二、中国行政审批制度改革进入“放管服”新阶段

（一）“放管服”改革的提出和主要任务

1. “放管服”改革提出并成为审批制度改革的升级版

党的十八大报告指出“以经济建设为中心是兴国之要，发展仍是解决我国所有问题的关键”“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。”

为实现市场经济条件下更好发挥政府作用，党的十八大报告进一步提出：“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。如前章所述，尽管21世纪前十年以来的六轮审批制度改革推动了中国政府职能转变，但改革的不彻底、不充分、不科学问题非常突出。由于改革中始终存在着“边减边增、明减暗增”情况，变相设定行政审批和非行政许可审批问题大量存在。到2012年党的十八大召开之前，全国仍有1.8万多项行政审批事项（其中国务院部门各类审批达1700多项，地方各级政府达1.7万项）。特别是投资创业和群众办事门槛多，审批环节复杂、周期长、收费高、效率低，严重抑制市场活力，制约经济社会发展，还容易导致权力寻租、滋生腐败，企业和群众反映强烈。2013年广州市两会期间，有委员根据调研结果指出：“一个投资项目从立项到审批，要跑20个委办局、53个处室，盖108个章，需要799个审批工作日。”

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从全局出发，把转变政府职能作为完善市场经济体制的关键所在，多次做出重要部署。习近平同志指出：“改革开放30多年来，我国行政体制改革的过程，就是从计划经济条件下的政府职能体系不断向社会主义市场经济条件下的政府职能体系转变的过程。”而政府转变职能，关键要“把错装在政府身上的手换成市场的手”。这必须在深化行政管理体制改革中实现。

如前所述，党的十八届二中全会指出，转变政府职能是深化行政体制改革的核心。党的十八届三中全会强调，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，其关键就是转变政府职能。在这一过程中，向市场和社会简政放权是基本路径。简政放权乃“民之所望、施政所向”。对于政府的改革者而言，必须“念之再三，铭之肺腑”“简除烦苛，禁查非法”。

2013年3月14日，十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》特别强调，要把机构改革和职能转变有机结合起来，把职能转变作为核心，把行政审批制度改革作为突破口和抓手。该方案明确提出：“要减少和下放投资、生产经营活动行政审批事项，减少资质资格许可和认定。”3月17日，新当选的国务院总理李克强在回答采访两会的新加坡记者关于简政放权问题时郑重承诺：“要以壮士断腕的决心和勇气向市场和社会放权，郑重承诺本届政府要减少行政审批事项三分之一以上。”2013年5月15日，李克强在《国务院机构职能转变动员电视电话会议上的讲话》中强调：“这次国务院机构改革和职能转变，是在改革开放以来历次机构改革、简政放权的基础上进行的。其特点是改革方案把机构改革和职能转变有机结合起来，把职能转变作为核心，把行政审批制度改革作为突破口和抓手。转变政府职能，就是要解决好政府与市场、政府与社会的关系问题，通过简政放权，进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用，激发市场主体的创造活力，增强经济发展的内生动力；就是要把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。”

随着大力简政放权、深化行政审批制度改革的提出，2014年国务院提出要强化“放管结合”, 2015年又将“优化服务”纳入其中，最终形成了“放、管、服”三管齐下、协同推进，中央和地方上下联动、合力攻坚的局面。

“放管服”改革作为政府管理经济社会方式的创新和革命，牵一发而动全身，有效带动了价格、财税、金融、社会事业等领域改革，助推全面深化改革不断深入。

据此可以看出，行政审批制度改革是“简政放权”的主要抓手，“放管结合、优化服务”是确保“简政放权”改革到位的必然要求。“放管服”改革是行政审批制度改革的升级版。行政审批制度改革不再只是政府改革中“单兵突进”的角色，而将“放管服”升格为政府职能转变的“先手棋”和“当头炮”。这意味着中央政府对深化行政审批制度改革，实现“放管服”到位有了更加全面和深刻的认识。

2. “放管服”改革的主要目标和现实意义

李克强总理在“放管服”改革启动两年后的2015年5月指出：“当前和今后一个时期，深化行政体制改革、转变政府职能总的要求是：简政放权、放管结合、优化服务协同推进，即‘放、管、服’三管齐下，推动大众创业、万众创新，充分发挥中央和地方两个积极性，促进经济社会持续健康发展，加快建设与社会主义市场经济体制和中国特色社会主义事业发展相适应的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，逐步实现政府治理能力现代化。”显然，李克强总理这番讲话既是对以往改革经验的及时梳理，更是对“放管服”改革目标的高度概括。具体来讲，“放管服”改革具有以下现实意义。

一是通过简政放权促进经济稳定增长。市场主体是社会财富的创造者，是经济发展内生动力源泉。2012年以来，中国经济已由高速增长变为中高速增长。经济发展靠政府直接投资进行强刺激的空间已不大，还必须依靠市场机制特别是要鼓励民间投资，而各级政府依然保留了大量对企业投资的前置性审批事项，企业新上一个项目，可能涉及几十个政府部门，经过数十个环节，时间动辄半年甚至一年。这严重耽误了商机，极大地影响了市场主体投资创业的积极性。各级政府保留的一些审批事项看起来让人费解，如对某些渔船船名进行核定等。这种做法，政府实际上替代了企业决策，严重干扰了企业的自主经营权。政府简政放权的重点就是坚持市场化改革取向，在经济领域下决心进一步放松管制，最大幅度减少投资项目审批，最大限度减少对生产经营活动和产品生产的准入限制，最大可能减少对各类机构及其活动的认定和资质资格认可。同时严控新增行政审批项目，进一步规范行政审批事项设定、动态评价、目录管理机制，防止审批事项边增边减。

二是通过简政放权推动经济转型。推动经济转型升级，首先要调整产业结构，大力发展第三产业即服务业。从产业占比、从业人数和业内产值来看，我国服务业发展空间依然很大。当前制约服务业发展的最大障碍是体制机制问题。无论是金融、通信、物流，还是养老、医疗产业、非义务教育，都存在行政性垄断、审批过多的问题，市场准入的门槛较高甚至很高，而这些产业恰恰是中等收入阶段发展潜力巨大的产业。加快经济转型升级，必须创新体制机制。在这一过程中，要相信市场竞争淘汰机制的力量。政府要进一步解决职能越位问题，向市场下放权力，下决心减少政府对服务性行业生产经营活动的直接干预，特别是事前行政审批。通过简政放权打破行政性垄断对市场的分割与独占，消除制约转型发展的体制机制障碍，使服务型企业和产业在竞争中优化升级，推动经济转型。

三是要以简政放权推动就业和创业。对中国这样一个人口大国来说，稳增长、促发展从根本上讲是为了扩大就业。就业的方式可以分为受雇就业和自主创业。我国人力资源十分丰富，人才只有在创业就业中才能实现经济创新发展，持续焕发新型人口红利优势，而事项、环节过多，时间流程过长的行政审批恰恰制约了人口红利优势的发挥。目前全国范围内的中小微企业吸纳的创业者和就业人员已占城镇就业人口80%以上，但创办中小微企业设置的门槛依旧很多，特别是过多的行业性准入限制了企业开办，更不利于大众创业就业。党的十八大召开后不久的2013年第一季度，全国新登记注册的企业同比下降6.7%。而有些地方率先试行工商登记制度改革，取消前置审批，新登记注册企业增幅高达40%～50%，其中多数为中小微企业。就业创业难，与政府部门的资质资格要求多、认定多、考试多、证书多有相当大的关系。2012年底国务院部门许可的个人资格有110项，各级政府部门颁发的资质资格证书有229种，名目繁多的资质资格认定，事实上抬高了就业门槛。大量高校在读学生从大三开始就不安心本专业学习，耗费大量精力考取就业上岗必需的各种资格证书。有的学生在大学毕业前拿到各类从业资格证多达十几种。而诸多吸引就业的中小微企业实际上对就业者专业技术要求并不高，完全没有必要考取类型如此多的从业资格证书。而没有拿到政府规定的从业资格证书就不能上岗，阻挡了成千上万高校毕业生的就业创业之路。简政放权就是要通过清理减少不必要的资质资格许可和认定，降低就业创业门槛，营造就业和大众创业的宽松环境。

四是通过简政放权更好发挥地方职能。我国幅员辽阔，各地经济社会发展很不平衡。多年来的行政审批制度改革实践反复证明，量大面广且直接面向基层群众和小微企业的经济社会管理审批事项必须下放至基层政府，条件允许的还可以改变政府管理的单一方式，下放至社会组织管理。这样才能更加充分的发挥基层政府贴近基层、了解实际、管理直接顺畅的优势，更好履职。特别是过去中国政府以行政审批为主要管理方式，权力日益向上集中，央、省两级政府部门管得过多过细，造成脱离基层实际，既管不了也管不好。各级政府要按照“事权、财权、责任”尽量匹配原则实行分级管理，把一些确需审批但由地方实施更方便、有效的投资审批，以及量大面广的与便民服务相关的审批事项坚决下放给地方。比如，城市快速轨道交通、机场扩建等投资项目审批或核准权就可以放给省一级甚至副省级政府。在涉及改善民生的具体事项上，要尽可能实行就近管理，由市、县两级政府承担更多的职能。同时要解决地方特别是基层政府“事权与财权”不统一问题，加快推进财政专项转移支付制度改革。按照“合并专项，扩大一般”原则大幅度减少中央对地方专项转移支付项目，将适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放地方，增强地方政府履职财力。另外，要本着“共同治理”理念，将一部分政府权力下放至社会组织实行自律管理。

五是通过“放管结合、优化服务”推动简政放权和政府职能转变。“放管服”改革核心问题是简政放权，但在简政放权过程中不能简单地一放了之。因为“放权”目的是为了减少事前审批而不是政府撒手不管，否则必然会在审批事项精简后出现相关领域的管理空档。同时，对改革精简后依然保留的审批事项也必须规范优化其实施过程，通过提升审批服务质量寓服务于管理，提升行政相对人的满意度。否则简政放权不可能真正到位，政府职能转变、建设服务型政府必将成为空谈。

政府职能中“放”和“管”宛若车之两轮，鸟之两翼，缺一不可。传统的政府管理方式主要弊端就是“门槛很高、舞台很大”。以环保为例，以审批方式对企业建设项目实行了环境评价，这意味着通过环评的企业还没生产就认定为环保合格，这本身就不科学。如果再轻视事中事后监管，那么企业开业后的环保问题就很难达标。由于未能实行全过程监管，全国不少项目在建设过程中和投入运营后，因环境问题引发很多新矛盾的情况屡见不鲜。这就要求政府在精简事项的同时，该管的事必须管住管好，提高政府治理能力。要创新管理方式，政府要由事前审批更多地转为事中事后监管，由过去的“严进宽管”逐渐变为“宽进严管”。在简政放权中各级政府要重点加强市场监管。目前，市场经济中存在的不讲诚信、不正当竞争、假冒伪劣、侵犯知识产权现象屡有发生，这不仅会影响国内各种所有制企业的正常经营，也会影响国外投资者来华投资发展。据此，政府一定要提升监管能力和水平。

加强社会管理和公共服务，是服务型政府建设的重要职责。在经济领域简政放权的同时，必须加强为人民群众提供优质公共服务。当前供给侧结构性改革总体要求是“去库存、去产能、补短板、去杠杆、降成本”。目前我国一方面是企业提供的部分私有产品和服务供应充足甚至过剩，另一方面是公共服务领域产品短缺和质量不高。在简政放权中对保留的行政审批项目，在实施中加强标准化建设和流程再造，方便企业和群众申请，实现高效便民。政府要进一步实现职能转变，增加公共产品和服务的供给，满足社会需求。要把政府工作重点放到“保基本”的基本公共服务上来，加快织就覆盖全民的社会保障“安全网”，特别是要“补短板”“兜底线”。在解决公共服务产品短缺中，要逐渐形成政府向市场购买公共服务等新机制。政府在提供公共服务产品特别是购买公共服务过程中要加强监管。

（二）“放管服”改革取得的阶段性成就

2013年3月初，以李克强为总理的新一届中央政府一经成立，就牢牢扭住转变政府职能这个“牛鼻子”，着力推进简政放权、放管结合，优化服务。按照党中央和国务院的决策部署和指导，全国各级政府启动了大规模的行政审批事项精简下放和放管结合、优化服务工作。从中央政府来看，从2013年至2016年底前后分九批审议通过取消和下放国务院部门行政审批事项共618项，占原有审批事项的36%。其中取消491项、下放127项。这些精简调整事项先后以国发〔2013〕 19号、国发〔2013〕 27号、国发〔2013〕 44号、国发〔2014〕 5号、国发〔2014〕 27号、国发〔2014〕 50号、国发〔2015〕 11号、国发〔2015〕27号、国发〔2016〕 10号文件对外公布。至国发〔2016〕 10号文件发布，本届中央政府成立之初对外宣布将减少三分之一行政审批事项的目标提前完成。与此同时，四年中清理规范国务院各部门行政审批中介服务事项323项，取消职业资格许可和认定事项434项、削减70%以上。此外，由于非行政许可审批一直以来游离于行政许可法之外，也突破了国审改发〔2001〕 1号文件决定对行政审批必须依法申请、依法审查的要求，事实上造成了管理和定位混乱，给行政管理与改革带来了很大障碍。在党的十八大之后，国务院下决心解决这一问题。国务院下发了《关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》国发〔2014〕 16号，将其纳入了审批精简范畴，并实现在全国彻底取消非行政许可审批事项。

在简政的同时放权也加快了步伐，四年中三次修订政府核准的投资项目目录，中央层面核准的投资项目数量累计减少90%，外商投资项目95%以上已由核准改为备案管理。央、省两级政府本着“接得住、放得下”的原则，在改革中将一批审批事项委托或下放给市（地）、县实施。全国31个省（自治区、直辖市）均已公布省、市、县三级政府部门权力和责任清单，在上海等自贸试验区开展了市场准入负面清单试点。随着简政放权力度不断加大特别是行政审批事项精简到位，放管结合、优化服务也同步推进。五年间，“放管服”改革取得了举世公认的成就，中国政府管理方式发生了重要变革。

根据李克强总理在2017年6月30日和2018年6月28日两次全国深化“放管服”改革和转变政府职能电视电话会议上的讲话精神，本书作者从以下四个方面总结了2013年“放管服”改革的主要成就。

一是通过精简行政审批事项大幅度降低了企业准入门槛，企业税负明显减轻。五年中，国务院各部门取消和下放行政审批事项的比例超过40%，不少地方超过70%；非行政许可审批彻底终结；国务院各部门设置的职业资格削减70%以上；中央层面核准的投资项目数量累计减少90%；外商投资项目95%以上已由核准改为备案管理。优化营商环境的商事制度改革力度空前，企业开业的工商登记由“先证后照”改为“先照后证”，前置审批事项压减87%以上，注册资本由“实缴制”改为“认缴制”，“多证合一、一照一码”改革深化，企业注册登记所需时间大幅缩短，便利化程度大为提高。由于全面推开“营改增”，出台中小微企业税收优惠政策，中央和省级政府取消、停征和减免收费1100多项，2013—2016年累计为企业减轻负担2万多亿元。这些措施催生了大量新的市场主体，截至2017年6月底全国各类市场主体比2012年底增加了60%以上，保障了比较充分的就业。至2018年6月底，城镇新增就业6600万人以上，每年都超过1300万人，城镇调查失业率和登记失业率都降到了多年来最低水平。这为五年间我国经济在合理的中高速空间运行打下了坚实基础。

二是改变了以往“重审批、轻监管”的格局，事中事后监管得到实质性加强，贸易投资便利化和开放型经济水平明显提升。五年间，全国各级政府在精简审批事项的同时，实质性推动了事中事后监管。各地纷纷推进“双随机、一公开”监管和综合执法改革，出台公平竞争审查制度，建立投资项目在线审批监管平台，建立国家企业信用信息公示系统和守信联合激励、失信联合惩戒机制。同时致力于营造法治化、国际化、便利化的营商环境，先后在上海、广州、福建等地设立11个自贸试验区，自贸试验区在精简审批事项、下放管理权限方面率先突破，“双随机、一公开”监管、负面清单管理、“证照分离”“一照一码”等前沿性改革经验和机制，大多已在全国复制推广。几年来，我国营商便利度在全球排名大幅跃升，利用外资规模稳居世界前列，培育了国际竞争新优势。世界银行发布的全球2017年营商环境报告显示，近3年中国营商便利度在全球排名跃升了18位，其中开办企业便利度大幅上升31位。2017年10月31日，世界银行发布了《2018全球营商环境报告》。中国营商环境便利度列世界第78位，其中二级指标“开办企业便利度”排名表现亮眼，从2017年的第127位上升至2018年的第93位，共上升34位。五年实践证明，“放管服”作为政府职能转变的“先手棋”和“当头炮”，有助于顶住经济下行压力，实现中国经济始终跑在世界前列；有助于新动能更快成长，促进中国经济结构优化和转型升级；有助于培育国际竞争新优势，提升中国新一轮高水平对外开放质量。

三是优化公共服务体现了以人民为中心的发展思想，让企业和群众有了更多获得感。在“优化服务”中通过推行“互联网+政务服务”，推出“一窗受理、一站服务”等便民举措，取消、简化一大批不必要的证明和烦琐手续，大大减轻了企业和群众负担。全国各级地方政府积极探索、大胆创新、主动作为，推出了许多受市场主体和群众欢迎、值得推广的新机制。如天津和宁夏等地的“一枚印章管审批”、浙江的“最多跑一次”、江苏的“不见面审批”“联合审图”“多评合一”、贵州的“人在干、云在看”、北京的“一网通办”、陕西的“线下领跑线上”“简证便民”，有些省份实现了省级涉企行政事业性收费“清零”等。根据有关部门大数据分析中心分析显示，2017年6月底前网民对“放管服”改革满意度已上升至89.9%。其中认为对激发企业活力和社会创造力，方便就业创业满意度为96.6%；认为便民服务取消烦琐证明满意度达84%；营商环境优化满意度达82%。

四是推动政府职能发生深刻转变，政府治理能力和治理水平显著提升。通过五年间持续不断的“放管服”改革，政府把大量不该管的事项和权力交给市场或社会。政府工作重点和更多行政资源从以审批发证为主转向创新宏观调控、加强事中事后监管和提供公共服务。长期存在的政府职能缺位、错位、越位问题，政府管理方式重审批、轻监管、弱服务问题都有很大改善，公平竞争的市场环境逐步形成。同时，“放管服”改革从源头上减少了权力寻租，推动政府工作人员管理理念和工作方式从审批发证转向提供优质服务，促进了依法行政、廉洁从政，提高了政府的公信力和执行力。