第一节 就业促进法概述

劳动就业是劳动者的人生大事，不但关系到劳动者及其家庭的经济利益，而且也影响社会稳定和民族兴旺。当前，中国经济发展速度的放缓和产业结构的调整转型，客观上会对劳动者就业结构产生影响，同时也会对就业总体规模产生挤压效应，对劳动者就业产生影响。尤其是传统支柱产业企业改革的重组加快、淘汰落后产能、部分行业持续低迷及产能过剩将造成结构性失业和转型性失业，部分行业劳动者的就业难度加大。作为具有“民生之本、安国之策”的劳动就业，自然成为政府特别是劳动社会保障部门的重要职责。

一、劳动就业

劳动就业简称就业，是指在法定劳动年龄期间有劳动能力的人，从事某种劳动或者工作，取得劳动报酬或者经营收入的活动。实现劳动就业的方式多种多样，有介绍就业、组织起来就业、自谋职业、高等学校毕业生国家招录就业等。

劳动就业是广大劳动者谋生的重要手段，劳动者就业目的就是通过职业劳动获得一定的物质利益，以维持劳动者本人及其家庭的生活需要，实现劳动力的再生产。劳动就业权是劳动者劳动权利最先决的权利，劳动就业权利无法实现，其他权利都会无从谈起。

二、就业促进法

就业促进法，是指调整国家在实现充分就业、创造就业条件、扩大劳动就业的过程中产生的各种社会关系的法律规范的总称。劳动就业、招聘用工和促进就业涉及劳动者、用人单位和政府部门三方主体，特别是当前劳动者就业压力大、求职招聘信息不对称、防止虚假信息坑骗求职者等，成为社会发展急需解决的问题。对此，就业促进法规定了各级政府、用人单位以及职业中介组织三方的责任和义务，保证有关劳动就业的民生工程顺利进行。

自中华人民共和国成立以来，我国就重视促进就业的立法工作。《劳动法》将“就业促进”作为章节内容加以规定。《劳动法》规定，国家通过促进经济和社会发展，创造就业条件，扩大就业机会。国家鼓励企业、事业组织、社会团体在法律、行政法规规定的范围内兴办产业或者拓展经营，增加就业。2008年1月1日实施的《就业促进法》，是一部落实《劳动法》“促进就业”任务的专门性立法。其以法律的形式来规定促进就业的各项规划和措施，包括国家劳动就业的方针和原则、制订促进就业的规划和计划、增加就业岗位、完善就业服务、加强职业教育和培训、提供就业援助、实施失业保护措施等。

此外，还有关于就业促进的单行法规，如《就业服务与就业管理规定》（2014年修订）、《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》（2010年）等。

三、政府促进就业的基本职责

就业让劳动者创造财富，就业成就劳动者尊严，人民的满意度和幸福度都与就业有着直接关系。当国家出现高失业率，往往会演变成为社会动荡的最主要根源。因此，促进就业和治理失业是世界各国政府的重要职责。我国一直把扩大就业放在政府工作最突出位置。《就业促进法》规定，政府促进就业的主要职责有：

（一）制定促进就业的规划和政策的职责

县级以上人民政府把扩大就业作为经济和社会发展的重要目标，纳入国民经济和社会发展规划，并制订促进就业的中长期规划和年度工作计划。同时，县级以上人民政府通过发展经济和调整产业结构，实行有利于促进就业的产业政策、财政政策、税收政策等各项经济和社会政策，多渠道扩大就业、增加就业岗位。各级人民政府和有关部门应当建立促进就业的目标责任制。

（二）监管人力资源市场的职责

县级以上人民政府鼓励社会各方依法开展就业服务活动，加强对公共就业服务和职业中介服务的指导和监督，逐步完善覆盖城乡的就业服务体系。县级以上人民政府加强人力资源市场信息网络及相关设施建设，建立健全人力资源市场信息服务体系，完善市场信息发布制度。

（三）加强就业服务和管理的职责

县级以上人民政府应当培育和完善统一开放、竞争有序的人力资源市场，促进劳动力供给与需求的有效匹配；建立健全公共就业服务体系，为劳动者就业提供服务；制定政策并采取措施，建立健全就业援助制度，对困难人员给予扶持和帮助。

（四）提供职业教育和培训的职责

国家依法发展职业教育，鼓励开展职业培训，并通过制订实施职业能力开发计划，鼓励和支持培训机构和用人单位开展就业前培训、在职培训、再就业培训、职业资格培训和创业培训，以及建立健全劳动预备制度和实行职业资格证书制度等措施，促进劳动者提高职业技能，增强就业能力和创业能力。

（五）对就业困难人员提供就业援助的职责

各级人民政府建立健全就业援助制度，采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法，通过公益性岗位安置等途径，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。

（六）监督检查的职责

县级以上人民政府按照促进就业目标责任制的要求，对所属有关部门和下一级人民政府进行考核和监督。审计机关、财政部门应当依法对就业专项资金的管理和使用情况进行监督检查。劳动行政部门应当对本法实施情况进行监督检查，建立举报制度，受理对违反本法行为的举报，并及时予以核实处理。

四、政府促进就业的政策

《就业促进法》规定，国家“坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，多渠道扩大就业。”促进社会就业离不开国家宏观政策的支持和引导。

（1）产业政策。国家鼓励各类企业在法律、法规规定的范围内，通过兴办产业或者拓展经营，增加就业岗位。国家鼓励发展劳动密集型产业、服务业，扶持中小企业，多渠道、多方式增加就业岗位。国家鼓励、支持、引导非公有制经济发展，扩大就业，增加就业岗位。

（2）经贸政策。国家发展国内外贸易和国际经济合作，拓宽就业渠道。

（3）投资政策。县级以上人民政府在安排政府投资和确定重大建设项目时，应当发挥投资和重大建设项目带动就业的作用，增加就业岗位。

（4）财政政策。国家实行有利于促进就业的财政政策，加大资金投入，改善就业环境，扩大就业。县级以上人民政府应当根据就业状况和就业工作目标，在财政预算中安排就业专项资金用于促进就业工作。就业专项资金用于职业介绍、职业培训、公益性岗位、职业技能鉴定、特定就业政策和社会保险等的补贴，小额贷款担保基金和微利项目的小额担保贷款贴息，以及扶持公共就业服务等。审计机关、财政部门应当依法对就业专项资金的管理和使用情况进行监督检查。

（5）失业保护政策。国家建立健全失业保险制度，依法确保失业人员的基本生活，并促进其实现就业。县级以上人民政府建立失业预警制度，对可能出现的较大规模的失业，实施预防、调节和控制。国家建立劳动力调查统计制度和就业登记、失业登记制度，开展劳动力资源和就业、失业状况调查统计，并公布调查统计结果。

（6）税费优惠政策。国家鼓励企业增加就业岗位，鼓励劳动者自主创业、自谋职业，扶持失业人员就业，对吸纳符合规定条件的失业人员达到规定要求的企业、失业人员创办的中小企业、安置残疾人员达到规定比例或者集中使用残疾人的企业，依法给予税收优惠。国家对从事个体经营的符合国家规定条件的失业人员和从事个体经营的残疾人，依法给予税收优惠，有关部门应当在经营场地等方面给予照顾，免除行政事业性收费。

（7）金融政策。国家实行有利于促进就业的金融政策，增加中小企业的融资渠道；鼓励金融机构改进金融服务，加大对中小企业的信贷支持，并对自主创业人员在一定期限内给予小额信贷等扶持。

（8）城乡统筹政策。国家实行城乡统筹的就业政策，建立健全城乡劳动者平等就业的制度，引导农业富余劳动力有序转移就业。县级以上地方人民政府推进小城镇建设和加快县域经济发展，引导农业富余劳动力就地就近转移就业；在制定小城镇规划时，将本地区农业富余劳动力转移就业作为重要内容。县级以上地方人民政府引导农业富余劳动力有序向城市异地转移就业；劳动力输出地和输入地人民政府应当互相配合，改善农村劳动者进城就业的环境和条件。

（9）区域统筹政策。国家支持区域经济发展，鼓励区域协作，统筹协调不同地区就业的均衡增长。国家支持民族地区发展经济，扩大就业。

（10）群体统筹政策。各级人民政府统筹做好城镇新增劳动力就业、农业富余劳动力转移就业和失业人员就业工作。各级人民政府采取措施，逐步完善和实施与非全日制用工等灵活就业相适应的劳动和社会保险政策，为灵活就业人员提供帮助和服务。地方各级人民政府和有关部门应当加强对失业人员从事个体经营的指导，提供政策咨询、就业培训和开业指导等服务。

五、公平就业与就业歧视

（一）公平就业与就业歧视

1．公平就业

公平就业，是指劳动者享有平等的就业权利和就业机会，任何用人单位不得在就业方面歧视劳动者。在劳动就业市场中，公平就业与就业歧视的冲突长期存在。实行公平就业，反对就业歧视，保障劳动者的平等就业权利，这是世界各国劳动立法的惯例。《就业服务与就业管理规定》既保障用人单位依法享有自主用人的权利，也要求用人单位招用人员时应当向劳动者提供平等的就业机会和公平的就业条件。

2．就业歧视

就业歧视，是指没有法律上的合法目的和原因，而基于种族、肤色、宗教、民族、性别、残障等原因，采取区别对待、排斥或者给予优惠等违反平等权的措施，侵害劳动者劳动权利的行为。其主要表现为，具有相同能力、教育、培训和经历并且最终表现出相同的劳动生产率的劳动者，由于一些非经济的个人特征引起的在就业、职业选择、职位提升、工资水平、接受培训等方面受到的不公正的待遇。

（二）就业歧视的法定情形与例外

1．就业歧视的法定情形

对劳动者就业因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而区别对待、排斥或者给予优惠等，属于就业歧视。基于劳动就业某些方面突出歧视问题，《就业促进法》和《就业服务与就业管理规定》等还规定下列为就业歧视：

（1）对残疾人的就业歧视行为。用人单位招用人员时，对劳动者因身体残疾而拒绝录用或降低劳动待遇的。

（2）对农村劳动者的就业歧视行为。对农村劳动者进城就业设置歧视性限制，侵犯农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利。

（3）对病原携带者的就业歧视行为。《就业促进法》第三十条规定：“用人单位招用人员，不得以是传染病病原携带者为由拒绝录用。但是，经医学鉴定传染病病原携带者在治愈前或者排除传染嫌疑前，不得从事法律、行政法规和国务院卫生行政部门规定禁止从事的易使传染病扩散的工作。”

2．就业歧视的例外

（1）依照法律、法规的规定，对部分岗位或者部分劳动者进行区别对待的。如劳动法规定，禁止安排女职工从事矿山井下、有毒有害或者超过法定劳动强度标准的工作。

（2）根据法律规定，职业岗位需要劳动者具有相应的资质，如教师、律师、导游等，劳动者没有相应的资格，则用人单位有权不予录用。对此，我国2017年9月实施的《关于公布国家职业资格目录的通知》以准入类职业资格作出了特别规定。

（3）按照就业政策，对特殊困难群体就业而给予扶持或者优惠。如根据《就业促进法》规定，对就业困难群体而采取的扶持或者优惠政策，不属于对非就业困难人员的就业歧视。

（三）公平就业的保障

为了保障就业公平，各级政府应当切实履行《就业促进法》关于公平就业的职责，不但从制度根源上消除就业歧视，而且还要运用劳动司法强化就业公平的落实。

用人单位招用人员、职业中介机构从事职业中介活动，应当向劳动者提供平等的就业机会和公平的就业条件，不得实施就业歧视。

受歧视者的权益可以通过行政执法和司法途径得到救济。《就业促进法》第六十二条规定：对就业歧视行为，劳动者有权向人民法院提起诉讼。