二

称呼的变革只是解决名分的问题，如何有效治理这个帝国，对于嬴政来说，才是真正的挑战。秦始皇首先要搭建中央朝廷的“领导班子”，他推出了“三公九卿”。“三公”是指丞相、太尉、御史大夫。分管政务、军务和司法监察。他们直接对皇帝负责。“九卿”是由“奉常”、“郎中令”、“太仆”等九个官员组成的政务机构，他们由丞相领导，但任免权归皇帝，所以他们效忠的是皇帝而不是丞相。

对于地方治理，最简单的选择，就是像过去一样将土地分封给自己的儿子或其他皇室成员，常常说“肥水不流外人田”，这样的做法既符合常理，又不用太费脑子。当时嬴政手下的不少大臣都如此建议，但却遭到了廷尉李斯的反对，李斯认为周王朝就是采用这样的政策，结果王室成员一拿到土地，开始相互疏远进而发生战争，而周天子对此无能为力，以史为鉴，秦王朝不能重蹈覆辙。

秦始皇支持李斯的意见，决定采用郡县制。他说：“天下共苦战斗不休，都是因为分封有侯王。实施分封就是树兵，想要寻求安宁，岂不难哉！”他下令把全国分为许多郡，各个郡设置长官——守、军队指挥官——尉等，郡下面设县，万户以上设县令，万户以下设县官。郡县长官由中央任命，采用这样的方式，实现了中央对地方的垂直管理，大大加强了中央集权。“二千年之政，皆秦政也”，这一套官僚体制为后世的国家治理提供了基本模式。

不少历史学家对秦的郡县制评价很高，钱穆先生说：“中国之有郡县的国家，实是一大发明，等于今日美国之有氢气弹。当时世界上是没有别的国家采用郡县制度建国的。”事实也证明，郡县制更有利于维护国家的统一，后来西汉的七国之乱、西晋的八王之乱、明朝的靖难之役、清朝的三藩之乱等，都与分封制有极大关系。

秦王朝到底有多少个郡县，现在说法不一，普遍认为最早应该是三十六个，随着后来扩张，又增加了一些。现在的北京当时叫做广阳郡，感到最亲切的是九原郡，就是今天内蒙古包头，这是笔者的家乡，现在在包头市还有一个九原区，虽然没有考证过，但应该与秦朝郡县制有些关系。

郡县制只是秦始皇治理国家的一部分。除此之外，一个重要的举措是统一文字、货币、度量衡和车轨。所谓“统一”，顾名思义，不是创建新标准，而是将秦国过去的标准推广为全国标准。

先说文字，六国过去使用的文字彼此有不小差异，显得比较繁杂，秦灭六国后统一为“小篆”，以后进一步简化为“隶书”，小篆倾向于郑重场合使用，隶书多在一般情况下使用，“书同文”是具有重大意义的变革，因为文字是传承文明的重要载体。《剑桥中国史》对此评价道：“如果没有秦的改革，可以想象，几个地区性的不同文字可能会长期存在下去。如果出现这种情况，不能设想中国的政治统一能够长期维持，在造成政治统一和文化统一的一切力量中，文字的一致性几乎肯定是最有影响的因素。”

统一货币，秦始皇主要采取了两种途径：一是由国家统一铸币，严惩私人铸币，将货币的制造权掌握在国家手中。二是统一通行两种货币，即上币黄金和下币铜钱。改黄金以“镒”为单位，一镒为二十两。铜钱以“半两”为单位。铜钱造型为圆形方孔，俗称“秦半两”，这种圆形方孔的形态，成为中国古代铸造钱币的典范，原来六国通行的珠玉、龟贝、银锡等不得再充当货币。

度量衡就是各种计量器具，看上去不起眼，但却非常重要。谷物计量、土木工程、武器制造都是必不可少，身高的测定，甚至伤害罪伤口的测定都离不了它，所以秦王朝对度量衡的统一非常重视，将秦国原有度量衡推广到全国。

车轨的统一是更具有现代意义的改革。车轨就是车子两轮间的距离，战国时各国的车轮都不同，道路自然修得也不一样，之所以如此，很重要的原因是为了防范其他国战车的进攻。近现代也有这样的情况，建国前山西土皇帝阎锡山，为了自保，就把山西的铁轨修得和其他省不一样，这样其他省的火车无法进入山西。交通是帝国流动的血脉，统一车轨和道路，使得血脉消除了梗阻，得以自由的流动。