人民调解如何化解疑难案件
杨在平
（山西省委党校）
摘要：“枫桥经验”是基层人民调解组织结合调解实践所总结的“鲜活样本”，是人民调解基层性、群众性、自治性的集中体现。面对人民调解中层出不穷的新型疑难案件，人民调解需要追求合法性与合理性并存的调解结果。而所谓“疑难案件”是指在村民委员会、居民委员会组成的群众性组织在调解案件过程中，存在事实争议、政治道德与忠诚问题争议以及法律适用存在争议的案件。调解实践中难于化解疑难案件的内在成因在于疑难事实与法律规范的层层交错，外在成因在于基层乡村精英的缺失，根本成因在于调解程序的结构性异化。根据疑难案件的成因分析，化解疑难案件首先需要组建一支群众化与专业化相结合的人民调解队伍，用证据解构疑难事实，认定法律事实，摒弃调解程序的行政化和司法化倾向，推进调解程序的实用性、灵活性与规范性，树立“以人民为中心”的人民调解理念。
关键词：人民调解；疑难案件；人民调解法；调解组织；程序结构
一、什么是人民调解中的“疑难案件”
“枫桥经验”作为中国特色基层社会治理实践的经验总结，［1］从渊源上看，是枫桥自治组织开展人民调解过程中所产生的“鲜活样本”。人民调解作为基层性、群众性、自治性的纠纷解决组织，与调解、仲裁、行政裁决、行政复议和提起诉讼等共同构成了多元纠纷化解机制。从各地试点性开展民间纠纷的调解到2010年8月通过《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》）后迎来的“立法年效应”，［2］人民调解已成为基层纠纷解决的中坚力量。根据《中国统计年鉴》和《中国法律年鉴》统计数据显示，1986—2018年，全国人民调解解决纠纷数量成倍数式的增长，其中以2010年爆发式增长最为明显，最终在2013年达到历史最高值（944万件），虽然2018年的解纷数量比2013年的峰值有所下降，但人民调解依然是基层纠纷解决的“帕累托最优”。
之所以并未出现学者所预测的“人民调解解纷数量将呈现下滑趋势”，［3］原因在于：一方面，从法律层面规定了调解协议司法确认程序，经确认的调解协议具有强制执行效力；另一方面，完善了人民调解的经费保障机制，提高了人民调解员的积极性，解除了他们的后顾之忧。可见，《人民调解法》的通过直接促使人民调解解纷数量的剧增。当然，随着社会转型，以及案件纠纷的多元化、复杂化，人民调解面临普通案件和疑难案件交错呈现、应接不暇的困局，对于普通的民间纠纷，人民调解员可以就地取材，但人民调解如何化解疑难案件？西方法律形式主义认为案件并没有什么简单或疑难之分，一切案件都是简单案件，原因是已有法律规范已经为所有问题预备好了答案。有学者认为所有任何案件都是疑难案件，因为对于任何一个案件而言，裁判者起初都会应用解释方法来解释法律，案件裁判过程便是解释的过程，而裁判过程会面临着事实、政治道德与忠诚问题以及法律问题的争议。［4］也有学者提出疑难案件有限存在论的观点，由于法律的不确定以及指引的有限性，使得疑难案件的出现成为一种必然。［5］笔者认为疑难案件并不是凭空编造出来的，而是从基层实践中发展出来的，就此而言，它是一个真命题。本文讨论的“疑难案件”是指村民委员会、居民委员会组成的群众性组织在调解案件过程中，存在事实争议、政治道德与忠诚问题争议以及法律适用存在争议的案件，不包括法院调解、行政调解和仲裁调解中面临的疑难案件，一方面，解构人民调解过程中生成疑难案件的逻辑原因；另一方面，试图寻找人民调解化解疑难案件的路径，以期使人民调解在基层纠纷解决中继续充当中流砥柱的作用。
二、为什么难以化解“疑难案件”
我国社会正处于激烈转型期，人民调解中所衍生的“疑难案件”数量会越来越多，类型越来越复杂多样，案件的疑难程度也越来越高，波及面越来越广。有学者认为司法实践中疑难案件的法律成因，即内在成因是语言的不确定性、法律方法的有限性以及法律的开放性共同作用的结果，而疑难案件的社会成因是社会转型和社会生活事实的纷繁复杂构成的。［6］那么，人民调解难以化解“疑难案件”成因又是什么呢？
（一）内在成因：疑难事实与法律规范的层层交错
从规范层面考察，按照《人民调解法》第3条的规定，人民调解的案件范围为民间纠纷。过去，人民调解主要解决的民间纠纷是因婚姻家庭、邻里关系、房屋宅基地、小额债务、轻微侵权等引起的简单案件，根据《中国法律年鉴》1986—2010年统计数据显示：婚姻家庭纠纷占人民调解纠纷数的19%～40%，排在第一位；邻里纠纷在人民调解的适用范围中排在第二位，所占比例为20%～21%，曾逐年增加的趋势；排在第三位的是宅基地纠纷，所占比例为16%～17%，且呈现逐年下降的趋势。［7］但是，伴随着社会转型与信息技术的发展，中国乡村从熟人社会慢慢转向陌生人社会，纠纷类型从传统的、简单的、轻微的民间纠纷转变为纷繁复杂、千姿百态的疑难纠纷，这些案件包括：征地拆迁、土地流转、工程建设、劳动争议、医疗事故、交通事故和环境保护等，其中不乏案件事实、政治道德或法律适用存在争议的疑难案件，这类案件本质是法律事实与法律规范交集、案件真相与法律真相混淆、案件事实与证据事实不清等，导致处理这些疑难案件异常艰难。
在人民调解实践中，法律事实是针对客观事实而提出来的，是对案件事实的认定要符合法律规定的要求。从这个意义上而言，法律事实就是形式事实，它强调认定案件事实的法定程序、规则和要求，而不追求认定事实的结果符合客观事实，而且认为追求客观事实是不可能达到的，［8］这也使得案件事实、法律事实、案件真相、法律真相与证据事实之间的相互混淆与互相交错，人民调解在解决疑难案件过程中显得步履维艰。此外，法律规范的不确定指引以及规范的模糊性，也会混淆案件事实与法律事实。
（二）外在成因：乡村精英解纷失效
中华人民共和国成立初期，基层人民调解员主要由乡村精英组成。经过军队严格锤炼的退伍军人大多比其他的乡村成员更加能够胜任和扮演人民调解员的角色，成为乡村社会中新的政治精英，［9］这一时期的人民调解解决疑难案件的效率较高。但是，伴随着乡村社会城市化，陌生化成为社会主流，依附于熟人社会的乡村精英的人民调解越发成为凤毛麟角。
《人民调解法》第14条规定了人民调解员的任职条件、选任方式、行为规范和职业保障，并规定了人民调解员应接受业务培训。从规范上来看，法律对于人民调解员的选任条件可谓宽泛，既没有年龄、学历、专业硬性要求，也没有职业经验的限制，但从各省份人民调解法实施细则来看，如H省印发的《人民调解员协会人民调解员管理办法》《人民调解员协会人民调解实施细则》规定：人民调解员不仅要公道正派、热心调解工作、了解政策和法律法规，而且还应具有初中以上学历；对于行业性、专业性人民调解委员会的人民调解员的要求则更为严格一些，要求具备高中以上学历和相关专业知识。也有一些地方的实施细则，担任条件较为宽松。
从各地人民调解员的选任条件考察，虽然体现了基层性和群众性，对于解决简单案件可以胜任，但对于疑难案件显然“心有余而力不足”。
（三）根本成因：调解程序的结构性异化
人民调解，如何在保证调解程序的灵活性、民间社会规范的作用以及农村治理、自治等功能的同时，处理好与程序规范化、制度行政化或准司法化、规则法律化之间的悖论和紧张关系，［10］一直是人民调解在化解疑难案件过程中需要关注的问题。近年来，一些地方的人民调解一味追求正规化、司法化，模仿法庭程序，这种做法不仅带有公权力色彩，而且有解决纠纷程序司法化的倾向，这样反而使疑难案件更加疑难。一方面，调解程序有行政化倾向。人民调解与基层政府之间本身是一种指导关系，却演变为领导关系，受基层司法所与基层政府的双重领导，这种领导常常演变为基层行政机关以行政目的和行政手段主导调解工作，使人民调解具有“准行政”的色彩。［11］另一方面，调解程序的司法化倾向。从学理上讲，法官的业务指导有利于解决疑难案件，但在笔者所走访基层人民调解中，法官实际参与指导疑难案件调解的情况少之又少，主要力量还是基层调解员以及基层村（居）民委员会和基层政府的领导。而人民调解协议司法确认程序的初衷是给调解协议加上一道“法律险”，提高调解效率，但反而造成了人民调解与法院裁判均以国家强制力为后盾，在某种程度上反映了人民调解“司法化”倾向，使人民调解功能发生了结构性的异化。
三、如何化解人民调解中的“疑难案件”
由于我国农村地区的不平衡发展，西部地区、东北地区与东部沿海、中部地区相比，显然存在一定的差距，因此，人民调解解决“疑难案件”不能采取“一刀切”的方式，不能将人民调解实践视为一个统一的同质化整体，认为调解作为一种纠纷解决实践在我国的不同地区是一样的。［12］显然，在人民调解化解疑难案件过程中，首先，需要从内因出发，用证据解构疑难事实和法律事实；其次，从外因求解，组建一支群众化与职业化相结合的调解组织；最后，从根源寻路，构建调解程序的实用性与灵活性之路。
（一）解构疑难：证据意识与事实认定的关联
我们不能把人民调解过程中的疑难案件仅仅视为法律适用上的疑难案件，而无视大多数疑难案件实质上是事实认定的疑难案件。根据我国《刑事诉讼法》第50条规定：“可以用于证明案件事实的材料，都是证据。”这在某种程度上表明证据与事实之间的关系，也表明证据是解构疑难事实的“金钥匙”。或许有人会担心，让我们的人民调解员具备证据意识，岂不是又走上了人民调解的司法化之路，其实不然，对疑难案件的实体处理首先取决于能否运用证据准确地认定案件事实，换句话说，证据是认定疑难事实的主要手段，收集证据的过程便是运用证据查明案件事实的过程。
如何用证据来解构疑难案件事实认定呢？一方面，证据是疑难案件事实认定的“唯一桥梁”。如同法律适用的疑难案件需要法律解释一样，事实认定的疑难案件则需要证据解释，［13］从证据意识角度而言，事实认定是事实认定者的一个内心确信过程，是对证据进行审查、判断、解释、应用的过程，即解构疑难案件事实的过程。另一方面，事实认定是人民调解员运用证据进行经验推论，在头脑中再现、重视或重建过去事实的认识过程。［14］在调解过程中，时常会出现当事人双方“一个事件，两个故事”的情况，这就要求我们的人民调解员要通过经验推论，对证据属性作出评判，基于证据重新再现疑难案件事实真相。
（二）调解组织：群众化与专业化的组合
一项制度能否发挥最优效应，关键在人。由于人民调解组织中乡村精英的缺失，导致疑难案件的解决显得异常艰难。那么，什么样的人民调解组织才能化解疑难案件呢？化解疑难案件为问题导向，核心在于健全人民调解组织，巩固人民调解员队伍建设，既要强调人民调解人民性的回归，又要加强人民调解员的专业性，这也集中体现了我国在疑难案件解决上的理性建构与自发并存、科层权威与集体智慧共同保证的特点。［15］
一方面，人民调解组织要继续强调队伍建设的群众化，突出人民调解的基层性、民间性、自治性，回归人民调解“从群众中来、到群众中去”的群众性。不仅是在简单案件的调解中，而且在疑难案件的调解中，都需要有声望民众的参与，尤其在笔者调研的基层少数民族地区，依然是权威型调解模式，反映出权威和家长（宗主）式的调解结构。另一方面，人民调解组织要强调队伍建设的专业化。面对定型化、定额化的疑难案件，仅仅强调调解员的威望是不能解决问题本质的，调解员不仅需要具备调解的价值理念、工作方法、法律适用等方面专业素养，还要求具备专业化的业务素质和心理素质，明确不同纠纷类型由不同的人民调解组织开展调解，使具备专业优势的知识权威型调解员成为人民调解的中坚力量。
（三）程序结构：实用性与灵活性的搭配
针对调解程序的行政化和司法化倾向，要从传统混杂的道德性调解向新式、简便、规范的专业性调解程序转变，在保留调解程序多样、灵活、简便的同时，提升调解程序的实用性、灵活性与规范性。当然，有学者认为要推进人民调解正规化路径，［16］这种观点其实是值得商榷的。人民调解之所以发挥着基层治理的作用，在于区别于仲裁、行政裁决、行政复议和诉讼等纠纷解决机制。在《人民调解法（草案）》修改稿过程中，有人认为人民调解的行政化和司法化有助于提升调解的法律地位和权威性，但这种必然危及人民调解作为基层调解的定位及群众性特点，最终在各界的质疑声中夭折。［17］因此，人民调解程序的改革应该往实用性、灵活性与规范性的方向发展，强调调解方式的多样化与灵活化，采用证据思维，解构疑难事实，听取当事人的陈述，解释相关法律规范和国家政策，耐心疏导，在当事人平等协商、自愿调解的基础上，提出疑难案件解决方案，帮助当事人达成调解协议，最终“案结事了”，推行调解程序的实用性、灵活性与规范性，摒弃调解程序的行政化和司法化倾向。
结语
人民调解作为自上而下和自下而上相结合的基层治理形态，既是传统疑难纠纷解决方式的时代提炼，又是群众路线在基层疑难纠纷解决过程中的创造性发挥，具有非常强的群众性和自治性。疑难案件作为实践中客观存在的现象，是人民调解员在调解过程中经常遭遇的难题，面对人民调解中的疑难案件，我们不能一味地采取仲裁或诉讼等方式解决基层疑难案件，而先要采取解构疑难案件的事实，区分内因、外因和关键原因，并从这些原因出发，组建一支群众化与专业化相结合的人民调解组织，用证据解构疑难事实，化繁为简，弱化调解程序的行政化与司法化倾向，从传统混杂式的道德性调解转变为实用、灵活与规范的调解程序。将更多的人民调解经验上升为“枫桥经验”，充分发挥人民调解在基层案件治理中中流砥柱的作用，继续发扬“以人民为中心”的人民调解理念。
参考文献
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