第三节 征收范围的确定

房屋征收范围的确定直接关系到被征收房屋的多少, 对整个房屋征收补偿工作至关重要。但对于如何确定征收范围以及确定征收范围的相关程序, 《征收与补偿条例》并未作出规定, 只是在第十六条规定, 房屋征收范围确定后, 不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为; 违反规定实施的, 不予补偿。

一、集体土地上的房屋不能一并纳入征收范围

征收实践中, 因同一项目建设需要, 有时可能要同时征收国有土地上和集体土地上的房屋。那么在确定征收范围时, 能否将集体土地上的房屋也一并纳入征收范围呢?

根据我国现行法律规定, 国有土地上房屋的征收与集体土地及地上房屋的征收, 在征收对象、征收主体、征收程序以及所适用的法律等方面均存在明显区别。其一, 从征收对象看, 前者的征收对象是国有土地上的房屋, 国有土地使用权与房屋一起征收; 后者的征收对象是集体土地, 地上的房屋则随着集体土地一并征收。其二, 从征收主体及实施主体看, 国有土地上房屋的征收, 由市、县级人民政府根据法定程序作出征收决定, 由房屋征收部门组织实施具体的征收与补偿工作; 而征收集体土地, 需要省、自治区、直辖市人民政府甚至是国务院批准, 由市、县级以上人民政府予以公告并组织实施。其三, 从征收程序看, 由于涉及土地用途的变更以及耕地保护等问题, 在征收集体土地时, 在办理征地审批手续之前, 原则上应当先行办理农用地转用审批, 国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准农用地转用的, 同时办理征地审批手续。而国有土地上房屋的征收, 因本身就属于国有土地, 不存在农用地转用及审批的问题。其四, 从法律依据看, 前者主要依据《征收与补偿条例》进行, 而后者的法律依据则是《土地管理法》。

因此, 即便因同一项目建设需要同时征收国有土地上和集体土地上的房屋,也不能在同一征收程序中既征收国有土地上的房屋, 又征收集体土地上的房屋,应区别国有土地和集体土地, 分别实施相关的土地上房屋征收工作。

二、特定条件下征收范围可以突破项目建设的规划范围

在确定房屋征收范围时, 应以公益项目必需为限, 根据项目建设的实际需要来合理确定征收范围, 不能为了实现某些政绩工程以及其他目的, 就随意扩大征收范围。但征收实践中, 有时也会遇到某栋建筑只有部分 (非整体) 位于规划红线范围之内的情况, 特别是在道路、铁路、地铁等工程项目建设过程中, 因工程属于条状工程, 很多时候两侧的房屋并非全部都位于规划红线范围之内。此时, 是否可以突破项目建设规划红线将相关建筑整体一并纳入征收范围呢?

对于该问题, 根据最高人民法院2014年公布的全国法院征收拆迁十大典型案例, 如果因规划不合理, 致使整幢建筑的一部分未纳入规划红线范围内, 则政府可以出于实用性、居住安全性等因素考虑, 将未纳入规划的部分一并征收。

三、征收范围的确定时间、确定主体

《征收与补偿条例》并未明确征收范围的确定时间和确定主体, 以及是单独确定征收范围, 还是包含在征收决定的公告之内。

(一) 征收范围的确定时间

从《征收与补偿条例》第十六条的内容来看, “房屋征收范围确定后, 不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为”, 房屋征收范围的确定时间应该与征收决定的作出和公告时间不同,房屋范围的确定在前, 房屋征收决定的作出在后, 否则该条规定就失去了意义,完全可以规定为“征收决定作出之后”, 而不是“房屋征收范围确定后”。

另外, 从房屋征收的实际工作需要来看, 也应当先确定征收范围再开始实施相关征收补偿工作, 否则在征收范围不确定的情况下, 整个征收项目的相关情况就始终处于不确定状态, 有关被征收人、被征收房屋面积、征收补偿费用总额等情况都无法确定, 相关后续工作也无法开展。

(二) 征收范围的确定主体

由于征收范围的确定直接关系到有哪些房屋需要被征收, 因此, 征收范围应由市、县级人民政府最终确定较为适当。当然, 在最终确定之前, 可以先由房屋征收部门与规划等部门一起, 根据项目建设的需要等因素, 对征收范围进行论证。房屋征收范围确定后, 应在拟征收范围内予以公告, 以使征收范围内的房屋所有权人对即将启动的房屋征收工作能够知悉。

四、征收范围的确定不具有可诉性

房屋征收补偿过程中, 在房屋征收决定作出之前, 存在若干个前提行为或预备行为, 如社会稳定风险评估、征收补偿费用足额到位等。征收范围的确定行为也属于上述前提行为之一, 属于征收决定的过程行为, 对被征收人的权利义务并不产生实质影响。对被征收人权利义务产生实际影响的是房屋征收决定行为, 而非征收范围的确定行为。因此, 征收范围的确定行为应属于不可诉的行政行为。如果当事人认为征收范围的确定违法, 可在最终的实体决定即征收决定作出后,以征收决定违法起诉, 并将征收范围的确定行为违法作为起诉的理由之一。

五、征收范围确定后的工作要求

实践中, 部分被征收人在得知房屋征收的信息后, 出于增加征收补偿的考虑, 往往会出现抢建、扩建、改建房屋、改变房屋用途以及其他不正当增加房屋征收补偿的行为, 以达到增加征收补偿的目的。上述行为严重增加了实施征收的成本, 同时也会在不同被征收人之间产生新的不公平, 不利于征收工作的顺利开展。

针对可能存在的征收前“突击”改扩建以获取不当补偿的现象, 《征收与补偿条例》第十六条明确限制了新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途的行为, 以杜绝此类投机取巧、侵占公共利益的非法行为, 公平对待各个被征收人。征收范围确定后, 征收范围内的单位和个人不得进行以下活动:

一是新建、扩建、改建房屋。征收补偿主要根据被征收房屋的建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素以及装修和原有设备等拆装损失等确定, 新建、扩建、改建房屋会直接影响被征收房屋的评估结果, 从而增加征收人的补偿费用, 提高实现公共利益需要的成本, 损害公共利益, 对其他被征收人也不公平。

二是改变房屋用途。被征收房屋价值的评估, 除了考虑被征收房屋的区位、建筑面积外, 还会考虑房屋的用途。房屋的用途和补偿费用的高低有密切关系,为了防止被征收人临时改变房屋用途, 增加征收补偿费, 谋取不合法的利益, 在征收范围确定后, 不得改变房屋用途。

三是其他不当增加补偿费用的行为。如违反规定迁入户口或分户, 对房屋所有权进行分割、转让等, 也会造成征收成本的增加, 影响公共利益的实现。

为了制止上述以不当方式增加征收补偿的方式, 在征收范围确定后, 房屋征收部门应向其他相关部门发出通知, 暂停办理相关手续, 如国土资源部门暂停办理用地手续、规划部门暂停办理规划许可手续、建设部门暂停办理施工许可手续、发改委暂停项目立项、不动产登记部门暂停办理房屋过户、市场监督管理部门暂停办理工商登记、税务部门暂停办理税务登记、公安机关冻结户籍变更等,这样使不正当增加征收补偿的行为无法获得相关审批、许可、登记。但暂停期限如果过长, 则会过度限制被征收范围内单位、个人的合法权益, 正常的房屋交易、抵押、户籍变更、经营行为会受到侵害, 因此暂停行为限定一年为期限。同时, 这样做也是为了督促政府依法行政、提高行政效率。

【司法判例】

杨瑞芬诉株洲市人民政府房屋征收决定案

(全国法院征收拆迁十大典型案例, 2014年8月29日最高人民法院公布)

(一) 基本案情

2007年10月16日, 株洲市房产管理局向湖南冶金职业技术学院作出株房拆迁字 〔2007〕 第19号《房屋拆迁许可证》 , 杨瑞芬的部分房屋在拆迁范围内,在拆迁许可期内未能拆迁。 2010 年, 株洲市人民政府启动神农大道建设项目。2010年7月25日, 株洲市发展改革委员会批准立项。 2011年7月14日, 株洲市规划局颁发了株规用 〔2011〕 0066号《建设用地规划许可证》 。杨瑞芬的房屋位于泰山路与规划的神农大道交汇处, 占地面积418平方米, 建筑面积582. 12平方米, 房屋地面高于神农大道地面10余米, 部分房屋在神农大道建设项目用地红线范围内。 2011年7月15日, 株洲市人民政府经论证公布了《神农大道项目建设国有土地上房屋征收补偿方案》征求公众意见。 2011年9月15日, 经社会稳定风险评估为C级。 2011年9月30日, 株洲市人民政府发布了修改后的补偿方案, 并作出了 〔2011〕 第1号《株洲市人民政府国有土地上房屋征收决定》(以下简称《征收决定》 ), 征收杨瑞芬的整栋房屋, 并给予合理补偿。

杨瑞芬不服, 以“申请人的房屋在湖南冶金职业技术学院新校区项目建设拆迁许可范围内, 被申请人作出征收决定征收申请人的房屋, 该行为与原已生效的房屋拆迁许可证冲突”和“原项目拆迁方和被申请人均未能向申请人提供合理的安置补偿方案”为由向湖南省人民政府申请行政复议。复议机关认为, 原拆迁人湖南冶金职业技术学院取得的《房屋拆迁许可证》已过期, 被申请人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定征收申请人的房屋并不违反法律规定。申请人的部分房屋在神农大道项目用地红线范围内, 且房屋地平面高于神农大道地平面10余米, 房屋不整体拆除将存在严重安全隐患, 属于确需拆除的情形,《征收决定》内容适当, 且作出前也履行了相关法律程序, 故复议机关作出复议决定维持了《征收决定》。杨瑞芬其后以株洲市人民政府为被告提起行政诉讼, 请求撤销《征收决定》。

(二) 裁判结果

株洲市天元区人民法院一审认为, 关于杨瑞芬提出株洲市人民政府作出的〔2011〕 第1号《株洲市人民政府国有土地上房屋征收决定》与株洲市房产管理局作出的株房拆迁字 〔2007〕 第19号《房屋拆迁许可证》主体和内容均相冲突的诉讼理由, 因 〔2007〕 第19号《房屋拆迁许可证》已失效, 神农大道属于新启动项目, 两份文件并不存在冲突。关于杨瑞芬提出征收其红线范围外的房屋违法之主张, 因其部分房屋在神农大道项目用地红线范围内, 征收系出于公共利益需要, 且房屋地面高于神农大道地面10余米, 不整体拆除将产生严重安全隐患,整体征收拆除符合实际。杨瑞芬认为神农大道建设项目没有取得建设用地批准书。 2011年7 月 14 日, 株洲市规划局为神农大道建设项目颁发了株规用〔2011〕 0066号《建设用地规划许可证》 。杨瑞芬认为株洲市规划局在复议程序中出具的说明不能作为超范围征收的依据。株洲市规划局在复议程序中出具的说明系另一法律关系, 非本案审理范围。株洲市人民政府作出的 〔2011〕 第1号《株洲市人民政府国有土地上房屋征收决定》事实清楚, 程序合法, 适用法律、法规正确, 判决维持。

株洲市中级人民法院二审认为, 本案争议焦点为株洲市人民政府作出的〔2011〕 第1号《株洲市人民政府国有土地上房屋征收决定》是否合法。 2010年, 株洲市人民政府启动神农大道建设项目, 株洲市规划局于2011年7月14日颁发了株规用 〔2011〕 0066号《建设用地规划许可证》 。杨瑞芬的部分房屋在神农大道建设项目用地红线范围内, 虽然征收杨瑞芬整栋房屋超出了神龙大道的专项规划, 但征收其房屋系公共利益需要, 且房屋地面高于神农大道地面10余米,如果只拆除规划红线范围内部分房屋, 未拆除的规划红线范围外的部分房屋将人为变成危房, 失去了房屋应有的价值和作用, 整体征收杨瑞芬的房屋, 并给予合理补偿符合实际情况, 也是人民政府对人民群众生命财产安全担当责任的表现。判决驳回上诉, 维持原判。

(三) 典型意义

本案典型意义在于: 在房屋征收过程中, 如果因规划不合理, 致使整幢建筑的一部分未纳入规划红线范围内, 则政府出于实用性、居住安全性等因素考虑,将未纳入规划的部分一并征收, 该行为体现了以人为本, 有利于征收工作顺利推进。人民法院认可相关征收决定的合法性, 不赞成过于片面、机械地理解法律。