产品和服务。在社会福利体制中，福利性原则包含三个方面的要素：一是平均分配或按照实际需要分配产品和服务，二是使用者可以免费或低费地享有产品和服务，三是由政府或其他公共组织来为产品和服务的生产与分配提供资金。而所谓市场机制，则是指按照等价交换、个人贡献和市场竞争的原则来分配产品和服务。
传统的福利国家理论强调社会福利体系应该按照福利性的机制运行，反对引入市场机制，主张纯福利的原则，即完全由政府的公共资金支付其费用，在社会事业中广泛实施再分配和收入转移，平均地分配其产品和服务，并且受益者可以获得无偿的福利性服务而无须直接付费。同时，福利性社会事业完全由政府直接管理，或者由政府委托的“准政府”部门管理。这种“纯福利”的运行机制受到来自新自由主义者的批评。他们认为，纯福利的运行机制一方面降低了社会服务运行的效率，导致了大量的浪费，另一方面使社会服务的实际收效也降低，再一方面是政府对社会服务的垄断损害了人们的自由选择。此外，纯福利机制还可能导致受益者福利需求的不合理扩大，进而导致政府公共开支的不合理增加，给国家带来严重的财政负担，最终将损害经济发展。
新福利国家理论认为，应该着眼于在社会产品和服务的生产与分配中建立以福利机制为主导，适度引入市场机制的运行模式。因为只有以福利机制为主导，才能使社会福利制度真正发挥其社会效益，实现基本公共服务均等化的目标，满足所有民众的需要，尤其是弱势群体的需要。同时，适度引入市场机制能够提高社会福利机构的运行效率和服务质量，约束不合理的和过度的服务需求，并且使居民在获得服务方面享有更多的自由选择权。因此，应该强调各种社会服务的公益性质和社会目标，坚持福利机制为主，有限制地、因时、因地、因人和因条件而异地引入市场机制，并采取有效的配套政策，降低其可能的负面影响。
6.新福利国家理论强调社会福利运行中公平与效率的结合
公平与效率的关系一直是社会福利理论中的基本问题之一。传统的福利国家理论认为，社会福利只关注公平，与效率无关；而新自由主义认为高水平的福利制度注定会损害效率。这两种观点看起来完全不同，但其实质都是把公平与效率对立起来的偏颇之见。
要正确地理解公平与效率的关系，首先应该对这两个概念有准确的理解。对公平的概念前面已有论述。效率是指人们经济与社会活动中的投入和产出的关系。投入越低、产出越多，效率也就越高。毫无疑问，市场经济是以效率为其基本原则，但社会福利运行中也有投入和产出的关系，因此也需要讲效率。首先，社会福利运行中的效率分为微观效率和宏观效率等不同的层次。从微观层次上看，每个具体的社会福利项目都有投入和产出的关系，都应该强调少投入、多产出。公共教育、公共医疗卫生事业、社会福利服务部门等都应该通过合理的制度设计而提高其自身运行的效率。这与市场经济行为中的效率原则是一样的。从宏观层次上看，社会福利体系的效率涉及资源投入和资源分配与社会效益之间的关系，高效率的社会福利制度模式应该是在资源投入量一定的情况下，通过更加合理的资源分配和制度安排而达到更好的社会效益。例如，通过合理的资源分配而使社会福利体系能够在资源投入一定的情况下，更好地达到缓解贫困、提高人们的健康水平、减少文盲和提高平均受教育程度、改善人们的住房条件、维护社会稳定、促进社会平等与社会和谐等方面的目标。从宏观层次看，社会福利制度运行的效率与公平是一致的。所不同的是，公平的原则要求社会福利制度运行始终遵循正确的社会价值目标，而效率原则要求其高效率地达到目标。
社会福利制度的运行和发展应该是公平与效率并重，将公平与效率对立起来的观点和做法都有害于其发展。正确的做法是采用合理的机制，达成社会福利运行与发展上公平与效率的统一。同时，与市场经济相比，社会福利运行中的效率原则更加复杂，也更难以测量和管理，提高社会福利运行效率的难度更大。如何在现有的经济、政治和社会体制下，在把握好社会福利制度社会公平的目标基础上，提高其运行效率，使其发挥更大的社会效益，是摆在每个社会政策和福利制度研究者与实践者面前的一项重要课题。
7.新福利国家理论强调社会福利的制度建构
新福利国家理论强调，社会福利是以制度化的方式去为老百姓提供福利保障和社会服务。要让社会福利体系正常运行，关键之一是要构建合理完善的制度体系，而不能长期按政府眼前的意愿只采取补缺式的行动。尤其是在当前和未来我国社会福利水平不断提高，强调基本公共服务均等化和建立适度普惠型福利体系的背景下，加强制度建设就显得尤其重要。一方面要加强法制建设，将政府和社会的社会福利行动的基本制度构架纳入到国家法律体系中，成为国家的基本建制。另一方面应该细化社会福利的制度安排，使社会福利运行有制度可依。再一方面应该加强社会福利运行体系管理体系的专业化建设，以提高其运行效率和社会效益。
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[1] 本文最初载于《社会福利研究》（第二辑），中国社会出版社，2010。此次发表作者对原文做了一定的文字修改。
[2] 关信平，南开大学社会工作与社会政策系教授。