第一章
行政法治理念与依法行政
第一节
行政许可法：中国当代行政法治理念的总结与深化[1]
近现代意义上的行政法，其诞生和发展无不与控制政府权力、维护行政相对人合法权利的理念逐渐深入有关。在我国，《行政许可法》的颁布，一方面体现了对我国十多年来的行政法治经验的总结，另一方面表明了我国当代社会行政法治理念的不断深化。
一、行政许可法：中国当代行政法治经验的阶段性总结
《行政许可法》的颁布，引起了社会各界的广泛关注，被誉为“中国社会主义法制建设的里程碑”。笔者认为，这一赞誉对于我国《行政许可法》这样一部世界上独一无二的单独以政府的行政许可行为为规范对象的法律来说并不为过。该法基于行政许可制度所确立和引申出的若干行政法律制度，不仅为行政许可制度自身所必需，更是对我国二十多年来厉行法治，尤其是近十多年来推行行政法治原则实际经验的阶段性总结，集中体现了我国行政法治发展的脉络。行政法律制度是伴随着行政权力的不断膨胀和由此所产生的对行政权力的控制而产生和发展起来的，其根本宗旨在于对公民权利的维护。基于行政权力固有的扩张性、侵略性和易被滥用性以及权力和权利的不平等性，近代行政法从产生之初即充分贯彻了个人自由至上和有限政府原则，形成了控权模式的行政法。然而，在我国传统的计划经济体制下，政府的作用是全方位的，不仅要发挥维护公共秩序和社会利益的“守夜警察”作用，而且要发挥分配资源、安排生产、照顾社会的“家长”作用。同时，普通百姓也认为政府是他们衣食住行的唯一依靠。于是，政府的职能日益增加，机构不断膨胀，地位日趋显赫，行使权力自然没有任何边界可言。事实上，这是传统计划经济造就的一个神话，也是人治社会的一个显著标志。政府不可能是万能的，也不应该要求它万能，否则就会为此付出沉重的代价。实际上，我们已经付出沉重的代价。随着我国“入世”，这种全能政府的执政理念必将发生或者正在发生革命性的转变。[2]
沉痛的历史教训使我们认识到，在市场经济体制尤其是以宪治为基础的体制之下，政府的权力不但应当是有限的，而且应当是受到监督的。“社会必须创立一种机制。在扩大行政权的同时，加强对行政权的控制和制约，使之正当行使即不致被滥用，这种控制和制约的重要环节就是行政法。”[3]
改革开放以来，我国的行政法经历了从以前的被人遗忘到逐渐被高度重视，再到得到前所未有的发展的历程。有学者归纳，这一时期行政法的发展有以下几个特点：行政机关从主要依政策办事到主要依法办事；官民关系从只可“官告民”到亦可“民告官”；行政侵权责任从“落实政策”到国家赔偿；人事管理从实行“干部制度”到推行公务员制度；政府和政府工作人员从只监督他人到自己也接受监督；对行政权的控制从只注重实体制约到同时注重程序制约。[4]在当代社会，行政权拥有越来越多的干预经济和社会生活的权力，授权行政官员自由裁量的事项也日趋增多。行政权的范围也从税收、警察等对公众权益具有负面影响的权力，扩展到宏观经济调控、社会保障、资金支付、公用事业运营、科技开发等对公众具有正面作用的权力，行政权也从消极、亦步亦趋、机械的行使方式转向积极主动的方式；政府发挥职能的手段也不再仅仅限于行政强制，行政计划、行政指导、行政合同等强制色彩淡化的行政手段同样被广泛运用，而这些变化也反映了行政相对人权利发展的特征——从古典自由主义时期“对立于”政府的权利，演化为现代福利国家中“通过”政府的权利。[5]行政权力的扩大，必然带来对行政权力的控制。中国当代行政法治的发展，就是通过从法律制度上确立对行政权力的控制来逐步实现的。
从制度角度说，我国当代行政法制的真正实现，是从《行政诉讼法》的颁布开始的。我国在着手进行政治体制改革与经济体制改革之后，为适应社会经济之发展，制定了大量的行政管理方面的法律、法规，但这些法律、法规尚不足以证明现代行政法已经形成。真正有现代意义的行政法，是1989年制定的《行政诉讼法》。行政诉讼法对行政的管理和监督，不是从行政权内部寻找力量，而是从外部引进审判权，以审判权监督行政权。由于这首先必须以宪法上的审判权和行政权相互分立作为前提，因此我国现代意义上的行政法制开始形成。[6]《行政诉讼法》所确立的政府行为受司法监督的制度，不但进一步扩展了我国宪法中的平等观念，还将法律面前人人平等的观念扩展到官民之间。在法律面前，行政权力和公民权利是平等的，若有争议，则通过法治的途径解决。所以，《行政诉讼法》直接促进了行政法治理念的形成。
1993年第八届全国人大第一次会议通过的政府工作报告，正式以政府文件的形式确立了依法行政原则。报告明确提出，各级政府都要依法行政，严格依法办事。同年，国家公务员制度的建立，使对行政机关工作人员的法治化管理成为可能。1994年《国家赔偿法》的颁布，使得包括国家行政机关在内的国家机关对自己的违法行为所导致的损失要承担法律上的赔偿责任有了明显的法律依据，“国家赔偿法使得国家走下神坛”。[7]1996年《行政处罚法》的颁布，更是中国当代行政法治理念的一次飞跃。该法规定了行政处罚的法定制度，从而遏制了实践中的乱处罚现象。其内容涉及行政处罚的种类与设定、实施机关、管辖和适用，尤其是对行政处罚程序的规定，如行政处罚执法时的出示身份证件表明身份制度、作出行政处罚时的说明理由制度、调查和收集证据的规则、听取当事人陈述和申辩制度等，更是体现了现代行政法的民主法治精神。同时，《行政处罚法》第一次将现代行政程序法的核心制度——听证作为行政处罚程序中的重要一环加以规定，在中国法制史上具有划时代的意义。这种听证制度的出现，“改变了传统行政法上以行政效率优先的行政法原则，而代之以保障公民基本权利和对行政权的行使加以控制的行政法原则”[8]。
如果说《行政诉讼法》使行政权的司法监督制度和公民面对行政权违法行使时的司法救济途径得以实现，那么《行政处罚法》则在行政权的具体运作过程之中逐步实现了行政法治的制度化，从而在更大程度上实现了对公民权利的保护。1999年《行政复议法》的颁布，使行政行为的行政救济制度在原有的基础之上又有了较大的发展。[9]令人瞩目的是，该法除扩大了可以申请复议的具体行政行为范围之外，还明确规定了一部分抽象行政行为的合法性在行政复议过程中可以一并接受审查，从而在相当大的程度上解决了抽象行政行为无法接受救济审查的状况，拓展了公民权利受保护和行政权受监督的范围。2000年第九届全国人大第三次会议通过的《立法法》，确立了我国包括行政立法在内的相对完善的立法体制，明确规定了“法律优位”“法律保留”原则和授权立法制度，为实现国家的法制统一奠定了法律基础。二十多年的改革开放使行政法治在整个社会法治进程中的作用日益凸现。在这种背景之下，《行政许可法》的出台，不仅是多年来行政法治实践的一种延续，也是在更高层次上对中国行政法治理念的一次总结。
笔者认为，行政许可法是对我国若干年来实行行政法治经验的总结，最关键的是通过对行政许可制度的规范，从根本上归纳了法治政府的形成所应当具备的要件。根据人类近两百年的宪治和法治实践，人们对于法治政府的某些要件应该说已经达成了和正在达成共识。这些要件主要包括：限制政府的权力，建设有限政府；保障市场自由，建设法制统一政府；实施政务公开，建设透明、廉洁政府；确立正当法律程序，建设公正、诚信政府；简化行政手续，建设便民、高效政府。[10]行政许可法总结了我国多年来行政法治实践的经验，从政府行政许可行为规范的角度将现代行政法治的诸多理念渗透其中，成为推动我国政府走向法治政府的一个重要里程碑。
（一）行政许可法通过控制行政许可的权限，确立有限政府的理念
我国行政许可制度中存在的最严重的问题是许可范围的设定与行政许可的组织和权限问题。针对这一状况，行政许可法的首要任务就是限制政府行政许可的权力，以减少政府规制过多、随意设定以及实施行政许可对公民权利和自由所带来的限制，以从根本上体现法治政府所必须具备的“保障人民自由，限制政府权力”的根本要义。尤其是行政许可法限制和取消了地方和部门的行政许可设定权力，这不但是对政府行政权力的一个重大约束，是根据我国行政管理的实际状况对行政权力的一次重新整合，还是建设法制统一政府、防止地方保护和部门分割的一个重大举措，其意义绝不限于行政许可法本身。
（二）行政许可法通过行政许可程序的控制机制，确立透明政府和高效政府的理念
行政许可法要体现现代行政程序所必需的公开、公平、公正原则，确立透明政府和高效政府的理念，理清公正与效率之间的关系。
首先，行政许可法针对长期以来许可条件和标准以及实施过程等方面存在的诸多问题，明确规定了行政机关负有及时制定、公布许可条件和标准的义务以及申请人以最为便捷经济的手段获得这些信息的权利，与行政许可相关事项的规定应当公布，未经公布的，不得作为行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私之外，应当公开。行政机关应当将行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料目录和申请书示范文本在办公场所公示，有条件的还应当将公示的内容在其网站、公报上公布；申请人要求行政机关对公示材料的内容加以说明、解释的，行政机关应当给予说明、解释，不得拒绝。
其次，为了解决许可中的公平与公正问题，行政许可法在许可程序中规定了先来后到原则和救济原则。例如，对于没有数量限制的行政许可，申请人符合法定条件的，行政机关应当依法作出准予行政许可的决定；对于有数量限制的行政许可，两个或者两个以上申请人均符合法定条件的，行政机关应当根据申请的先后顺序作出行政许可决定。行政机关工作人员办理行政许可时，不得与申请人进行私下接触，不得接受申请人的宴请、财物或者获取其他利益；作出不利于当事人的许可决定时，应当及时向当事人说明理由，并交代申请复议或提起诉讼的权利和期限。当事人或利害关系人对于行政许可的实施有要求举行听证的权利。利害关系人对于申请人不符合法定条件而获得的许可，可以以行政复议和行政诉讼的形式进行救济；符合法定条件和标准的，申请人有平等获得行政许可的权利。
最后，为了提高行政许可的效率、精简许可机关和减少许可环节，行政许可法规定，经国务院批准，省级人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。一个行政机关实施行政许可，应当确定一个内设机构统一受理行政许可申请、送达是否准予行政许可的决定，不得由多个内设机构对外。依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的行政许可，本级人民政府可以确定由一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织相关部门联合或集中办理。上述规定不但从制度上解决了长期以来在行政许可环节中存在的“没有明确的条件、标准、时限等程序性的规范，环节过多，手续烦琐，时限过长”[11]等弊端，也从一个具体制度的视角确立了现代行政程序所必需的若干规则。
（三）行政许可法通过确立信赖利益保护原则，促进诚信政府的建立
笔者认为，行政许可法首次肯定了行政许可领域的合法信赖利益保护原则，在促进政府的诚实信用方面具有重大意义。这一原则的基本含义是：政府实施行政许可行为必须诚实守信。行政机关作出许可行为后，不得擅自改变已经依法生效的行政许可。如果相关的法律、法规、规章修改、废止或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。信赖保护原则要求行政许可机关与相对人双方互相信任，而政府的诚信是前提。政府的承诺必须兑现，不能以政策变化、工作失误或经验不足为由，随意收回、变更或撤销已经作出的行政许可。同样，行政许可申请人也不能通过欺诈、胁迫或行贿的方式骗取行政许可或某种利益，也不能在明知政府某一行为违法或因重大过失不知该行为违法的情况下要求保护其利益。行政许可法的这一规定，可以从制度的角度解决政府失信的问题，促进政府由“任性”走向“守信”。因为在整个社会诚信体系的建设过程中，政府的守信尤为重要。同时，这一规定对于促进政府和公民乃至整个社会的诚信观念以及对法律的信仰方面起到十分积极的推动作用，即同时也可以进一步完善政府与人民之间的关系。
因此，行政许可法所体现的法治政府的要件，明确昭示了我们的社会之所以追求行政法治所要达到的从根本上维护最广大人民群众的根本利益和“建立稳定的社会秩序、建立公民和政府之间的信任关系”[12]的目的之原因。
二、从行政许可法的若干制度看行政法治理念的深化
不同的法律制度体现了不同的价值理念。从行政许可制度的角度来说，它是一国政治制度和经济制度的具体反映。因此，随着国家政治或经济等方面的客观情况发生变化，必然出现某些许可制度方面的调整或变更。例如，我国20世纪50年代的行政许可制度主要倾向于治安管理方面，而20世纪80年代以后，行政许可转为以调整经济生活为其主要任务；又如，在政治民主尚不健全的国家，行政许可制度无异于限制公民等行政相对人权利和自由的手段，行政许可权无异于行政官僚们攫取私利、中饱私囊的特权，而在政治民主比较健全的国家中，行政许可制度却是保护行政相对人权利和利益的真正屏障之一。[13]所以，法治的真正意义在于法律的正当性。
有法律并不表明有法治。在我国，某些法律在制定的时候就存在“先天不足”，没有正确反映当时社会的现实需要，或者是在社会飞速发展的情况之下，由于缺乏前瞻性而使其价值减弱或者丧失，甚至某些法律在经过一段时间的实施之后，不但不能起到对公民权益的保护作用，反而成为公民维权的障碍。在中国传统行政法意识中，以权力为本位、重国家利益而轻个体利益、视行政法律规范为管理工具的观念曾经起主导作用。虽然这种“管理论”的行政法理念在一定历史条件下，对于社会的稳定和发展也曾起过积极的作用，但这种以管理者为本位、以管理为使命、视法律为管理工具、无视行政相对人的权利、忽视对管理者进行监督、过于强调行政效率和行政特权的行政法，是无论如何也无法体现现代行政法治的精神实质的。一部不能体现现代法治精神的法律，不但不能推进法治的进步与发展，反而还会阻碍社会的进步和文明的实现，成为公民权利实现的“法律障碍”。即使这样的法律在国家强制力的保障下得以强制执行，它所达成的仍然不是法治，而是专制。所以，法治的真正含义是良法在国家机制和社会生活中的具体落实和运行。为此，有学者从五个方面分析了法治理念所体现的内涵，即法治是一种宏观的治国方略、法治是一种理性的办事原则、法治是一种民主的法制、法治是一种文明的法律精神、法治是一种理想的社会状态。[14]这种对法治的理解固然正确，但不免失之宽泛和抽象。我国著名行政法学家罗豪才教授提出，现代行政法治不仅要追求形式法治，重视行政法律规范的地位和作用，而且还要关注实质法治，以确保行政法律规范的正当性，符合现代社会的价值观念、顺应历史发展的潮流、符合人民群众的根本利益。也就是说，现代行政法治应当是“法律至上”和“法律正当”的有机统一，以实现亚里士多德所谓的“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”的法治状态。[15]
笔者认为，法治的理念是要通过法治的实践来体现的。一部法律是否包含现代法治理念，并不是靠抽象的概念来表达，而是靠其具体制度的设计和操作来体现的。同时，法治理念的体现还必须反映当时的社会需要和特定历史阶段的价值观念，尽量做到法律价值和社会价值的统一。从这一角度来说，任何社会的法治理念都不会是一成不变的，法治理念的内涵也是随着社会的不断进步和发展而发展和深化的。前文所提到的在中国改革开放之后对行政法治的形成起了重要作用的几部法律，它们在中国行政法治建设的初期以及发展过程中，对于中国行政法律制度和行政法治理念的形成等曾经起到过非同寻常的作用。但是，在今天看来，很多我们曾经引为自豪的一些法律已经不合时宜，面临着被修改的命运。例如，1989年4月《行政诉讼法》的颁布，无疑是在中国这块古老的土地上空响起的一声惊天动地的春雷。因为就在这一震动中国大地的法律颁布的四年之前，一本由当时著名法学家组成的编辑委员会所编撰的大型综合性百科全书的“法学卷”，在解释“行政诉讼”的词条时，还认为行政诉讼是在西方国家中，个人在其权利或利益受到行政机关的违法行为或不行为侵害时，向法院申诉请求撤销或制止这种违法行为和命令行政机关作出某种行为或赔偿其所受损失的一种救济手段。[16]
实际上，早在1982年颁布的《民事诉讼法（试行）》第3条第2款就已经有行政诉讼的规定。[17]在这里，笔者丝毫不责怪这些著名学者的疏忽，因为法律的产生和实施需要特定的条件，尤其是行政诉讼这样一种以民主政治为前提的制度的实施，更需要特殊的土壤。在1984年我们还认为行政诉讼是“在西方国家中”所建立的制度，而在1989年我们的《行政诉讼法》就经全国人大通过并颁布，这本身就是对法治理念的一种递进性认识。《行政诉讼法》颁布至今，确实在促进政府的依法行政以及保护公民、法人和其他组织的合法权益方面起到了前所未有的重要作用。但是，我们也必须看到，随着中国多年来的法治建设尤其是行政法治建设的不断推进，特别是中国“入世”以后对转变政府职能的需要，这部法律所固有的不足也日益显露。再看1996年颁布、在当时来说也是颇受瞩目的《行政处罚法》，这部法律所确立的行政处罚的法定原则及若干现代行政程序制度，在当时来说应当是体现了现代行政法的民主法治精神，[18]而且其中的程序制度也被认为是较为全面地体现了行政程序的价值和功能。[19]在这里，笔者同样也并不怀疑学者们对这部法律所作出的评价的准确性，因为笔者自己也曾撰文指出这部法律所确立的程序制度“无疑在推动中国行政程序立法向着现代化迈进方面具有历史性的意义”。应当说，在当时，《行政处罚法》的颁布确实意义重大，学者对它的评价也是恰如其分的。但是，社会是发展的，而社会的发展必然会带来法治理念的进一步更新。《行政许可法》的颁布就非常明确地说明了这一点。这是我们的社会向良性状态转化的标志。当然，行政许可法所确立的现代行政法治理念并不是中国行政法治发展的终结，其后肯定还会有更高层次的发展。但是，这种发展或者说由于这部法律所带来的法治理念的深化，却是客观存在的。
（一）独树一帜的行政许可立法模式为行政行为立法创立了典范
从形式上说，行政许可法的立法模式和思路，是专门就一类行政行为，从立法目的、原则、设定到实施过程，再到行为的结果直至救济进行全方位的规范，其中既有总体性的规定，又有实体性和程序性的规定。从对这类行政行为的规范来说，已经基本上做到了面面俱到。从这部法律中，我们似乎可以找到很多与行政处罚法相类似的立法模式的痕迹。但是，当我们将行政许可的立法放入世界范围来观察的话，这种专门而统一的立法模式，无疑开创了行政许可立法乃至行政行为立法的先河。当初，行政处罚法的制定在立法模式上有外国立法的先例可供借鉴，但行政许可法的统一立法并无外国立法先例可资参考和借鉴。在国外，尚未见专门关于可适用于全部领域的许可行为的统一法典。因此，中国行政许可法的制定，实质上不但是为行政许可行为的统一规范制定了充分的依据，而且更重要的是为行政行为的立法创立了一个典范。因为它比行政处罚法的规定更为细致和科学，是更具体系的完善。如果说行政处罚法的制定是在我国行政法的立法史上开辟了一条新的途径的话，那么行政许可法的出台则是进一步从法治与社会、经济乃至政治制度同步发展的角度体现了对行政权力的法律制约，更加具有法所应当具备的时代精神。
（二）制度功能的合理发挥和制度弊端的有效抑制相统一
有学者指出，一项制度的意义或作用往往是两方面的，既有存在的必要性和有益性，又有消极的影响。就行政许可制度而言，它之所以存在于现代社会中，就是因为它能够有效地限制特殊行业和特殊行为，将其纳入国家宏观调控范围，起到规范和制约公民、法人行为的作用。与此同时，行政许可制度也存在消极方面，它可能限制公民法人的公平竞争权，导致垄断行为。如果无视行政许可制度的负面影响，而一味扩大其使用范围，必然会不适当地剥夺一些原本无任何限制的公民行为自由，这有悖于设立行政许可制度的初衷。[20]所以，我们说行政许可是必要的，并不意味着所有的行政许可都是必要的，也不是意味着有了行政许可，就必定能够实现正当的目的，发挥其应有的作用。同时，如果行政许可过多过滥，不仅会使公民本身应有的自由和权利受到限制，而且还会在很大程度上使政府权力无限扩大。这种现象所产生的结果，不仅会不可避免地导致机构的膨胀和臃肿，导致国家财政的超额支出，导致对民间活动的过度拘束，影响经济主体发挥其应有的创造性和能动性，而且还可能导致腐败的产生，为“仆人”变成“主人”再变成“蛀虫”创造条件。[21]
由此可见，作为以法律的一般禁止为前提的行政许可制度的存在，00必将在一定程度上对公民、法人或其他组织的自由有所限制。某种禁止的存在是否必须，应当由代表人民意志的法律作出合理的规定。所以，行政许可法的可贵之处，在于通过法律的规定，将行政许可制度“控制危险、配置资源、提供社会公信”的制度功能的发挥作为设定行政许可的出发点。具体而言，第一，规定了行政许可设定的基本原则，即设定行政许可应当遵循经济和社会发展规律，这有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。同时，这一规定既从法律上确立了设定行政许可的法定目的，又依法限定了行政许可设定的合理界限，对促进行政权的正当行使、防止行政权运作方向的“偏离”具有导向性作用。第二，设定范围的合理确立和“可以不设定行政许可”的规定，对减少政府规制、促进社会主体的自主性方面具有重要作用，从本质上说，是对公民自由和权利的切实维护。第三，行政许可设定权的分配，进一步体现了中国走向法治的决心。为了防止行政许可制度走向利益化、地方化和部门化，立法者可谓“煞费苦心”，精心设计了行政许可设定权的分配制度，从制度的源头上杜绝了“谁都可以设定许可”的混乱状况，为使我们的政府从“利益政府”走向法治政府创造了条件。第四，规定了设定行政许可的定期评价制度，从而使所设定的行政许可随着社会、经济环境的变化而变化。
从以上分析可以看出，行政许可法对许可设定权的规定，既考虑了制度功能的有效发挥，又从法的规范角度对制度可能产生的弊端进行了有效的法律控制，而这些内容也通过法律条文明确地反映和表述了出来。立法者的意图用法律条文公开表达，这在我国以往的立法尤其是行政法的立法中也是较为鲜见的。较之于我国行政处罚法的行政处罚设定权“过粗”的毛病（当然，行政处罚设定权的规定在当时来说也是意义重大的），这种立法模式更为完善和科学。同时，它为今后的行政行为立法树立了典范，反映出现代法律并不是简单的条文组合，而必须既注重条文设计的合理性，又注重公共意念的表达。这也反映了我国行政法在立法理念和立法技术上的进步。
（三）行政许可的程序规则较为完整地体现了现代行政法的程序正义理念
作为行政法治原则的内容来说，程序的地位是非常重要的。在英国、美国等国家，行政法治的原则体现为司法权力以及公民的程序权利对行政权的控制。[22]行政许可法中关于行政许可程序的规定，也体现了我国现代行政程序理念的进一步深化。我国行政处罚法所建立的行政处罚程序在当时来说，对于行政程序方面的立法具有非常重要的示范意义。但是，对照目前的行政许可法，它显得过于简单和不够完整。可以说，行政许可法对于行政许可程序的规定，无论是在保障公正性方面，还是在促进政府的高效行政方面，又或者是在公民程序法权利的保障方面，都比包括行政处罚法在内的以往的行政法律规范有历史性的进步。行政许可法中有关程序的规定达29条之多，说明立法者对于程序问题的重视，也说明我国的行政法已经实现从强调实体法到注重程序法的转变。第一，许多关于申请人申请许可的简便、快捷和方便的规定，行政机关办理行政许可事项的过程和时限的规定等，说明便民、高效理念已经通过许可程序从制度上得到落实。第二，说明理由、许可事项的说明和解释、当场许可以及一次性告知等制度的建立，体现了行政许可法对于“服务政府”理念的追求。第三，听证制度在行政处罚法的基础之上有了较大的发展。一方面，规定了行政机关的主动听证。例如，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。另一方面，扩大了听证申请人的范围。例如，行政许可涉及申请人与他人之间重大利益关系的，不但申请人有权要求听证，而且利害关系人也享有要求听证的权利，从制度上保证行政许可这一“复效性”行政行为的合法性。第四，招标、拍卖以及国家考试等方式和程序的规定，保证了当事人对于特定行政许可事项的公平竞争权。以上这些规定的出现，表明我国的行政程序制度已经从局部走向对行政行为全过程和各个侧面的规范，而且对公民程序权利的保护更加注重实效性，程序正义的理念已经逐步或者全面地渗透到我们的行政法之中。
（四）责任政府理念进一步确立
权力和责任本应当是联系在一起的，有权力必有责任。但是，长期以来，在我国的行政管理实际中，权力和责任在很大程度上是脱节的。虽然近年来制定的行政法律规范加强了政府及其公务员责任的规定，但不是过于简单，就是缺乏一定的可操作性，甚至形同虚设。政府行使权力本来无可非议，但如果把行使权力当作政府存在的唯一形式，甚至忘却了政府应当承担的责任，那就大错特错了。事实上，承担责任是政府的第一要义，它不仅意味着政府行使的每一项权力背后都连带着一份责任，拒绝行使应该行使的权力也是一种失职，还意味着违法行使权力必须承担法律责任。[23]我国行政许可法在促进政府从“权力政府”走向“责任政府”方面比其他法律更进了一步。该法在规定行政处分等责任制度时，相比于其他行政法律规范的特点在于：其一，规定了行政机关对行政许可的监督检查责任，设定了行政机关违法实施行政许可的赔偿责任。其二，明确了行政监察机关对行政许可行为的监督，使行政许可监督主体更为全面。
三、结语
法治的进步依赖于社会的进步与发展，法治理念的更新或者说深化也同样是社会需求的结果。在我国，由于历史的原因，行政法治原则只是近十多年来的一种新的提法，对其认识的逐步发展或者深化是十分正常的，也是必需的。正是由于有所不足，才应当有所进步。新的进步并不是终点，而是继续发展的又一个起点。从《行政诉讼法》标志着我国行政法治理念的形成，到《行政处罚法》对行政法治理念的逐步丰富，再到《行政许可法》对行政法治原则的进一步认识，我们可以清晰地听到我国行政法治发展的坚定脚步声。同时，这也标志着我国以行政权的正当行使为规范对象的行政法体系正在形成自己的特点，也正在逐步走向成熟。从行政法的历史来看，公共利益与个人利益的冲突和协调已经成为各国行政法的主要问题。无论是英美法系国家还是大陆法系国家，行政法最根本的问题都是如何协调公共利益和个人利益之间的冲突。[24]通过法律限制行政权力、扩大和保障公民权利，应当是行政法的理性选择。正是从这一角度说，我国行政许可法的进步是明显的，它也为今后我国行政法治的更大进步奠定了基础。
[1] 原载《华东政法学院学报》2004年第4期。
[2] 参见马怀德：《WTO与政府执政理念》，载《法制日报》2001年11月26日第5版。
[3] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第二版），北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第4页。
[4] 参见姜明安主编：《中国行政法治发展进程调查报告》，法律出版社1998年版，第1—9页。
[5] 参见沈岿：《平衡论：一种行政法认知模式》，北京大学出版社1999年版，第176页。
[6] 参见罗豪才主编：《现代行政法制的发展趋势》，法律出版社2004年版，第39页。
[7] 同上书，第41页。
[8] 高志新主编：《中华人民共和国行政处罚法释义》，红旗出版社1996年版，第102页。
[9] 中华人民共和国建立之初就有关于行政复议的规定，如1950年公布的《中央人民政府财政部设置财政检查机构办法》《税务复议委员会组织通则》等。1990年，为配合《行政诉讼法》实施，国务院颁布了《行政复议条例》，行政复议作为一项法律制度在我国开始较为全面地建立起来。1994年，国务院又对该条例进行了修改。
[10] 参见姜明安：《追求法治政府：〈行政许可法〉的贡献》，载《法学》2003年第10期。
[11] 汪永清主编：《中华人民共和国行政许可法释义》，中国法制出版社2003年版，第2页。
[12] 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第204页。
[13] 参见张正钊、韩大元主编：《比较行政法》，中国人民大学出版社1998年版，第441页。
[14] 参见孙笑侠：《法律对行政的控制——现代行政法的法理解释》，山东人民出版社1999年版，第9页。
[15] 参见罗豪才主编：《现代行政法制的发展趋势》，法律出版社2004年版，第5页。
[16] 参见中国大百科全书出版社编辑部编：《中国大百科全书·法学》，中国大百科全书出版社1984年版，第675页。
[17] 《民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”学界一般认为这一规定是我国行政诉讼制度正式建立的标志。参见应松年主编：《行政诉讼法学》（修订第2版），中国政法大学出版社2002年版，第37页。
[18] 参见罗豪才主编：《现代行政法制的发展趋势》，法律出版社2004年版，第45页。
[19] 参见湛中乐、王敏：《行政程序法的功能及其制度——兼评〈行政处罚法〉中程序性规定》，载《中外法学》1996年第6期。
[20] 参见马怀德：《行政许可》，中国政法大学出版社1994年版，第23页。
[21] 参见孙琬钟、江必新主编：《行政管理相对人的权益保护》，人民法院出版社2003年版，第85页。
[22] 参见甘文：《行政与法律的一般原理》，中国法制出版社2002年版，第111页。
[23] 参见马怀德：《WTO与政府执政理念》，载《法制日报》2001年11月26日第5版。
[24] 参见甘文：《行政与法律的一般原理》，中国法制出版社2002年版，第50页。