“四个坚持”做强做实外高桥

外高桥保税区是在浦东开发开放中，开放层次最高、开放领域最广、开放功能最强的一个地区。从1990年启动开发到1992年，只开发了2平方公里，市里主要领导比较着急。1993年5月，组织安排我兼任外高桥保税区管理委员会主任，吴邦国同志和黄菊同志找我说，外高桥保税区目前进度太慢，要我去调查一下体制。我去调查后，很快发现确实有很多问题，必须进行改革。在调查研究后，我就提出了引进竞争机制、强化保税区管委会的行政职能，基础设施开发和功能开发并行的思路，得到了市领导的肯定和支持。30年间，外高桥保税区坚持“四个坚持”不动摇，在探索的道路上克服了一个又一个困难。

一是坚持贸易、货币、货物进出口“三个自由”目标不动摇。在外高桥保税区成立以前，无论外贸还是内贸都是专营的，5000万以上的国有大企业才可以申请做外贸，国内的企业即使再大也不能直接做外贸，只能通过外贸企业代理外贸业务。除了外贸专营以外，还要有外贸经营许可证和进出口配额。货币方面，当时国内的企业和居民只有人民币账户，没有外汇账户。后来放宽了一点，有了外汇兑换券，有外汇的人可以将外汇在国内兑换成外汇兑换券使用，但这只是人民币的变身。至于货物的进出口，受到外贸经营许可证和配额制度的限制，也是不能自由进出的。所以，在我们为外高桥保税区归纳出“三个自由”的政策概念时，是对当时政策的重大突破。那时对“自由”两个字还是有些敏感的。在全国第一届保税区例会上，就有人说，你们的归纳好是好，但能不能不要说“三个自由”？另外，关于保税区英文名称的翻译也体现了解放思想和务实创新精神。关于保税区英文名称的翻译，当时阮延华请了专家一起来商量，觉得这是面向世界的自由贸易区，应该翻译成“Free Trade Zone”。尚未离沪赴京任职的朱镕基同志，也同意我们的观点，确定英文翻译为“Free Trade Zone”，但是中文名字还是按照国家确定的“保税区”。1992年11月中央开会讨论的时候，海关总署有关领导说，中国只有保税区，这是中国特色，英文只能叫“Free Bonded Zone”，也就是说只能作为保税仓库区或者保税港区。后来还是国务院副总理朱镕基同志说，外高桥就是要跟世界接轨，这是世界通行惯例。至此，外高桥保税区“三个自由”的目标和对外英文名称才正式确定。为了把保税区的形象展现出来，我决定做个门头，看了好几个方案都不满意，最后选定了现在还保留着的那个海鸥造型的门头。

1993年8月25日，外高桥保税区首期工程开工

二是坚持创新、探索、突破不动摇。在争取外高桥保税区“三个自由”政策的过程中，政策是生命，因为政策有权威性，是与国家的大政方针相配套的，也正因如此，其探索和突破的过程是艰辛的，但我们从来没有停步。从保税区的政策变化过程中，我们可以清晰地看到中国改革开放政策“摸着石子过河”的深刻痕迹。比如说，一开始大家认为保税区搞“三个自由”，国外的东西就都会进来，实际上不是这样的。还有人认为有些人会把假货或者是海上走私进来的东西放在保税区里卖。当时我就说，这种情况必须刹住，否则保税区的形象就给毁了。在海关最初制定的管理条例中规定，只要在保税区中设立公司，汽车、彩电、复印机等20种商品可以免税。很多人为了得到这些免税产品设立公司，买完以后就关公司，然后再成立一个。又比如，一开始海关的文件上说货物进保税区视同出口，可以退税。于是好多人就又开始动歪脑筋了，货物进保税区后不出口，退完税再变着法子把货物弄出去。针对这些问题，后来国家有关部委取消了相关政策。再比如，为了解决保税区的贸易活动不能开具增值税发票问题，我们不断找财政部、商务部、海关总署等中央部委反映，终于在2005年获得商务部和海关总署的同意，出台了“保税区的企业和个人依法取得贸易权，申请分销权，依法开展贸易活动。在国内从事分销活动，以一般纳税人身份开增值税发票，缴纳增值税，以人民币结算，解决国内贸易缺乏纳税资格的问题”的政策，这就是很典型的“摸着石头过河”。在保税区中，这样的事情很多。在探索、创新、突破的过程中，我的体会就是：一要有胆识，二要有问题导向，三要站在国家战略的高度来推进。这样，政策的设计就可以从国家战略的角度去考虑，从国家战略出发考虑问题也容易得到国家各部委的支持，我觉得这也是我们上海能作出的特殊贡献。

三是坚持市场功能建设和体制机制创新不动摇。我兼任外高桥保税区管委会主任之前，管委会的体制是不顺的，保税区管委会的工资和福利待遇没有纳入财政单列，而由开发公司发，因为开发公司先成立，保税区管委会后成立，是先有儿子再有爹，因此，急需加强其权威性、法治性。于是，我把海关、工商、税务、公安、安检、食品安全等有关部门召集组织起来，每周开一次会，商量工作并把保税区管委会的意志执行下去，形成合力。为了形成竞争体制，我把外高桥保税区一分为三，改变原来“外联发”一统天下的格局，新成立“新发展”和“三联发”两家公司。原来“外联发”负责10平方公里区域的开发，现在就由“外联发”负责4平方公里，“新发展”和“三联发”各负责3平方公里。实施后，马上产生巨大效应，招商引资工作很快就上来了。管理和开发体制理顺后，我们着力在贸易上寻找新的突破点，设立生产资料交易市场。这样，国外商品就能大规模进来，到保税区里展示、销售，让人感觉“不是出国，胜似出国”。原来要出国采购商品的企业，可以不用出国，在外高桥保税区就能完成交易。1993年3月25日，上海外高桥保税区保税生产资料交易市场成立，并于11月29日正式开业，一下子就产生了20亿至30亿美元的交易额。后来，政策一点点放开，生活资料交易市场逐渐发展起来。到2000年，外高桥保税区交易市场已有酒类、钟表、汽车、机床、化妆用品、医疗器械、工程机械、生物制药、健康产品、文化产品等10类商品。像酒类、钟表、化妆用品、医疗器械等商品交易量几乎占到上海商品交易量的三分之一。应该说，成立生产资料交易市场是外高桥保税区加强市场功能建设的一项重大创新举措。到了21世纪，我们又大力推动国际订购中心、技术服务中心、保税服务和物流中心的发展。

四是坚持与国际惯例接轨、法规先行不动摇。如果说政策是保税区的生命，那么法治就是保税区的保证。1990年9月，上海市政府就发布了《外高桥保税区管理办法》，上海海关对外高桥保税区发布了《对进出上海外高桥保税区货物、运输工具和个人携带物品的管理办法》，其中就写了进入外高桥的货物可以实行保税、免税。1991年7月，国家外汇管理局发布了《上海外高桥保税区外汇管理暂行办法》，9月又发布了《上海浦东外高桥保税区外汇管理实施细则》。这都是由国家海关、外汇管理局等中央部委直接针对一个地方制定的管理办法，可见外高桥保税区开放层次之高、领域之广、影响力之大都是空前的。不过我始终觉得还不够，研究世界自贸区建设，立法是第一位。于是，1995年由我担任总策划，编辑出版了《世界自由贸易区研究》一书，该书的主编和编写人员都是保税区管委会研究班子的成员。此时又正好是我国要恢复关贸总协定（WTO的前身）缔约国地位的时候，我们就想通过编这本书，研究关贸总协定和自由贸易区的关系。在研究的基础上，我们多次向市里领导反馈，并得到市领导和市里有关部门的支持，把希望政策上有所突破的内容补充进了想要制定的条例方案中。我当时感觉蛮得意的，一些中央部委的同志因为和我很熟，就跟我说：“胡炜啊，听说你要立法，我告诉你，你不要笑得太早，我们中国是国家法管地方法。你想要立的这个法，通过的时候还要到我们这里来的。”结果，中央各部委都是火眼金睛，将我塞进去的“私货”一条条都“枪毙”了。一圈走下了，我已经丧失信心了。当时我就在想，这件事我们到底还要做吗？总感觉像鸡肋一样弃之可惜、食之无味。但是后来想想，我已经折腾了这么久，总要对自己、对大家有个交代，最后决定还是要立法。

1996年12月19日，上海市第十届人民代表大会常务委员会第32次会议审议通过浦东开发开放第一个地方性法规——《上海外高桥保税区条例》，条例于1997年1月1日起实施。虽然这是一部在我看来没有什么“干货”的条例，但万万没想到，效果出乎意料地好。世界各地的大企业纷纷过来，他们说，上海外高桥保税区有了中国地方政府颁布的第一个法规，说明我们有诚信体制，有法治精神；再加上之前积累的口碑，让他们觉得这是最值得依赖和投资的地方。因此，兴起了新一波的投资高潮。这件事情，对我的教育意义是很深刻的。

《世界自由贸易区研究》一书

现在看来，不论是我们在外高桥保税区走的每一步，还是在其他几个开发区的实践，都是在探索，都离不开改革创新。当然也有彷徨、有停滞，但总体来说，我们是在前进。犹记得吴邦国同志要去北京之前，让我陪他在浦东走一圈。当时就我们两个人，一边走，一边看，邦国同志就提醒我要增强风险意识。不久，世纪大道刚修到一半就因亚洲金融危机出现资金困难的问题，黄菊同志到现场看的时候，也跟我说，再大的困难，咬咬牙也要挺过去，杀出一条血路。所以，30年来，我们始终坚定信念，勇于创新，艰苦奋斗，不辱使命，完成了我们这代人应该完成的任务，在浦东这片土地上创造了奇迹。