民营企业发展的行政法治环境 理论探讨
全面推进依法行政 建设法治政府
王卫国
2004年3月国务院制定并实施《全面推进依法行政实施纲要》,提出建设法治政府的目标。下面笔者就全面推行依法行政,建设法治政府谈几点意见。
一 我国依法行政的立法进程概况
党的十一届三中全会以来,我国社会主义民主与法治建设取得了显著成绩。党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略,1999年九届全国人大二次会议将其载入宪法。作为依法治国的重要组成部分,依法行政也取得了明显进展。1999年11月,国务院发布了《关于全面推进依法行政的决定》(国发[1999]23号),各级政府及其工作部门加强制度建设,严格行政执法,强化行政执法监督,依法办事的能力和水平不断提高。党的十六大把发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,作为全面建设小康社会的重要目标之一,并明确提出“加强对执法活动的监督,推进依法行政”。
从党的十五大到党的十六大,依法行政一直是大家关注的主题。实际上我国依法行政、法治建设的进程,应该是从20世纪80年代末开始的,标志性立法就是1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》,行政诉讼法开辟了“民告官”的先河,它是在公民、法人的民事权利受到政府行为侵害时,可以通过行政诉讼程序获得救济,是保护民权、制约行政权力的法律。1996年颁布了《中华人民共和国行政处罚法》,1997年颁布了《中华人民共和国行政监察法》,1999年颁布了《中华人民共和国行政复议法》,2003年颁布了《中华人民共和国行政许可法》。从1989年到2003年,这些法律的颁布实施形成了我国依法行政的五大法律支柱,构成了规范行政行为的基本法律框架。再加上其他配套的法律法规,如《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国政府采购法》等,政府全面推行依法行政就有了坚实的法律基础。
为贯彻落实依法治国的基本方略,政府突出强调科学民主决策、坚持依法行政和加强行政监督这三项基本准则,并将之作为法治政府建设的基本指针。在此基础上,2004年3月,国务院在全面总结改革开放以来依法行政经验的基础上,颁布了《全面推进依法行政实施纲要》,系统规划了我国未来10年全面推进依法行政的实施蓝图,明确提出了“建设法治政府”的宏伟目标,提出了依法行政的指导思想、具体目标、基本原则、基本要求和主要措施,这是我国建设社会主义政治文明的指导性的政策文件。2004年6月,国务院召开了全国依法行政工作电视电话会议,温家宝总理在《全面推进依法行政 努力建设法治政府》的重要讲话中指出,全面推进依法行政不仅仅是依法办事,还包括决策、监督等各个层面,目标是要建设法治政府。
2004年后,国务院也发布了一系列与依法行政相关的重要文件,比如,2007年,《中华人民共和国政府信息公开条例》;2008年,专门针对市县人民政府依法行政工作的《加强市县政府依法行政的决定》,要把依法行政、法治政府落实到市、县一级;2010年,《中华人民共和国行政监察法》的修订也顺利通过。可见,这些年,国务院推行依法行政的力度非常大。
二 建设法治政府的重要意义
《全面推进依法行政实施纲要》提出,经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标。
法治政府最基本的特征就是要把自身的权力自觉限制在法律法规的范围内,防止权力被滥用。法治是与人治相对应的概念,其核心思想就是要通过法律来遏制政府的权力,也就是说政府必须受到法律的限制。政府办事一要看有没有法律依据,二要看有没有依照法定程序,或超出法律行为许可的界限。法治政府和非法治政府的根本区别就是政府的权力要不要受到法律的制约,政府在法律面前是利用法律来治理人民,还是自身首先是法律治理的对象。法治政府在要求人民守法的同时,自身也要带头守法,而且自身守法的情况还要受到人民的监督。
2008年5月4日,温家宝总理到中国政法大学与师生共度青年节时,谈到他的法治理念,总结了四句话:一是公平正义,二是法律面前人人平等,三是一切组织都必须在宪法和法律范围内活动,四是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。当时温总理对同学们说,依法治国,建设社会主义法治国家不仅是中国特色社会主义的重要内容,而且是成熟的社会主义的标志。发展民主、健全法制、依法治国不仅是我们的治国方略,而且是每一个民众自身权利和自由的根本保障。
温总理当时说:“如果说发展经济、改善民生是政府的天职,那么推进社会公平正义就是政府的良心。”所以,法治政府从某种意义上讲也就是良心政府。温总理还说:“公平正义的含义很广,从收入分配,到教育权利,最重要的是司法公正,就是‘立法必当求其公,执法必当务其平’。我们常讲的发展经济和社会和谐,其实都离不开法治,法治是基础。”
法治政府的本质,就是要限制政府的权力,维护人民群众的权利。科学行政、民主行政、依法行政,最后都要落实到人民群众的权利、自由和利益上,所以说从人民利益出发,就是要求行政机关要把最广大人民的根本利益作为自己的利益,按照这个理念来管理国家事务,包括社会经济文化事务和其他各种社会事务。总而言之,法治政府的基本要求就是合法行政,合理行政,要程序正当,高效便民,诚实守信,权责统一。为此,政府就要做到有权必有责,用权受监督,违法受追究,侵权要赔偿。
2004年6月,温家宝总理在国务院召开的全国依法行政工作电视电话会议上,归纳了建设法治政府的重要意义,简要讲就是以下四条:一是建设法治政府是维护最广大人民群众利益的本质要求,二是建设法治政府是适应改革开放新形势、完善社会主义市场经济体制的迫切需要,三是建设法治政府是加强政府自身建设、提高行政管理水平的根本途径,四是建设法治政府是落实依法治国方略,推进社会主义民主法制建设的重要内容。
依法治国是最基本的方略,关系到我们国家的长远发展和长治久安。这些年来,我们看到一个很矛盾的现象:一方面是经济在发展、GDP在增长,另一方面是上访的群众多了,社会矛盾严重了,这些都在不断侵蚀经济建设的成果。在这个过程中,说到依法治国与民营企业的关系,不仅是政府怎样做好、怎样强身健体的问题,更重要的是关系到民营企业的利益问题,涉及民营企业自身的权利。民营企业在政府依法行政过程中,需要有话语权、有参与权。工商联开展此次调研活动体现了民营企业、工商联在这个问题上的自觉参与。推进依法行政、建设法治政府,光靠政府是不行的,还得依靠全国各界人士一起做才行。
三 全面推行依法行政的着力点
按照《全面推进依法行政实施纲要》要求,全面推进依法行政,经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标:一是政企分开、政事分开,政府与市场、政府与社会的关系基本理顺,政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成。权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。二是提出法律议案、地方性法规草案,制定行政法规、规章、规范性文件等制度建设符合宪法和法律规定的权限和程序,充分反映客观规律和最广大人民的根本利益,为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障。三是法律、法规、规章得到全面、正确实施,法制统一,政令畅通,公民、法人及其他组织合法的权利和利益得到切实保护,违法行为得到及时纠正、制裁,经济社会秩序得到有效维护。政府应对突发事件和风险的能力明显增强。四是科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成,人民群众的要求、意愿得到及时反映。政府提供的信息全面、准确、及时,制定的政策、发布的决定相对稳定,行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。五是高效、便捷、成本低廉的防范和化解社会矛盾的机制基本形成,社会矛盾得到有效防范和化解。六是行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩。行政监督制度和机制基本完善,政府的层级监督和专门监督明显加强,行政监督效能显著提高。七是行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高,尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成;依法行政的能力明显增强,善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务,能够依法妥善处理各种社会矛盾。
依法行政的基本原则,实际上就是七个必须:依法行政必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一;必须把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点;必须维护宪法权威,确保法制统一和政令畅通;必须把发展作为执政兴国的第一要务,坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展;必须把依法治国和以德治国有机结合起来,大力推进社会主义政治文明、精神文明建设;必须把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来,坚持开拓创新与循序渐进的统一,既要体现改革和创新的精神,又要有计划、有步骤地分类推进;必须把坚持依法行政与提高行政效率统一起来,做到既严格依法办事,又积极履行职责。依法行政的基本要求是,合法行政,合理行政,程序正当,高效便民,诚实守信,权责统一。
由此可见,全面推行依法行政的主要着力点应该是以下几个方面。
第一,端正思想,明确目标。全面推进依法行政,必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,坚持党的领导,坚持执政为民,忠实履行宪法和法律赋予的职责,保护公民、法人和其他组织的合法权益,提高行政管理效能,降低管理成本,创新管理方式,增强管理透明度,推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展,全面建设小康社会。
第二,转变政府职能,深化行政管理体制改革。这就要求依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能,合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限,完善依法行政的财政保障机制,改革行政管理方式,推进政府信息公开。
第三,建立健全科学民主决策机制。这就要求健全行政决策机制,完善行政决策程序,建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。
第四,提高制度建设质量。提出法律议案和地方性法规草案,制定行政法规、规章以及规范性文件等制度建设,重在提高质量,按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则,科学合理制订政府立法工作计划,改进政府立法工作方法,扩大政府立法工作的公众参与程度,积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度,建立和完善行政法规、规章修改,废止的工作制度、规章和规范性文件的定期清理制度。
第五,理顺行政执法体制,加快行政程序建设,规范行政执法行为。深化行政执法体制改革,严格按照法定程序行使权力、履行职责,健全行政执法案卷评审制度,建立健全行政执法主体资格制度,推行行政执法责任制。
第六,积极探索高效、便捷和成本低廉的防范和化解社会矛盾的机制。积极探索预防和解决社会矛盾的新路子,充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用,切实解决人民群众通过信访举报和反映的问题。
第七,完善行政监督制度和机制,强化对行政行为的监督。自觉接受人大监督和政协的民主监督,接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督,加强对规章和规范性文件的监督,认真贯彻行政复议法,加强行政复议工作,完善并严格执行行政赔偿和补偿制度,创新层级监督新机制,强化上级行政机关对下级行政机关的监督,加强专门监督,强化社会监督。
第八,不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力。提高领导干部依法行政的能力和水平,建立行政机关工作人员学法制度,增强法律意识,提高法律素质,强化依法行政知识培训,建立和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度,积极营造全社会遵法守法、依法维权的良好环境。
第九,提高认识,明确责任,切实加强对推进依法行政工作的领导。提高认识,加强领导,明确责任,严肃纪律,定期报告推进依法行政工作情况,各级人民政府和政府各部门要充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。
四 工商联在推行依法行政、建设法治政府中的作用
工商联在全面推进依法行政、建设法治政府过程中的作用,可以归纳为三个方面六个字:第一是参与,第二是维权,第三是协助。
(一)参与
主要是三个方面的工作。一是参与政府的决策过程,反映情况,建言献策。二是参与制度建设的过程,首先是立法,在立法过程中我们有过一些经验教训,比如劳动合同法的制定过程,简单说就是劳资双方各自表达诉求,立法机关平衡两者之间关系的过程。在劳动合同法的立法过程中,企业一方的诉求表达不够,使得立法平衡点把握不好,最终在贯彻实施中出现了很多问题,劳动者也没得到好处。工商联代表工商界人士,是政协中的一个界别,因此工商联就要代表这个界别的利益。三是参与民主监督过程,积极了解、质询、批评、举报。民主监督的过程首先是知情权,工商联要有知情权,要了解情况,行政公开化、透明化本身也给工商联提供了这个机会。
(二)维权
工商联是代表民营企业的,因而应该理直气壮地站出来为他们维权。为民营企业维权的过程也就是帮助政府来实现依法行政,实现建设法治政府的过程。维权过程大体上讲包括两个方面:一方面是针对政府的抽象行政行为,另一方面是针对政府的具体行政行为。抽象行政行为是维护民营企业的整体利益。因为抽象行政行为就是指政府机关制定发布一般性规则的行为,它不是针对特定对象的,但它会影响到很多相关的主体,特别是涉及对于市场的问题。对于民营企业的一些政策性规定,工商联就应该站出来和政府商量、沟通,提出意见,如果说这些行为确实侵害了民营企业的利益,工商联也要通过各种渠道、各种方式来反映并纠正这些不合理的抽象行政行为。按照现行的《行政诉讼法》,抽象行政行为是不可诉的,这就带来一个问题,即具体行政行为抽象化。具体行政行为是政府针对特定对象作出的具体决定,比如说行政处罚行为、行政检查行为、行政许可行为、行政强制执行行为,这些都有特定对象,如果违法了,侵害了民营企业的合法权益,工商联就应该维护会员权利。
(三)协助
协助就是指工商联不要和政府站在对立面上,应该和政府携手建立互信关系,积极协助政府,推进依法行政。这也包括三方面的工作:第一是配合支持。政府的合理合法的政策出台后,工商联应该积极支持,为政府依法行政创造和谐的社会氛围。第二是解释沟通。化解政府依法行政过程中的矛盾和困难,比如具体行政行为侵害到民营企业的权利时,不一定直接就诉讼,诉讼是不得已而为之的,工商联应该尽可能去沟通、化解,最好让政府部门自身认识到问题并实现自我纠错。第三是宣传培训。帮助企业提高维权能力,要依法维权,理性维权,工商联应该帮助企业提高这方面的意识和能力。在政府全面推进依法行政的过程中,工商联以此为调研主题,将调研中了解到的情况反映上去,就是协助政府,帮助其认识在依法行政过程中存在的问题。