2.4 新中国成立以来的演变

新中国成立以来，中国政府治理体制发生了一系列重要变化，在不同层面上对传统的属地化行政发包制进行了程度不同的改造。在计划经济时期，最引人注目的一个变化是众多中央垂直管理部门的出现，中央垂直管理和传统的属地管理模式相结合形成了条块管理的新格局。上世纪50年代初，中国采取“一边倒”的战略，全面模仿苏联模式，政府对经济活动的管理强调中央各部委的直接计划管理，形成以“条条”为主的经济管理体制。全国大型国营企业均由中央工业部门直接领导，地方和企业的基本建设计划绝大部分由中央部委集中统一管理，主要物质的分配权和定价权、劳动力配置和工资水平的决定等等也都是由中央集中控制。发生这些变化的原因不难理解，新中国成立之初计划经济体制的确立和迅速工业化的目标势必加强中央对经济和社会事务的计划控制，如能源、原材料、钢材的计划调配，工业产品跨地域生产和销售，人员异地调动等等。地域之间的人、财、物的频繁流动需要有中央机构管理跨地域事务，而传统的纯粹属地发包模式根本无法满足这些新的要求。

为了加强对农业、农村和农民的管理，最大限度地控制农业剩余，使之为大规模工业化服务，基层政府的建制从传统的县延伸到乡镇一级，乡镇干部列入政府的正式编制，由上级任命。由于全国乡镇干部的数目太多，古代一直沿袭下来的朝廷任命所有正式官员的传统自然不可能再继续下去了。新中国成立后县乡基层干部不由中央任命，而是由省级政府任命，实行下管两级的人事管理模式。[19]国家政权下沉到乡镇一级，极大地加强了国家对农村经济社会资源的动员能力和汲取能力。

与此同时，新中国成立之后的政府间关系还加入了极为独特的党政关系，贯彻“党管干部”的基本原则。政府部门的权力高度集中于党委，党委实行“一元化”领导。党政干部的观念和行为受到党的意识形态和组织路线的深刻影响。

然而，上述三个方面的重要变化并没有彻底改变中国政府治理的传统模式。相反，属地化行政发包制的一些核心特征仍然被新中国承袭下来了，并和上述三个方面的发展形成有趣的互动、耦合和演化，使得新体制的方方面面都被烙上了旧体制的深刻印记。

从各级政府行政管理的事项范围来看，除了国防和外交之外，中央政府与省、地级市、县非常相似，地方政府的事权几乎是中央政府的翻版，仍然是一个层层重叠的设计架构。政府间事权的划分不是按照公共产品的外溢范围（全国性还是地方性公共产品）、而是根据行政隶属关系和属地原则进行人为切割和分解。上级政府与下级政府之间的分工很少，基层政府分担了绝大多数的行政、经济和社会管理事务的具体执行。[20]这就是所谓“上下对口”“上下一般粗”的特征。从这些方面看，新中国的政府间关系仍然具有浓厚的行政发包制的色彩。而新中国成立之后实行下管两级的人事制度，允许地方政府任命某些层级的干部，以及在乡镇一级建立基层政府，事实上进一步加强了行政逐级发包的性质。

在中央和地方的行政权分配中，中央负责制定大政方针，但中央制定的这些国家层面的战略和政策绝大部分是由下级政府具体实施，即“大权独揽，小权分散”。中央保留重大决策权、否决权和干预权，但事权下放，下级政府拥有大量的自由裁量权。中央统摄重要的人事权，上级控制的人事权主要体现在对直接的下一级，而不是对所有的官员。中央每次提出重大经济和社会发展目标和战略之后，各级地方政府都要层层传达和部署，战略目标也不断被分解下达。在这个过程中，各级地方政府被赋予了相当的自主性去实施上级的任务和目标，如果把各级地方政府基于自由裁量权而进行的“创造性”实践（既有积极意义上的政策变通和制度创新，也有消极意义上的应付和走形式）包括在内，则更是如此。

即使在最强调权力集中和全局协调的经济计划方面，行政发包的色彩也是明显的。中央制定全国的经济计划，通常拟定一个初步轮廓，确定一些控制数字，然后交给各部门、各省市编制自己的规划，然后由中央汇总平衡（薄一波，1991，第290页）。省一级又进一步向下分解，同时谋求在本省范围的计划平衡。由于中国一直缺乏专业统计和计划人员，经济计划的覆盖面和精确度无法和苏联老大哥相比，全国性的计划其实是每个部门和省区力图寻求自我平衡的过程，有时甚至不得不允许企业通过灰色市场去购买所需的原材料。所以中国的计划经济一直就具有中央计划和地方计划相结合的特征，计划制定过程更像是将计划指标层层分解、层层分包的过程。

古代传统的属地化分级管理模式也以一种“路径依赖”的方式得以延续，而且还有新的发展。新中国成立以后中央和地方的关系由传统的块块管理演变成“条块结合，以块为主”：块块管“人、财、物”，而垂直部门重要负责“业务指导”，这与苏联强调条条管理的U型结构相区别。在过去很长时间里，中央垂直部门在地方的分支机构仍然在人事和财政上由地方政府支配，中央条条部门并没有一个从上到下的独立执行机构，即编制、人事和财务完全与地方独立的机构，这使得中央要做任何事情都必须得到地方政府的配合。1958—1976年间中央和地方之间经历的几次放权与收权运动都是在属地和行政隶属关系的范围内进行的。

中国在50年代初引入苏联高度集权的经济管理模式，将行政集权与经济集权相结合，是对政府间关系的一次重大调整。但这种移植体制在中国经历了短暂的实验之后，很快就与中国传统的属地管理模式发生了严重的冲突。冲突的根源是经济计划所要求的垂直管理和整齐划一与中国属地化行政发包制度所需的“各自为政”和“因地制宜”之间的矛盾。1956年毛泽东论“十大关系”其实就是在传统体制与外来体制之间产生冲突的背景下提出的。毛泽东在《论十大关系》中批评了苏联的过度集中的计划体制，提出要调动中央和地方“两个积极性”的问题。新中国成立以后第一次大规模的权力下放运动由此启动，体现了中国传统属地化分级管理模式的顽强力量。之后中央和地方的关系几经调整，但地方分权化成了主旋律。

计划经济时期政府间财政关系也很好地体现了从集权到分权的变化，并非像人们普遍认为的那样一直维持“统收统支”的集权体制。[21]50年代初新中国建立了全国统一的财政体制，中央集中了全国大部分的财政收入，并对地方财政支出进行集中管理。从1954年开始，统收统支的体制逐渐被打破，财政包干的因素被引入。到了1958年，伴随着中央向地方政府大规模分权和地方工业的兴起，财政体制也进一步走向分权化。“大跃进”造成的经济混乱局面致使中央决定收权，重新回到集中管理。70年代初中国又开始了新一轮大规模的地方分权，地方财政支出占全国财政支出的比例不断上升，1978年已经接近52.6%。70年代后期中央已经开始了财政包干制的试点改革。从这些方面看，中国的财政体制即使在计划经济时期已经呈现高度分权的特征，与计划、投资、物质分配等方面的分权化相一致。当时各种包干形式的制度也时有出现，如基建大包干、财政包干等等。

在微观层面上，属地管理和行政发包进行了奇妙的组合和发展，形成了独具中国特色的组织单元，这就是城市的单位制和农村的人民公社。城市居民生活在各类行政、企业、事业单位里，即使无业在家的待业青年也属于街道居民委员会管理；广大的农民则被组织在政社合一的人民公社体制之下。我们一般把国家行政机关、学校、社会团体和公有制企业等都统称为“单位”，几乎所有的城市居民都隶属于某个相对独立的单位组织。[22]

单位制有两个非常鲜明的特征：首先，单位是一个准行政的基层组织，政治、经济和社会功能高度合一，它承担了政府应该承担的大量职责，比如协助组织基层人大代表的选举，落实计划生育和拥军优属政策，传达中央文件精神，向单位成员提供就业（包括子女）、医疗、养老、住房（规模大一些的单元还有自己的小学和中学）等几乎无所不包的基本服务和保障。即使作为纯粹的生产经营单位的企业也采取了单位制“小而全”的模式，企业职工的医疗卫生、社会保障、子女教育和就业等等事务都属于企业的管辖范围，即所谓的“企业办社会”。这方面最典型的例子包括企业为解决职工子女的就业问题而兴办劳动服务公司，为职工举办托儿所、幼儿园。在这个意义上，单位被认为是一种层级更低的行政管理单元，承接了政府发包的政治、经济和社会的各项事务，单位领导就成为政府在单位的代理人。和地方政府一样，单位组织也呈现“全能化”的倾向。单位组织可以看作是中国政府过程在纵向上的“末梢”，它不属于一级政权组织，但却属于政府的在非政府组织的延伸（朱光磊，2002，第306页）。

其次，单位是高度属地化的管理组织，单位成员的工作、生活完全依赖于其所隶属的组织。政府和单位之间的联系以垂直控制为主，各单位之间自发和自愿的横向联系，除非是政府所指定的，一般是禁止的。个人也不允许在单位之间自由流动，单位成员与外界的一切联系均通过单位这个界面发生。即使到了80年代末90年代初，如果没有单位开证明，到外地出差住旅馆都成问题。事实上，离开了单位组织，个人很难生存，而个人这种对组织的高度依赖性最后演化为个人对组织的完全服从，进而为国家对社会进行有效动员奠定了坚实的微观基础。

1958年以后成立的人民公社是与城市单位制在农村的对应物，两者极具同构性。人民公社是集政治、经济、社会于一体的单元，农民的生产劳动、医疗保障、子女教育都在公社范围内进行，并由公社筹资解决。用毛泽东的话说，“还是人民公社好，它的好处是，可以把工、农、商、学、兵结合在一起，便于领导。”（《人民日报》1958年8月10日）人民公社这一模式还被推广到城市，学校、工厂、街道都办成公社，成为工农商学兵相结合以及政社合一的社会组织。后来城市人民公社因浪费严重、组织成本过高而最终被放弃了。人民公社实行的是高度的党的“一元化”领导，党委包办几乎一切事务。

单位制和人民公社把社会全体成员都置于组织的管理和控制之下，政府管理社会的交易成本大幅度下降了。政府不需直接接触个人，而只需与单位组织发生关联。社会呈现出一个两极结构：一极是权力高度集中的国家与政府，另一极则是大量相对分散和相对封闭的一个一个的单位组织（李汉林，2004）。而大量的政治、经济和社会事务则是由政府发包给各个单位去负责管理和实施。这让我们想起中国传统乡村的宗族组织作为准行政单位的性质。事实上，单位组织和我们传统的家族文化以及传统的家族组织与制度有着割不断的联系和影响（李汉林，2004）。

1978年开启了中国改革开放的新时代，在接下来的30多年的时间里政府治理体制进行了一系列重大改革。从我们的视角看，这段时期制度调整与改革直接涉及政府间行政发包制的一系列深刻的变化，其中主要包含了两个时期，首先是80和90年代属地化管理和行政发包进一步强化的时期，其次是2000年以来行政发包制经历局部改造的时期。

1979年开始，中央实施“简政放权”，即把一些属于中央部委的行政管理权和经济管理权限下放给地方，主要下放给了地方政府；许多原来属于中央直属的企业交给地方政府所有；这被学术界称为“行政性放权”，因离期望的“经济性放权”（向企业放权）太远而屡受抨击。尽管如此，行政性分权仍然开启了一个政府间关系的新时代，自此以后地方政府逐渐获得了越来越多的自主决策的权力，如投资决策权、吸引外资的权力、企业的管理权、对外贸易权等等。深圳、厦门、珠海和汕头被开辟为经济特区，享有别的地区没有的一些经济管理权力，成为经济改革和开放的试验区，加上自1984年开始建立计划单列市以及14个沿海开放城市，都代表了中央条条部门的权力进一步向地方一级下放和转移。这些权力的下放增加了新中国以来条块管理中“块块”的权重，使地方政府从计划经济体制下一个被动的执行者变成积极的管理者，大大调动了地方政府参与改革和发展的积极性。

1980年以来，我国的干部人事管理制度有一系列重要改革。首先，在地方干部选拔和晋升标准方面，中央强调干部的“革命化、年轻化、知识化、专业化”，尤其是注重地方官员在推动经济发展方面的绩效。其次，在人事任命上由过去的“下管两级”过渡到“下管一级”的新制度，这赋予了地方政府对下一级官员的正式任命权。由“下管两级”过渡到“下管一级”使得中央管理的干部减少了三分之二，由原来的1.3万多人减少到4200多人，其余的近9000名干部交给了地方组织部门管理。地方各级党委根据新的干部管理体制也相应下放了人事权，直接管理的干部也相应减少了三分之二（陈凤楼，2003，第238页）。在人事任命上，“下管一级”的体制更接近行政逐级发包的特征。

改革开放以来，中国沿袭了中央提出重大经济社会发展目标、各级地方政府层层传达和部署、层层分解与包干的做法。80年代中期以来政府间各种形式的“责任状”和量化的目标责任制成为政府间行政管理的惯例，目标责任制涵盖经济发展、计划生育、环境治理、扶贫救济、疾病预防等政府职责的各个方面（荣敬本等，1998；王汉生、王一鸽，2009）。尤其在经济发展和招商引资上，各地政府间通常采取签订政府责任状的形式，下级政府或部门领导对这些数字指标承担行政责任。计划生育对地方官员长期采取“一票否决”的问责制。“压力型体制”和“政治承包制”越到基层表现越为明显。近年来关于地方政府处理维稳和信访问题，中央明确提出“包息包讼”的要求，信访治理在基层流行“包保责任制”（田先红，2012）。

在环境治理方面，领导责任包干制较为普遍。例如，无锡为治理太湖的污染，2008年首次推出“河长制”，由无锡市党政主要负责人分别担任64条河流的“河长”。河长制被云南昆明借鉴用于治理滇池，逐渐在全国推广。浙江省为进一步推进水环境综合治理，2013年也大规模实施“河长制”，从省长、市长、县长到乡镇长，全省至少有1500名“河长”“上岗”工作。在一些地方，甚至在村一级还设立了由村官担任的“河（段）长”，层层落实，层层分解，把责任具体落实到每一个河流的断面。浙江省兰溪市地处金华江的下游、钱塘江的中上游，是金华、衢州两市大部分河水的交汇地，治水任务十分繁重。因兰江支流浒溪的排污问题被媒体曝光，兰溪市委书记吴国成向浙江省有关部门立下“军令状”：由他来任这条兰溪最脏河流的“河长”。[23]

包干制也引入地区的产业发展的指导和规划。例如，2008年金融危机之后上海决心发展先进制造业，列出九大高新技术产业作为发展重点，以上海市委市政府领导“责任包干”的方式加以落实，上海市委书记亲自挂帅落实“新能源”和“新能源汽车”；上海市市长落实“民用航空制造业”和“先进重大装备”。在很多地区，重要企业和重大项目也经常是以领导包干的方式进行日常管理和责任落实，既便于工作分工，又利于发挥领导的潜能。

更关键的是，对于上级指定的任务目标，下级政府通常需要全力调动自身的财政和其他资源去完成，经常的情况是“中央请客，地方买单”，或者“上级点菜，下级买单”。而为了完成上级任务和筹集必要的财政资源，地方政府又是“八仙过海，各显神通”。这对应着行政发包制中的财政和预算包干制的情形。行政发包制的“财政分成”特征在改革开放之后尤其突出。上世纪80年代初期开始至1993年中国财政体制进入了一个较为彻底的“财政包干制”的时代：“交够中央的，剩下就是省里的”。1994年进入“分税制”时代之后，中央和地方仍然是在维持过去的事权分配的基础上实现不同税种收入的分享，行政事务的层层发包格局并未改变，省以下还是“财政包干制”。预算外资金长期以来在地方政府的财政收入中占据重要比例，一直扮演着补偿地方政府预算内收入不足的角色。[24]

除了从中央到地方各级政府间实行“财政包干制”，各色各样的“包干制”贯穿了中国许多经济和非经济领域的改革。1979年农村地区推行联产责任承包制，即所谓的“包产到户”。1981年国营工业企业中开始推行经济责任制，给予企业更多的经营自主权，但与此同时强化企业对国家的经济责任，即上缴利税的责任。经营承包责任制成为80年代至90年代初期国有企业改革的一个基本思路。虽然承包经营的形式各异，但基本思路是“包死基数，确保上交，超收多留，欠收自补”（宋新中，1997年，第481—482页）。1987年，中国进入全面的包干制，在企业、财政、外贸、投资、信贷五大领域实行划块包干。

“包干制”还推广到了事业、行政单位的预算管理制度。改革开放之前事业单位和行政机关的预算管理基本上采取统收统支的形式。从1980年起，国家对文教、卫生、科学、体育、农业、林业、水利及气象等事业单位和行政机关试行“预算包干”的办法，即经费包干，节余留用，超支不补。与此同时，国家鼓励一切有条件组织收入的事业单位挖掘潜力，合理组织收入，解决经费不足的问题。单位可以从节余的经费中提取一定比例的福利基金和奖励基金，用于改善单位职工的福利待遇。

即使到了今天，预算包干制仍然是一种普遍的行政体制的预算管理方式。在许多地区，行政机关和事业单位（如大学、医院、研究所）的财政预算拨款主要是根据人头费来拨款，只能够保证这些单位最基本的办公经费，除此之外的经费来源必须依靠各种方式创收，比如收费、罚没以及从事营利性活动。这就相当于这些行政机构和事业单位与财政部门签订了一个预算包干合约，上级拨款只负责最基本的支出，超收自用，短收不补，上级部门只给政策不给钱。[25]周天勇等（2008）指出目前行政体制最大的问题之一是“税收权的外延”（即行政事业单位的收费行为）和行政事业单位的商业化，使得中国大量的财政收支都高度分散在政府的各个部门，出现了“国家财政部门化”的趋势。这些问题的存在，周雪光（2005）称之为“逆向软预算约束”，从我们的角度看，其实是行政发包制下预算包干的必然产物。

地方政府的工作绩效要接受上级政府的验收考核，这种绩效考核更多是结果导向的，以结果论英雄。行政事务层层发包之后，上级对下级的监察能力其实相对有限，只能依靠例行检查、专项整治和结果考核进行内部控制。尤其在90年代以来政府间各种形式的目标责任制、承包责任制非常盛行，各种评比排名、末位淘汰大行其道。这些做法的核心特征是程序和规则作用的弱化，结果决定一切。

以任务下达和指标分解为特征的行政事务层层发包，高度依赖于各级地方政府和相关部门单位自筹资金的财政分成和预算包干，以结果导向为特征的考核和检查，这三个方面恰好构成了我国政府间关系和行政治理的基本特征。三者相互联系，内在一致，呈现为一个系统的三个侧面，而这正是行政发包制的核心内涵。

80年代初开始事权、财权和人事权依次从中央向地方政府的转移和集结，事实上是突破传统计划经济体制对地方政府的严重束缚，使之变成一个行政、经济和社会事务的真正承包者。苏联高度集权的经济管理体制作为我国曾经全心效仿和强制嵌入的模式终于被彻底摒弃了。在一定意义上，我们又回归到了传统的行政管理体制，即属地化行政逐级发包制，在这种体制下地方政府享有大量的正式或非正式的自主权。所不同的是，在古代传统体制下，地方政府的经济职能非常有限，而1949年以后中国处于工业化和城市化的重要阶段，经济发展成为地方政府的重任，已不是古代两千年长期维持的小农经济所能比拟。改革开放之后，地方政府承担着区域经济改革与发展的重任。后面的发展过程清楚地表明，中国在事权、财权和人事权方面一系列分权改革重新塑造了地方政府在改革开放过程中的特殊角色，为中国改革开放和经济发展注入了前所未有的活力，为一个长达30年的经济高速增长的奇迹奠定了坚固的基础。苏联体制在中国的命运使我们再次认识到传统行政力量的巨大影响，为我们研究体制嵌入问题和制度的路径依赖提供了绝好的案例。

随着地区放权，尤其是邓小平南方谈话之后，中国经济进入一个高速发展时期。价格管制的逐步放开、国企改制和非公有经济的兴起，使得传统的计划经济体制被打破，市场经济日益成为资源配置的主导力量。如果说1949年后计划经济的确立和前苏联模式的引入尚未在根本上冲击传统的政府间关系的基本架构，有些方面属地化发包的特征还有加强（如单位制的形成），那么，市场经济的快速发展所带来的冲击则是根本性的和全方位的。90年代以来，随着市场经济的迅速发展，传统的属地化的行政发包体制正面临着严峻的挑战。

市场经济发展所带来的挑战主要来自两个基本方面。一方面，传统属地化管理的基础——即个人和企业对属地的依赖关系（如个人对户籍和单位的依赖、企业对政府的依赖）在市场力量的冲击下被严重削弱，个人和企业的跨地域流动性不断增强；另一方面，传统的以属地为基础的行政发包制日益成为市场和经济一体化发展的严重障碍。市场化的发展意味着生产要素冲破一切地域的阻隔和壁垒跨地域充分流动，从而在根本上冲击着属地化行政发包制的制度逻辑。下面我们进一步阐释这两方面的挑战的具体含义。

首先，一个值得注意的巨大变化是，新中国成立以后形成的具有属地管理和发包特色的中国单位制在改革浪潮中逐渐瓦解和消失。人民公社制度早在1984年就被废除，联产承包责任制的推行致使农民与乡镇集体的联系大为减弱，与此相联系，以前由集体提供的农村合作医疗和福利制度因经费来源问题难以为继。在城市，始于上世纪90年代中后期的“抓大放小”和国有企业改制致使大量国有企业被拍卖或收购，累计几千万工人下岗。住房制度改革取消了长期以来的单位福利分房的政策。传统的企业办社会的社会福利模式已经彻底退出历史舞台。农民工大量涌入城市，城市职工经常变换工作，跨地流动。个人与单位的联系不再是过去的依附和隶属关系，更多是一种市场契约关系，员工进入和退出单位变得非常自由。企业和个人不再固定地束缚于某个属地。在跨地域流动性不断增强的条件下，属地化管理面临的问题越来越多，管理效率将不断降低。比如随着单位制的消失，居民小区等各类社区成为城市基层政府面对的治理对象，社会管理模式必须创新。另外，城市居民的医疗保险和社会保障已经逐渐脱离所在单位，走向社会化管理的模式，但目前仍然采取属地管理的原则，这和人们跨区域流动性不断加强的事实必然产生矛盾。

其次，市场经济的一体化与传统的属地化行政发包制的冲突日益突出。这里我们试举两例加以说明。第一个例子是大众非常关注的“假冒伪劣商品”的问题。从80年代后期以来，产品质量问题一直困扰着广大的消费者和企业，各种假冒伪劣商品泛滥成灾，制假贩假技术也是“日新月异”，令人目不暇接。近年来中国产品的质量问题在国外市场上不断引起关注，还演变成中美经济战略对话的议题之一。在这个问题的背后当然和中国目前的经济发展和市场发育阶段有关，如产业集中度低，一些中小企业不关心产品的名牌和长期声誉，成为假冒伪劣产品的生产和销售主体。除此之外，产品质量问题还与政府监管缺位和司法裁决惩罚不力有着密切关系（周黎安、崔兆明，1996）。中国目前产品质量问题仍然是以属地管理为主要原则，而地方政府和司法部门均有地方保护主义倾向，为了当地经济发展，不愿意对本地的企业采取严格的监管和执法。Eberhardt等（2014）发现，各省治理违规虚假医药广告的案例中来自外省企业的广告占了90%以上，也就是说，所谓的处罚虚假广告其实是变相地保护本地企业和官员的利益。与此相联系的是司法地方保护主义，它不仅表现在对假冒伪劣产品和知识产权保护的处理上，在其他一些领域也程度不同地存在，比如对上市公司的违法行为的判决。这使得我们缺乏独立于属地影响的全国统一的司法体系，严重影响了市场经济中的产权保护和司法公正。

第二个例子是关于企业和个人征信体系的建设问题。市场经济的发展需要建立在个人和企业的信用之上，而社会征信体系的建立必须依赖于一种高度集中的信息数据库。在发达国家（如美国、日本），私人企业经营的征信业为全社会潜在用户有偿提供个人和企业的征信服务，一个人或企业一旦有失信记录将失去贷款、租房等许多机会。征信记录体系是市场经济运行的基石之一。在中国目前的情况下，征信业尚不发达，更严重的问题在于，企业和个人的基础信息和信用信息分散在各个属地和职能部门之间，当前我国条块分割的信息管理体制导致征信信息过度属地化和分散化，无法在一个全国统一的信息平台上进行整合。

医疗和社会保障服务体系的建立同样面临上述问题，即如何从一个以属地为原则的保障服务体系过渡到全国统一的保障服务体系，以最大限度地实现规模经济收益，保证基本公共服务的均等化，同时又为公民的自由迁徙提供便利。目前统计、环境保护仍然具有非常强烈的“块块”管理的特征，受到属地分级管理的支配和影响。

这些例子说明，传统的属地化行政发包制无法解决全国性公共产品的提供问题，如稳定的金融秩序、良好的产品质量监管体系、统一的司法体系、全国性医疗和社会保障体系、企业和个人征信体系等。而这些公共产品构成市场有效秩序的技术和制度基础。如前所述，在属地化分级管理模式下，社会公共产品的提供不是按照公共产品的覆盖范围而是按照行政隶属关系和属地化原则管理。属地化的行政发包制的核心是将一切经济和社会事务尽可能发包给一个个相对分割的属地，以减轻中央的统辖负担，而不论这些事务的性质是属于局部的公共产品还是跨地域的全国性的公共产品（如教育、司法服务、产品质量信息、个人与企业的诚信信息、社会保障等）。地方官员之间的政治锦标赛则进一步固化了这些全国性公共产品的属地化和局部化的特征。因此，那些本质上属于全国性公共产品的经济和社会事务在属地间进行了人为的切割。[26]

以1994年分税制改革为起点，中国进入了一个长时段的“垂直管理的收权浪潮”。分税制改革对中央税和地方税进行区分，相应地，在机构设置上也成立了国税局，与地税局分开，国税局由中央直接提供行政经费，人员任命权也独立于地方政府。这改变了过去由地方政府代收的做法。中国“条条”部门的垂直化管理出现两个特点。一是中央推行对国税、银行、海关、海事和粮食储备管理等部门的中央垂直管理；二是对“条条”部门的省（市）层级上的垂直管理，如2000年工商、技术监督、药品检验监督等部门由以前的“块块”管理变成省以下的垂直管理体系。[27]一方面是越来越多的部门垂直管理，另一方面越来越多的跨省区的大区督察的设立，在一些区域中心城市，如上海、广州、成都等，已云集了银监、证监、审计、环保、国土等来自不同中央部门的大区机构，对地方形成近距离监督的态势。所有这些改革，一方面是满足市场经济发展提出的新的要求，另一方面，分税制改革之后的中央财力的大幅度上升为改革奠定了雄厚的物质基础。

在这些收权过程中，有一些重要的变化值得注意。在1993年以前，中国实行“条块管理，以块为主”的原则，即条条部门只提供业务指导，人财物均由地方政府提供，“属地化管理”的色彩非常浓厚。所以垂直管理不得不受到地方利益的牵制，尤其是地方政府控制了垂直部门在地方执行机构的人事任命权，当地方利益与垂直部门的利益出现冲突时，地方利益通常占据主导。当前的垂直管理与以前的“条条”管理的不同之处是，在人事任命、人员编制、机构设置和财政经费等方面完全由上级统一管理，而不再依赖于地方政府。国税、海关和银行的垂直化管理旨在突破属地的约束，让部门的管理真正摆脱地方政府的利益牵制。最近司法的垂直化管理进入正式的改革议程。在这个意义上，这些改革真正触及到了中国流行了两千多年的属地化管理体制的核心。