第三节
风险传播者的议程建构过程

风险传播的议程建构是众多“溪流”的交汇，涉及政治、经济、文化、社会的多种复杂因素，它们在融合沟通的过程中，影响着风险传播的建构与政策之窗的开启与闭合。在中国进入社会转型高风险期以后，以国家—社会关系为核心的乡土社会内部出现多维度多层次的断裂、分化，冲突矛盾主要表现为公众合法利益受到侵害、环境持续遭受破坏、高科技带来副作用、利益诉求渠道不畅通等风险现象，其中折射出的是诸多风险问题在经济发展过程中所占据的地位与权重。因此，风险传播的议程建构在于传播什么样的风险信息（风险的界定问题）、在多大范围和多大程度上传播（风险的影响问题）、向谁传播（风险的利益关系人问题）以及解除风险警报（风险的规制问题）、维护社会稳定的举措（风险的预防问题）有哪些等。

一、风险传播议程建构的类型

利益关系人是风险传播议程建构的主体。利益关系人的议程大体上可以分为媒介议程、公众议程、政策议程。

1.媒介议程

“媒介议程”是指媒体对于各种议题重要性的处理方式。媒体通过新闻记者、编辑和媒体精英人员的筛选，根据媒体的专业价值和专业事务经验，对各种风险事件依其重要性和社会价值，转换成在媒体上出现的“新闻”，这就是设置“媒介议程”的过程，而且新闻从业人员会将此价值判断和专业事务经验彼此相传，成为新闻媒体决定媒体议程的判别标准。在媒体的守门过程中，媒体以新闻价值为标准对不同的议题给予不同的报道量，越重要的议题被报道得越多，越不重要的议题被报道得越少。例如以印刷媒体而言，从版面位置、标题大小、字数多寡和出现的频率等量化数据，来判断该新闻媒体对社会议题重要顺序所做的安排；在广播电视媒体方面则可以按播出先后、时间长短和播出频率来判断。

以香港媒体在“非典”期间的新闻报道活动为例，可以看出影响媒介议程的内外在因素。

2003年初，“非典”已经在广州及珠三角地区发生，但在世界卫生组织发布“非典”全球预防警告之前，港媒并未对疫情表现出过多关注。时值两会期间，媒体都将焦点集中于国家领导人的换届之上。一家电子传媒虽然在3月10日播报韦尔斯亲王医院医护人员集体感染怪病，但这则新闻并未受到重视。到了3月12日，《星岛日报》全版报道威院70名员工疑感染肺炎。同日，电子传媒报道世界卫生组织就“非典”发布全球警报。3月13日，报界较大篇幅报道世卫的警告及各医院医护人员感染的消息。3月14日，《星岛日报》发布《超级肺炎在本港有扩散述象》的新闻。同日，《明报》亦以头条标题《夺命肺炎恐扩散小区》报道“非典”发展。《文汇报》的头版是全国政协会议领导人选举，第四版重要新闻也标出了《非典型肺炎扩至小区》。这期间，香港电台也有“非典”新闻的报道，但非典型肺炎并没有垄断所有新闻。由于紧随其后的伊拉克战事情况吃紧，港媒的报道阵营兵分两路。随着3月20日早上10时美军战斧巡航导弹打向巴格达，香港电台马上中断节目，播出伊战新闻。随后数日，美伊战事占据了大多数传媒的篇幅和时间。而此时香港特区的教育官员一再强调学校并非高危区，多数学校仍继续上课，因此“非典”的新闻不是头条。直至3月26日，中央图书馆和淘大花园爆发“非典”疫情，特首办公室发表疫情形势严峻的声明开始，“非典”疫情的相关报道才开始占据所有媒体的关注点，其他一切社会活动报道均被取消，港媒的报道范围亦从本港扩展至内地疫情重灾区和台湾地区。这期间，各大电子传媒新闻的编排大致相仿。以香港电台及无线电视的新闻编排为例：首先是公布每天的疫情发展，关注每天下午16：30的政府新闻发布会有何特别议题；接着是北京及其他省份疫情、世界各地疫情、世界卫生组织公布的最新消息、有没有国家地区针对香港的制裁消息或限制香港人的活动；然后是各行各业在“非典”事件中受到了什么影响，又如何自强。随着疫情得到控制、学校复课、社会活动重新开始，关于“非典”的新闻逐渐退出垄断地位，港媒的关注点又转移到了其他地方。

2.公众议程

“公众议程”通常是指通过社会调查法访问社会大众对当前社会所面临的风险的看法，从而了解大众所认知的议题的重要程度和先后顺序。只有确实存在社会问题、公众对该问题有参与热情同时媒体也对该问题保持高度的关注的情况下，“公众议程”才能形成。

关于风险的公众议程也是如此，而且在此过程中，风险信息交流需要不断建设。记者和节目制作人从现有的各种日常监测、搜索和组合程序中获得材料，形成对风险的叙述；在纸面上或屏幕上同时使用语言和图形，组合出各种意义。读者依自己的解读资源储备做出自己的解读，并且用于日常谈资和论述。^[1]公众议程细分成三个层次：“个人议程”是指受众基于风险自我认知，认为哪些议题对于自己比较重要；“人际议程”是指受众最常和别人谈起的议题，当一个社会议题对个人重要到某一程度时，他就有可能与其他人讨论和交换意见，以获得更多所需的相关资料或者以此作为自己的参考；“社区议程”是指受众认为的自己所处的社区中当前最重要的议题。在此，我们将民间组织的议程建构也纳入公众议程的范围之内。公众议程能够真实地反映公众的生存状态、关注焦点和社会隐藏的风险，是社会舆论的风向标，能够为政策议程的设置提供参考点。

厦门的海沧PX项目缓建就是公众议程成功影响决策的著名案例。2006年，厦门市引进了一个化工项目，该项目由腾龙芒烃（厦门）有限公司投资，选址在厦门市海沧台商投资区，总投资额达108亿元人民币，投产后预计每年的工业产值可达800亿元人民币。项目公布后引起了附近居民的强烈反对，媒体积极跟进，采访附近居民，将他们的意见反映出去；一些环保团体也加入进来，认为项目的建设将对生活环境和城市生态造成非常恶劣的影响。风险的存在使该话题成为“社区议程”甚至是“社会议程”，引起全国的广泛关注。可喜的是，公众的积极参与和媒体的积极报道最终促成了决策的改变：2007年5月30日，厦门市政府决定听取专家和市民的意见，对该项目暂缓建设。

3.政策议程

“政策议程”是政府在面对风险事件时设定的如何管理和发布风险信息的议程。它通常根据媒介议程、公众议程来调整自己的议程，但是由于政府需要对国计民生负最终责任，所以它在制定政策议程时显得尤为谨慎。政府有关部门在管理和发布风险信息时，首先要正确认识风险及危机的性质，摸清其本质特征及相互联系，以实现化解矛盾、平缓民心、消除危害和稳定局势的目的。更要分清楚外在表现与内在根源，现实危机和潜在风险等，从而化解风险带来的负面影响，甚至可以借此达到塑造政府正面形象的目的。

2012年7月21日，历史罕见的特大暴雨突袭北京，因为没有提前做好暴雨预警，致使人员伤亡和经济损失都非常惨重。暴雨过后，人们在反思政府是否在这场暴雨前后发挥了应有的作用，各种媒体尤其是网络被质疑声充斥。有了“7·21”的沉痛教训，针对暴雨前的预警缺失问题，政府采取了一系列措施予以应对。9月1日中午，北京市气象台联合三大移动通信运营商向市民发布了暴雨蓝色预警信息。随后，全市一千五百多名防汛抢险人员全部上岗值守。除了手机短信，还有广播电视网络电话、农村的电视显示屏、喇叭等“老”媒介形式和微博这种“新”媒介形式都在提醒大家做好防汛准备。虽然暴雨最终未至，但许多市民还是在收到信息后做好了应对准备，这种防患于未然的局面得益于政府此次为了应对风险而积极建构的“政策议程”。

图2.1显示出这三种议程之间的互动与博弈过程，个人经验、社会精英与其他人的人际沟通都会对媒介议程、公众议程、政策议程产生影响。风险信息进入媒介议程后，引起公众兴趣进而发展成为公众议程，政府根据公众议程调节政策议程。与此同时，政府与媒介互相注意双方的动作，形成互动关系。

二、风险传播议程建构中的障碍

风险分析过程内部的障碍包括两个方面：一是信息的获取受阻；二是在风险分析过程中缺乏那些与结果有显著关系的个人、组织机构的参与。这两方面的阻碍使得人们不能顺畅地得到风险的相关信息。对于企业和私人而言，自身利益和商业目的可能让他们对于信息分享产生顾虑。而对于政府机构而言，风险信息的发布往往也牵扯着复杂的利益关系。

在风险传播的实际运用中，在对某个特定问题的辩论方面，决策的性质可以帮助传播者就辩论的范围作一个明确的界定。在有效传播战略的发展过程中必须考虑到风险传播所处的社会背景，面对建立在科学基础上的复杂问题，有能力的传播者必须找到明确表达信息的方法。只有这样，人们才能理解这些风险信息。除此之外，对于风险信息的传播还会受到风险传播者本身价值倾向的干扰。为了使传播取得成功，需要对这些观点进行进一步研究以确定它们在传播中的作用。公共态度和公共判断是随着时间的发展在某个特定的阶段形成的。对于传播者来说，他们必须承认这个过程的存在，同时他们也必须承认传播的实际消息来源所发挥的作用（媒体、政府或者是非政府组织）。总之，有效的、成功的风险传播不仅仅是传达信息，而且要使利益关系人明白自己所面对的风险。当今社会，政府、公众或者是其他利益关系人之间应该就风险问题展开公开辩论，如果辩论的质量有所提高的话，那么就有望成功实现风险传播。

议程建构结果的体现形式之一是与风险相关的立法与政策的诞生，而危机事件在此过程中往往起到巨大的促进作用。因为“毒奶粉事件”，食品安全监管强化了，关于食品安全的法律法规也得以不断建立和完善；因为张海超“开胸验肺事件”，我国将《职业病防治法》修订纳入了2011年全国人大常委会立法计划。因为有演化成危机的风险，所以这类事件引起了社会的广泛关注，最终成为公共议程的重要部分。然而，某些并未爆发为危机，或者并未发生在利益关系人身上的外显风险事件，则未引起所有利益相关方面进行博弈。如人们几乎每日都会在新闻报道中获悉诸如俄罗斯森林大火、印度地区洪水肆虐、非洲地区干旱缺水或者北美遭遇极寒气候等信息，但这并非全球范围内的危机事件，因此无法提升人们对全球变暖对气候异常风险的重视程度，更何况并没有科学依据显示一系列恶劣气候现象由气候变暖导致。人们并不会因为收看天气预报或者《新闻联播》而联想到诸如电影《后天》或者《龙卷风暴》里因气候骤变而带来的亡命经历，所以有关气候的风险议题不会被摆在风险议程建构的首要位置。

诚然，风险传播中的议程建构与媒体营造的舆论密不可分，但媒体的市场化发展使得媒体有时过于满足受众的“原始需求”，甚至以大肆报道突发事件和大灾难为法宝，通过对风险事件中的“悲情色彩”做倾向性阐发而赢得市场的青睐。继汶川大地震后，公众将目光聚焦于自然地质灾害，全国各地地震预测及地震传言纷纷扬扬，但并未察觉日常的氟利昂排放会带来多大的气候风险，更不用说全球气候研究、水利研究和空间技术研究等艰深的行业。在尚未组织起具备专业知识的报道队伍的情况下，如何将隔行如隔山的专业问题向普通受众进行风险传播的议程建构，是当前媒体面对的关键问题。

“功在当代，利在千秋。”对于风险传播亦如此，更确切地说，防范风险的机制在当代设立，规避风险的作用就体现在不远的将来。桑斯坦在《最差的情形》中曾描述，在面对一些潜在风险，例如气候变化时，认为其“是‘远期’问题的人远远多于认为它‘紧迫’的人”^[2]。人们似乎并没有“伟大”到要为了后代的生存和发展而在今天付出代价，所以，代际正义通常被忽略，或者被看作“杞人忧天”的行为，风险传播的议程建构则就此停滞不前或举步维艰。

在全球风险社会的背景下，风险问题呈现出超国界的影响力和破坏力，引发的亦是全球性的忧虑。也正因为如此，风险问题的解决在当下呈现出“公用物品的悲哀”。发展中国家在经济高速腾飞的过程中，需要承担的是现今发达国家在资本积累时期造成的环境污染问题，同时又被指责需要在当今时代承担更多节能减排的义务。又如森林的破坏和消失是全球性的，却给各个国家带来极为不同的社会和政治后果。有些国家森林覆盖率极高，自身也并未因重工业发展和环境污染等对森林造成摧残和破坏，但生态系统全球化的特征还是会影响到这些国家的环境，它们同样要面临植被破坏、物种消失的后果。其实这些代价对它们来说是不公平的，因此，全球公共风险问题的最佳解决方式是“全球化的思维和本土化的行动”。然而这句看似具有国际主义的口号，却无法真正实现，就如美国至今仍未承认和批准《京都议定书》。在面对诸如环境和气候这种具有“非排他性”和“非竞争性”的公共物品时，各国总寄希望于他国，希望在他国防范风险的过程中受益。因此，利益的博弈在风险传播的议程建构中起着举足轻重的作用，在涉及全球公共问题的风险传播中，“搭便车”的行为无法避免。第三章　无处不在：风险传播系统中的信息

[1] 〔英〕泰勒-顾柏、〔德〕金:《社会科学中的风险研究》，黄觉译，中国劳动社会保障出版社2010年版，第233页。

[2] 凯斯·R.桑斯坦：《最差的情形》，刘坤轮译，中国人民大学出版社2010年版，第46页。