公共利益意识是建设和谐社会的文化核心[1]

公共利益是现代公共管理的行为基础，政府组织的核心目标就是为公共利益服务，这是政府组织与企业组织之间最重要的区别。进入高度发达的现代社会后，人们发现，为了赢利、扩展市场、树立企业形象、服从政府法规或完成企业家的个人夙愿，许多企业组织也打起了为公众利益服务的大旗，在某些领域也做得有声有色，值得鼓励和弘扬。但从组织的本质来说，捍卫和服务于公共利益，是现代政府的职责所在。近年来，由于全球性的私有化和分权改革，什么是公共利益的问题，重新成为现代公共管理改革理论的一个热点。

的确，要很好地了解这个问题，还需要有一些历史的眼光。在人类开始组成家庭或氏族的原始时代，公共利益的概念就已形成了。当时的“公共利益”当然是小范围内的“公”，是家庭成员或氏族成员之间的“公共利益”。在古希腊和古罗马，公共利益的范围扩大到了城邦和贵族集团，例如，古希腊的雅典誓言提出了城市总体利益高于个体的概念。古罗马的议会，经常讨论的就是如何维护罗马贵族的共同利益和尊严，也强调个体对群体的奉献、牺牲和热爱。[2]

真正对于公共利益这一概念进行哲学上的讨论，发源于现代政治理论。西方民主政治和自由主义的开山大师洛克在他著名的《政府论》中否定了君权神授或以弱肉强食的“丛林法则”作为政府的基础后，提出了人类的“自然状态”“战争状态”和“共同体状态”（即“公民状态”）的概念。他认为，在“自然状态”中，每个人都是绝对平等和自由的个体，只要他对自身价值的追求不损害到与他同样平等自由的别人的利益，他的行为就无可挑剔。这是自然状态的和谐社会的理想，但实际上，由于人具有一定的动物属性，很容易因为利益、贪婪、情爱、虚荣、生存需要等各种缘由而侵夺别人或被侵夺。一旦这一现象发生，人类就进入了“战争状态”，自身的生命财产等权益就得不到保障，不论是谁，有多么强大，都会有可能在一定的时段、被不同的方法所攻击。为了较长久地保护自己的生命和财产，人们选择了组织起来，制定一套奖惩的法规，保护生命和财产权不受任意侵犯。为了这个目的，人们自愿放弃一些在“自然状态”应该属于自己的权益——如完全自由、无须从属于任何人、不必尊崇任何法律等，进入“共同体状态”（公民状态），成为社会人。自此，完全自由的个体就不存在了。洛克的书写于英国光荣革命（1668）前十年，被认为是光荣革命的宣言。而现代经济学的鼻祖亚当·斯密的《国富论》成书于1775年，他的“自由放任市场”理论，是洛克自由主义的继承。这一理论，建立在已有的共同体，即政府的各项法则的基础之上，受“共同体”利益的制约。斯密在1759年出版的《道德的情感》一书中，就提到了公共利益的问题。在亚当·斯密的市场里的个人，已经是“社会人”而不是“自然人”。斯密说得非常清楚，没有政府的保护，纯意义上的市场一天也存在不下去。这就是著名的市场失灵学说。洛克和亚当·斯密的理论，都是建立在“共同体”的基础概念之上的，承认了大“公”的存在和个体为了寻求政治保护（注：第一位和核心的）和经济利益（注：第二位和非核心的）而对个人权利的部分放弃。换句话说，公共利益的存在是不可否认的。也就是说，微观经济学里假设的纯“个人利益”和“自由选择”已经被放弃了。在现代社会，人们已经选择了（或更糟糕——被迫）放弃他在自然状态下拥有的绝对选择权，接受了共同体的保护和法则。他们所能做的就是追求这些法则的公平、公正、清廉和执行效率。人们常以为，对私有产权的保护，是一个经济概念，为的是效率和效益。殊不知，它更重要的是一个政治概念，保护的是生命的权利和尊严。

如何将洛克政治哲学中的公共利益观结合到政府的运作过程中来呢？西方自由资本主义国家选择了实用主义的方法。他们认为，有限政府就是最大的公共利益。政府是为人民服务的，权力是人民给的，需要受制于人民。宪法、议会、公众议论、选民限制和监督政府的运行，都是维护公共利益的工具。在决策程序上，西方政治领袖选择了少数服从多数的决策原则。这样，一小部分人就需要牺牲自己的利益，服从大多数。运行结果是，掌握了国家经济、政治和舆论命脉的大财团，可以利用他们的资源优势，操纵民意，操纵选票，对大众隐瞒实情和言路，也可能达到牺牲大众利益，为少数人的集团利益服务的目的。

20世纪中下叶兴起的西方主流经济学派，开始对利益集团政治进行反思，但他们断章取义地演绎了亚当·斯密的自由市场理论，提出公共选择论，认为人类社会只有个人利益，不存在真正的公共利益，公共利益只不过是个人利益的总和。在更早的时候，他们还提出帕累托最优的解决利益冲突的方法。由于它的实用性，这一方法得到了很多理论工作者的推崇。殊不知，这一用微观效益理论替代国家层面上的公共利益的宏观认识的做法，带来了巨大的社会后遗症。80年代以来，西方世界财富迅速地——合理地或不合理地——向大财团手里集中，掌握了资源的特殊阶级理直气壮地侵夺别人的利益。他们还可用少量财富购买弱势群体的尊严、生命权、就业、受教育和享受医疗公益事业的机会。他们可以理直气壮地说，这是弱势群体根据自己的条件综合选择的结果。如果说，弱势群体能够在完全不受制于环境的条件下做出优质的理性的选择，他们就不会是弱势群体；而强势群体只有在资源、信息、机会、教育等方面剥夺了弱势群体的自由选择权，才能建立起他们的强势地位。在这个过程中，受到践踏的是以人性尊严、社会公正、平等机遇和生命权利为指标的公共利益，也就是“人们在掌握了所有的信息后，能够完全理性地、在不受任何直接利益干扰的条件下所选择的利益价值指标”[3]。

从这些理论的发展来看，人民的共同体（或公民社会）如何能够更好地捍卫和弘扬公共利益，是人类面临的重大挑战。西方有识之士已开始提出以公共价值的讨论来描述公共利益，用公共价值失灵的理念来替代市场失灵的理论，并以此指导公共管理改革，其先驱者包括伯茨曼这样的教授。他提出，一个社会公共价值失灵的指标是：（1）各种社会价值的表述和集合的机制失灵；（2）公共领域的垄断失灵（个人财团搞外交违反国家利益）；（3）少数利益集团囊括和侵夺大众利益；（4）公共价值得不到足够的实现；（5）短期行为威胁到长远的公共利益；（6）用替代品来替代不可替代的公共资源（如土地、环保质量、雇员安全）；（7）市场交易威胁到基本的人性价值。[4]对这一理论的仔细论证和经验性考证，还需假以时日，但它一针见血地指出了市场失灵理论的局限，并提出了政府改革理论的新道路，值得学界的关注。

[1] 本文原载于《中国行政管理》2006年第6期。

[2] 蓝志勇：《美国公共管理学科的发展轨迹及其对中国的启迪》，《中国行政管理》2006年第4期。

[3] Lippmann W.，The Public Philosophy，Transaction Publishers，1989.

[4] Bozeman B.，“Public-value failure：When efficient markets may not do”，Public Administration Review，2002，62（2）：145-161.