第二章 灾难救援组织体系及原则
第一节 我国灾难救援组织体系
我国是世界上自然灾害损失最严重的少数国家之一。多起已发生的灾难事件，给国家和人民带来重大的经济、人员损失；各类传染病在现时传播速度更快、扩散范围更广；核能的开发利用和放射线技术的广泛应用使得辐射损害也无处不在。然而，我国安全生产工作基础薄弱，事故隐患大量存在，重大人员伤亡的生产事故时有发生，加之非常规突发公众事件以及恐怖势力威胁，使得中国的灾难应急救援工作面临着复杂的形势和严峻的挑战。
当前我国灾难救援能力非常薄弱，与国民经济和社会发展需求不相匹配，与党和政府以及社会公众的预期亦不相适应。与发达国家相比，我国无论在灾难的预防与公众的教育，还是在灾难的救援与处理方面，都存在明显的差距。国家为了提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展，在国家应对各种突发公共事件的框架之下逐步、逐级建立和完善我国的灾难救援组织体系。
我国灾难救援组织体系中由国务院卫生行政部门成立非常规突发公共事件医疗卫生救援领导小组，领导、组织、协调、部署特别重大非常规突发公共事件的医疗卫生救援工作。国务院卫生行政部门卫生应急办公室负责日常工作。省、市（地）、县级卫生行政部门成立相应的非常规突发公共事件医疗卫生救援领导小组，领导本行政区域内非常规突发公共事件医疗卫生救援工作，承担各类非常规突发公共事件医疗卫生救援的组织、协调任务，并指定机构负责日常工作。
一、国家灾难救援的组织体系
2006年国务院根据灾难的性质、特点及其应急处理策略而发布《国家突发公共事件总体应急预案》，总体预案将非常规突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类。按照各类非常规突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，总体预案将其分为四级，即Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。
应对非常规突发公共事件的组织体系：国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构（以下简称相关应急指挥机构）负责突发公共事件的应急管理工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工作。国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自的职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。具体负责相关类别的突发公共事件专项和部门应急预案的起草与实施，贯彻落实国务院有关决定事项。
二、国家灾害医学救援组织体系
（一）非常规突发公共卫生事件的概念和特征
非常规突发公共卫生事件是指突然发生、造成或可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情，群体性不明原因疾病重大食物和职业中毒以及其他影响公众健康的事件。其具有以下三个特征。
1.突发性突发公共卫生事件不易预测，突如其来，但其发生与转归也具有一定的规律性。
2.公共属性突发事件所危及的对象不是特定的人，而是不特定的社会群体，在事件影响范围内的人都有可能受到伤害。
3.危害的严重性突发事件可对公众健康和生命安全、社会经济发展、生态环境等造成不同程度的危害。这种危害既可以是对社会造成的即时性严重损害，也可以是从发展趋势看对社会造成严重影响的事件。其危害可表现为直接危害和间接危害。直接危害一般为事件直接导致的即时性损害；间接危害一般为事件的继发性损害或危害，例如，事件引发公众恐慌、焦虑情绪等，对社会、政治、经济产生影响。
关于非常规突发公共卫生事件，我国政府一贯重视。1995年卫生部颁布《灾害事故医疗救援工作管理办法》，2006年国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》后，陆续公布4件公共卫生类突发公共事件专项应急预案：国家突发公共卫生事件应急预案、国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案、国家突发重大动物疫情应急预案、国家重大食品安全事故应急预案。
自此以来，我国的国家灾难医学救援逐步走上正规化、体系化和日常化。国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案根据突发公共事件导致人员伤亡和健康危害情况将医疗卫生救援事件分为：特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四级。非常规突发公共卫生事件的分级。
（1）有下列情形之一的为特别重大突发公共卫生事件（Ⅰ级）：①肺鼠疫、肺炭疽在大、中城市发生并有扩散趋势，或肺鼠疫、肺炭疽疫情波及2个以上省份，并有进一步扩散趋势。②发生传染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感病例，并有扩散趋势。③涉及多个省份的群体性不明原因疾病，并有扩散趋势。④发生新传染病或我国尚未发现的传染病发生或传入，并有扩散趋势，或发现我国已消灭的传染病重新流行。⑤发生烈性病菌株、毒株、致病因子等丢失事件。⑥周边以及与我国通航的国家和地区发生特大传染病疫情，并出现输入性病例，严重危及我国公共卫生安全的事件。⑦国务院卫生行政部门认定的其他特别重大突发公共卫生事件。
（2）有下列情形之一的为重大突发公共卫生事件（Ⅱ级）：①在一个县（市）行政区域内，一个平均潜伏期内（6d）发生5例以上肺鼠疫、肺炭疽病例，或者相关联的疫情波及2个以上的县（市）。②发生传染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感疑似病例。③腺鼠疫发生流行，在一个市（地）行政区域内，一个平均潜伏期内多点连续发病20例以上，或流行范围波及2个以上市（地）。④霍乱在一个市（地）行政区域内流行，1w内发病30例以上，或波及2个以上市（地），有扩散趋势。⑤乙类、丙类传染病波及2个以上县（市），1w内发病水平超过前5年同期平均发病水平2倍以上。⑥我国尚未发现的传染病发生或传入，尚未造成扩散。⑦发生群体性不明原因疾病，扩散到县（市）以外的地区。⑧发生重大医源性感染事件。⑨预防接种或群体性预防性服药出现人员死亡。⑩一次食物中毒人数超过100人并出现死亡病例，或出现10例以上死亡病例。a.一次发生急性职业中毒50人以上，或死亡5人以上。b.境内外隐匿运输、邮寄烈性生物病原体、生物毒素造成我境内人员感染或死亡的。c.省级以上人民政府卫生行政部门认定的其他重大突发公共卫生事件。
（3）有下列情形之一的为较大突发公共卫生事件（Ⅲ级）：①发生肺鼠疫、肺炭疽病例，一个平均潜伏期内病例数未超过5例，流行范围在一个县（市）行政区域以内。②腺鼠疫发生流行，在一个县（市）行政区域内，一个平均潜伏期内连续发病10例以上，或波及2个以上县（市）。③霍乱在一个县（市）行政区域内发生，1w内发病10～29例或波及2个以上县（市），或市（地）级以上城市的市区首次发生。④1w内在一个县（市）行政区域内，乙、丙类传染病发病水平超过前5年同期平均发病水平1倍以上。⑤在一个县（市）行政区域内发现群体性不明原因疾病。⑥一次食物中毒人数超过100人，或出现死亡病例。⑦预防接种或群体性预防性服药出现群体心因性反应或不良反应。⑧一次发生急性职业中毒10～49人，或死亡4人以下。⑨市（地）级以上人民政府卫生行政部门认定的其他较大突发公共卫生事件。
（4）有下列情形之一的为一般突发公共卫生事件（Ⅳ级）：①腺鼠疫在一个县（市）行政区域内发生，一个平均潜伏期内病例数未超过10例。②霍乱在一个县（市）行政区域内发生，1w内发病9例以下。③一次食物中毒人数30～99人，未出现死亡病例。④一次发生急性职业中毒9人以下，未出现死亡病例。⑤县级以上人民政府卫生行政部门认定的其他一般突发公共卫生事件。
（二）其他突发公共卫生事件医疗卫生紧急救援相应分级
根据突发公共卫生事件导致人员伤亡和健康危害情况将医疗卫生救援事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。
1.特别重大事件（Ⅰ级）
（1）一次事件伤亡100人以上，且危重人员多，或者核事故和突发放射事件、化学品泄漏事故导致大量人员伤亡，事件发生地省级人民政府或有关部门请求国家在医疗卫生救援工作上给予支持的突发公共事件。
（2）跨省（区、市）的有特别严重人员伤亡的突发公共事件。
（3）国务院及有关部门确定的其他需要开展医疗卫生救援工作的特别重大突发公共事件。
2.重大事件（Ⅱ级）
（1）一次事件伤亡50人以上、99人以下，其中，死亡和危重病例超过5例的突发公共事件。
（2）跨市（地）的有严重人员伤亡的突发公共事件。
（3）省级人民政府及其有关部门确定的其他需要开展医疗卫生救援工作的重大突发公共事件。
3.较大事件（Ⅲ级）
（1）一次事件伤亡30人以上、49人以下，其中，死亡和危重病例超过3例的突发公共事件。
（2）市（地）级人民政府及其有关部门确定的其他需要开展医疗卫生救援工作的较大突发公共事件。
4.一般事件（Ⅳ级）
（1）一次事件伤亡10人以上、29人以下，其中，死亡和危重病例超过1例的突发公共事件。
（2）县级人民政府及其有关部门确定的其他需要开展医疗卫生救援工作的一般突发公共事件。
（三）非常规突发公共卫生事件分类
根据事件的成因和性质，突发公共卫生事件分为：重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒和职业中毒、新发传染性疾病、群体性预防接种反应和群体性药物反应，重大环境污染事故，核事故和放射事故，生物、化学、核辐射恐怖事件，自然灾害（如水灾、旱灾、地震、火灾、泥石流）导致的人员伤亡和疾病流行，以及其他影响公众健康的事件。
三、我国非常规突发公共卫生事件救援组织体系
根据我国政府卫生行政部门关于非常规突发公共卫生事件的分级和分类，国家、省级、市级、县级各个卫生应急救援组织部门在灾难事件发生时根据分类做出不同级别的四级响应开展救援工作。各卫生应急救援组织行政部门根据灾难事件的分类和性质快速成立诸多医疗卫生救援组织机构：各级卫生行政部门成立的医疗卫生救援领导小组、专家组和医疗卫生救援机构［指各级各类医疗机构，包括医疗急救中心（站）、综合医院、专科医院、化学中毒和核辐射事故应急医疗救治专业机构、疾病预防控制机构和卫生监督机构］、现场医疗卫生救援指挥部等。
（一）医疗卫生救援领导小组
国务院卫生行政部门成立突发公共事件医疗卫生救援领导小组，领导、组织、协调、部署特别重大突发公共事件的医疗卫生救援工作。国务院卫生行政部门卫生应急办公室负责日常工作。省、市（地）、县级卫生行政部门成立相应的突发公共事件医疗卫生救援领导小组，领导本行政区域内突发公共事件医疗卫生救援工作，承担各类突发公共事件医疗卫生救援的组织、协调任务，并指定机构负责日常工作。
（二）救援专家组
各级卫生行政部门应组建应急突发公共事件救援专家组，专家组的主要任务是对突发公共事件医疗卫生救援工作提供咨询建议、技术指导和支持。在各级政府机构层面健全专家参与政府应急救援决策的机制，专家参与灾难救援要有制度规范。就专家参与政府决策而言，对于哪些决策必须有专家参与、专家在哪些环节参与、专家以什么方式以及通过什么途径参与等问题，都要明确相应的规定、规范。必须逐步建立救援专家正式编制，设立正式职位。因此，在处理突发事件时，由于没有正式职位，专家参与决策的工作不便用政府预算支持，专家难以全身心地投入。另外，必须克服专家参与政府决策取决于政府决策机关及其领导的意愿、带有明显的随意性的问题。
（三）医疗卫生救援机构
各级各类医疗机构承担突发公共事件的医疗卫生救援任务。其中，各级医疗急救中心（站）、化学中毒和核辐射事故应急医疗救治专业机构承担突发公共事件现场医疗卫生救援和伤员转送。各级疾病预防控制机构和卫生监督机构根据各自职能，做好突发公共事件中的疾病预防控制和卫生监督工作。危机发生后政府及卫生行政部门必须快速、及时、高效地建立具有综合会商决策功能的现代非常规突发公共卫生事件的危机管理决策体系，以此作为政府和卫生组织具体应对各类突发性公共卫生事件共建应急平台，进行危机预见性治理，以提高政府和各类组织在紧急状态下非常规决策和紧急救助的效率和质量。
（四）现场医疗卫生救援指挥部
非常规突发公共卫生事件在一定的程度上将使组织结构和运行机制遭受严重破坏，社会秩序趋于严重瘫痪和混乱，组织及其成员的生产、生活受到严重影响。如果问题一直得不到解决，有可能造成紧急状态再次升级。各级卫生行政部门根据实际工作需要在突发公共事件现场设立现场医疗卫生救援指挥部，统一指挥、协调现场医疗卫生救援工作。现场医疗卫生救援必须做到如下四个方面。
1.人员调度应当合理。
2.决策模式应当适时。
3.媒体沟通应当及时有效。必须把握以下几个原则：要和媒体合作，掌握新闻媒体的舆论导向；发挥舆论监督的作用，保障公众的知情权和表达权；防止谣言的误导，保持危机管理的统一基调和上下共识。
4.善后处理，总结经验，改进流程，必要时政策调整。
四、我国当前灾难医学救援组织体系架构及其改进
（一）我国灾难医学救援中军民一体化模式
当前各地区急救中心（站）是灾害医疗救援的主体，如果发生大规模灾害事件，势必要动用综合医院的医务人员；国内众多综合医院虽有各自的灾害救援应急预案，但多留于形式，与预案配套的后勤保障系统、通讯系统、管理监督系统，特别是针对灾害救援的培训都十分不完善。原因主要与医院体制有关，地方医院的日常任务是针对单个患者的医疗救治工作，医务人员有正常的轮休时间安排，平时很难抽出时间、人力、财力去参加灾害救援演练。很难做到平时和战时很好相结合。
军队医院在平时和战时相结合的问题上具有独特的优势，解放军和武警部队医院的重要任务就是卫勤保障，医院具有自己单独的战备库房、战备小组成员，医务人员接受过卫生勤务学、军事训练，平时定期参加野战医院训练和演习，定期参加大型军事行动卫勤演练，这为参加重大灾害医疗救援提供重要保证。
（二）灾难医学救援工作发展不均衡
1.区域配置的不均一化
在北京、上海、广州等医疗资源发达的城市已经形成较为成熟的救援网络，但在中西部由于医疗资源缺乏，交通、通讯落后，造成救援能力下降。
2.专业救援知识、技能不均衡
对于常见自然灾害如地震、交通伤上积累一定救援经验。但在核辐射、生化危险品，以及特殊地域如地铁、高原救援方面还缺乏专业化的队伍。
（三）灾害医学救援的培训和宣传力度需要加强
美国联邦政府在各州、市、郡都建立了灾害医学救援培训基地。他们采取循环培训的方式，每年都对从事紧急救援工作的人员进行两级的强化培训，同时对一些自愿参加者也进行培训，不断提高全联邦的应急救援能力。我国应当大力加强灾害医学救援的培训和宣传力度，以提高专业化救援队伍的救援水平和国民的防范意识、应急处理能力。
（窦清理 张在其）
第二节 国际灾难救援组织体系
当今世界灾难事件频发，如何应对各类灾难已成为世界各国备受关注的重大问题。国际上诸多学术团体如国际急诊医学联合会（International Federation for Emergency Medicine，IFEM）、世界灾难与急诊医学会（World Association for Disaster and Emergency Medicine，WADEM），国际人道救援医学会（International Association for Humanitarian Medicine-Brock Chisholm，IAHM）等，在灾害的应对准备和救援工作等方面做了很多工作，虽然各有侧重，但是相辅相成。虽然各个不同政体的国家社会经济发展水平和应急体系建设的历史背景不同，应急组织体系的运行模式也各具其特点。但在面对突发公共卫生事件带来的巨大挑战，尤其是发达国家的政府，均是法制化的规章制度，严谨的可操作的预案，高效的核心协调机构和全面的应对网络等多方面有机结合起来，实现整个社会资源协同运作，从而达到实时有效地应对突发公共卫生事件。从国际上来看，美国是联邦制国家，经济发展水平高；俄罗斯也实行联邦制，但很多方面还沿袭着以往的模式；日本实行地方自治制度，是亚洲灾害频发国家，他们都建立了各具特点的公共卫生应急救援组织体系。
一、几个发达国家公共卫生应急救援组织体系
（一）美国公共卫生应急救援组织体系
美国将突发事件应对纳入了法制化管理，1992年发布了《美国联邦反应计划》，并在1994年进行了修订。该计划明确突发事件发生后，在应对工作超出了州和地方政府反应能力的情况下，联邦政府怎样依据有关法律及其修正案实施支援，包括应急处置中的政策、运作纲要、应对和恢复行动等。《美国联邦反应计划》对包括卫生和人类服务部、红十字会、农业部、国防部（Department of Defense，DND）、退伍军人服务部、联邦紧急事务管理署在内的27个联邦部门和机构在突发事件应对中的职责分工、实施原则、反应行动等进行了规范，它是突发事件发生后整个联邦政府运作的执行纲要。
虽然美国政府从立法角度形成了制度性的总体设计，但有关法律的贯彻实施还要依托具体的部门和机构。美国设置了专门的机构，统一协调社会整体资源来应对突发事件。在美国应急管理中发挥重要作用的政府部门是联邦紧急事务管理署，它是应急管理的核心协调决策机构。该部门集成了从中央到地方的灾难救援组织体系，建立了一个整合军队、警察、消防、医疗、民间救灾组织等多部门的一体化指挥协调系统。
依托一体化的应急指挥协调系统，在公共卫生方面，美国建立了一套卫生应急网络。纵向包括联邦疾病预防控制系统，地区/州医院应急准备系统和地方/城市医疗应急系统三级子系统。在联邦层面，疾病预防控制中心是系统的协调中心，它是国家卫生和人类服务部的一个部门。该中心管理着大量的应急储备物资，可以在发生灾害后12h内运到灾害发生地。在州和地区层面，美国建立了地区/州医院应急准备系统，该系统在全国实行分区管理，共设10个区，区内以州为单位实现联动，主要通过提高医院、门诊中心和其他卫生保健部门的应急能力来提高区域应对能力，该系统除了州和地方卫生部门外，还包括州级应急管理机构、退伍军人卫生保健部门和军方医院等部门。城市医疗应急系统是地方水平应对系统，通过地方的消防部门、自然灾害处理部门、医院、公共卫生机构和其他“第一现场应对人员”之间的协作与互动，确保城市在突发公共卫生事件发生的最初48h内有效应对，从而使得城市在全国应急资源被动员起来之前能以自身力量控制危机事态。在保障方面，应急所需资源将尽可能在低一级政府筹措，如果其需要超过了实际能力，可逐级向上递交援助请求，卫生与人类服务部负责提供联邦层面的援助行动，以补充州和地方资源的不足。
此外，美国还十分重视军队在卫生应急中的作用，于20世纪80年代初期建立了联邦灾害医学系统。一方面将军队的卫勤力量作为卫生应急的骨干力量，另一方面将联邦灾害医学系统作为战争时期第二级卫勤保障支援系统，使该系统不论在国内发生突发公共卫生事件或对外发生战争时都能够最大限度地利用国内卫生资源。该系统经过多年的发展，已经形成了一个基本完善的军民协调卫生应急体系。
美国还十分注重民间社区层次的应急参与，这在地方水平应对系统中表现很突出。通过各种措施吸纳民间组织参与应急处置，例如动员民间慈善团体参与赈灾工作；整合民间资源成立民间赈灾联盟；动员民间宗教系统，调查民间需求，建立物资发放渠道等。
美国还建立了非常规突发公共卫生事件信息管理制度。美国多项法律都对信息的传达和公布做出了明确规定。突发事件发生后，美国政府按照相应的信息制度将突发事件信息分级，并配合相应的处理措施，部分信息要在联邦政府公报上公布，部分信息要在政府部门间共享和传递，部分信息则要依特别权力才能查阅。
（二）俄罗斯公共卫生应急救援组织体系
俄罗斯在立法上基本沿袭以往旧的模式，虽然说国体性质发生了改变，但是苏联时代的法律传统在俄罗斯得到了延续。由于很多涉及应急的法律长时间得不到更新，总统不得不使用苏联时代的《紧急状态法》签发紧急状态令。为了改变这种被动局面，俄罗斯于2001年颁布实施了《俄罗斯联邦紧急状态法》，该法于2003年进行了修改。它是一部统一的紧急状态法，取代了《紧急状态法》，克服了原有法律的弊端。以这部法律为框架，结合俄罗斯联邦层面的《联邦公民流行病防疫法》《公民卫生和流行病福利条例》《俄罗斯联邦反恐怖活动法》等，构成了卫生应急领域的法律体系，从而使俄罗斯突发公共卫生事件应急管理步入了法制化的轨道。
苏联解体后，为了有效应对各类非常规突发公共卫生事件，俄罗斯政府组建了紧急事务部，该部门是俄罗斯五大权力机构之一，经联邦总理同意，可以请内政部、卫生部、DND、内卫部等部门给予协助。该部门不仅是一个行政管理机构，更是一个拥有航空、工程、通讯、交通、核、生物和化学等各种应急设施和专业应急处置队伍的行动机构。
在卫生应急方面，俄罗斯联邦卫生流行病防疫局和俄罗斯联邦卫生防疫委员会是最主要的两个机构。卫生防疫委员会是应对传染病流行和中毒等突发公共卫生事件的协调机构，在联邦宪法法律框架内行使权力。委员会行政事务的执行机构是卫生部，俄罗斯各联邦主体和地方政府也设有相应的委员会。流行病防疫局隶属俄罗斯卫生部，其职能是联合政府不同部门预防、控制流行病的发生和蔓延。一旦发现某种疾病暴发流行，该部门首先将对流行病的传播状况做出评估，通过新闻媒体向公众介绍疾病的传播情况、传播途径和预防建议，并紧急制订相应的防疫计划和具体措施。
此外，俄罗斯在苏联时期还建立了全国统一军民一体化特种医学应急系统。1990年，苏联部长会议通过了关于《建立全国应对特殊情况紧急医疗救护部门》的决定，由此开始组建全国性特种医学应急系统。苏联卫生部和DND是该系统的组织协调机构，系统还包括全国多个紧急救援中心和专业医疗队伍。苏军卫勤部门是其中的重要组成部分，全军当时在莫斯科、列宁格勒、基辅等地区分别建立了救灾专科医疗队，每个医疗队实际上是一所野战机动医院，随时可以开赴灾区开展救援工作。为进一步完善该系统，苏联曾在第十三个五年计划中制定了军民一体化的灾害医学综合性规划，对应急状况下军民协调医疗救护的组织原则和具体实施步骤做出了规定，当时各军区和舰队还拟定了计划，初步形成了军民一体化应急指挥决策系统。
俄罗斯十分注重突发事件应对过程中与媒体的沟通，多部法律都涉及到媒体在紧急状态期间的作用。如紧急状态令的发布、紧急状态期间政府的各项应急措施都要通过广播电视等传媒渠道向社会及时公布。此外《紧急状态法》还对新闻媒体的权利进行了限制，规范其行为，保障媒体积极作用的发挥。
（三）日本公共卫生应急救援组织体系
从20世纪90年代开始，日本在原来的防灾管理体系上建立了综合性应急管理体系，突发公共卫生事件应急体系是整个防灾体系的重要组成部分。日本通过修订《大地震对策特别措施法》《原子能灾害对策特别措施法》《关于预防感染症与对感染症患者医疗的法律》《自卫队法》等一系列相关法律，从立法角度对应急事务形成了制度性的总体设计，初步建立了一套完整的应急法律体系。
为了强化内阁府（相当于中国国务院）应急管理的中枢决策功能和协调功能，1998年日本政府在内阁官房（相当于中国国务院办公厅）新增了由首相任命的内阁危机管理监（官职为副官房长官），并设立官邸危机管理中心，统一协调各个部门应对突发事件。从公共卫生应急管理体制看，厚生劳动省是代表日本政府负责处理公共卫生事件的主管部门，对处理诸如传染病等公共卫生突发事件担负直接领导职责。一旦出现疫情，厚生劳动省就可以通过颁布政府通知、政令的形式，实施紧急应对措施。
日本建立了卫生应急管理网络，并将它纳入国家危机管理体系之中。这个系统在国家层面由厚生劳动省、派驻地区分局、检疫所、国立大学医学系和附属医院、国立医院、国立研究所等机构组成，其中国家派驻地方的应急管理机构和职员直接对国家负责。在地方层面，日本建立了由都道府县（相当于我国的省级）卫生健康局、卫生保健所、县立医院，市村町以及保健中心组成的地方卫生应急系统，与医师会、医疗机构协会等民间组织和消防、治安、铁道、电力、煤气、供水等市政服务公司建立了协调机制，并特别重视都道府县保健所和市村町保健中心在基层和社区的作用。日本实行地方自治制度，在《关于预防感染症与对感染症患者医疗的法律》和《健康保险法》等法律中，明确规定了国家和地方政府在应急管理方面的事权和财权，以及国民在应急救治中负担的比例，避免了因费用支付问题而出现的推诿现象。
日本还十分重视军队卫勤力量在应急中的作用，通过法律明确了自卫队灾害卫生救援的职责，日本自卫队设有特殊部队处理灾难、传染病和恐怖事件，部队不断加强灾害卫生救援训练，并积极参与国际卫生救援行动。
（四）澳大利亚公共卫生应急救援组织体系
澳大利亚的公共安全管理机制设置三个层次的关键性机构。
第一，在中央设置反危机任务组（Commonwealth Counter Disaster Task Force，CCDTF），主席由总理和内阁任命，委员为各部门和机构的代表。
第二，联邦应急管理署（Federal Emergency Management Agency，FEMA）具体领导和协调全国的抗灾工作，职责是提高全国的抗灾能力，减少灾难的损失，及时准确预警。
第三，在国家危机管理协调中心（National Emergency Management Coordination Center，NEMCC）设危机管理联络官，为政府各部门的联络员，专门负责协调危机管理局下达的跨部门任务。
澳大利亚的紧急事务管理体系是以州为主体，分为3个层次，即联邦政府、州和地方政府。联邦政府主要的紧急事务管理实体机构是隶属于DND的FEMA，于1974年在原先民防局基础上成立的；各州和地方政府均有自己的紧急事务管理部门，州为处理紧急事件的主体。FEMA堪培拉指挥部设有一个协调室，称之为NEMCC，用于保证联邦资源的使用。FEMA通过对澳大利亚7个州/准州应急管理局机构实施指导和支援，而每个州/准州在自己的立法和计划框架内工作。当地方政府不能处理紧急事件，将会向州政府提出救援申请，如果事件超出州政府的应对能力，将会向联邦政府提出救援申请。不过通常情况下，联邦政府主要向州政府提供指导、资金和物质支持，不直接参与管理。
（五）加拿大公共卫生应急救援组织体系
加拿大的应急事务管理体制分为联邦、省和市镇（社区）三级，实行分级管理。在联邦一级专门设置了紧急事务机构，省和市镇（社区）两级管理机构的设置因地制宜，单独或合并视情而定。加拿大于1948年成立联邦民防组织，1988年成立应急准备局，使之成为一个独立的公共服务部门。各级应急事务机构负责紧急事件的处理、减灾管理和救灾指挥协调工作，监督并检查各部门的应急方案、组织训练并实施救援。各级应急事务机构下设的紧急事件管理中心是协调机构。根据紧急事件的不同种类，中心可隶属于任何一个部门，在该部门的组织下负责协调应急救援工作。组建了专门的应急救援人员队伍，属于国家公务员编制。把整个应急工作分为预防及减少灾害发生、灾前准备、灾时救灾反应、灾后恢复四大部分。
（六）意大利公共卫生应急救援组织体系
意大利1992年在内政部成立了国家民事救援办公室，2001年从内政部脱离，由总理直接领导，负责全国范围的应急指挥协调和救援工作。2002年成立国家应急委员会，负责重大应急事件救援决策的协商。2003年意大利总理签署法令，在紧急状态下，国家民事救援办主任作为总理特派员，全权处理处除内政部长权力以外的其他一切活动。
2004年建成了新的指挥中心大楼，建立了应对突发公共事件决策指挥系统、应急救援信息共享系统、资源配置体系和联合办公机制等。利用网络与通信技术与各机构的灾害监测系统相联，实时获得各种突发公共事件信息。国家民事救援办公室非常重视救援演习的工作。将各部门协调起来，联合应对各种突发公共事件。内设地理监控和情况分析中心和制图中心，可以综合处理不同类型的数据，应用各种最先进的灾害评估数学模型，建立了自己的灾害评估系统，为判断灾害走势、预测结果及救援决策提供了科学的依据。
（七）荷兰公共卫生应急救援组织体系
1985年荷兰出台了救灾法，对荷兰的应急管理机制产生了很大的影响。国家一级的应急管理机构设在内务部中，即民事应急计划局，主要负责协调民事应急计划和救灾措施。荷兰700多个市政府是荷兰应急的基本责任单位，由市政府制定一系列的救灾和专项行动计划。1988年荷兰在德尔福特技术学院成立了灾害和应急中心，该中心致力于灾害相关研究、评价、制定文件和进行训练等。
（八）韩国公共卫生应急救援组织体系
设立中央、市道、郡和基层四级由政府行政首长为首的灾害对策本部，以总理为首的中央民防委员会领导全国的防灾工作，下设专门的防灾机构，组织协调全国防灾减灾工作。常设机构中央灾害对策本部设在内务部，负责管理全国的防灾工作。内务部民防灾害管理总部下设民防局、防灾局、灾害管理局和消防局，另设若干理事，分别负责防灾计划、灾害对策、灾情调查、灾后恢复等工作。
二、国外应急管理体系建设的经验及启示
发达国家在中央政府应急管理方面，有比较成熟的经验，大体上可分为三种模式，美国模式、俄罗斯模式和日本模式。美国模式的总特征为“行政首长领导，中央协调，地方负责”；俄罗斯模式的特征为“国家首脑为核心，联席会议为平台，相应部门为主力”；日本模式的总特征为“行政首脑指挥，综合机构协调联络，中央会议制订对策，地方政府具体实施”。综合各种模式给我国的非常规突发公共卫生事件建设经验及启示。
（一）建立统一专门的应急管理机构
应当建立统一的、专门的自然灾害应急管理机构，建立一个由国务院主要领导人（副总理或国务委员）牵头，处理各种危机事件的综合协调部门，该职能部门的主要功能分为日常运作和应急管理两个方面，一旦危机事件暴发，随即应当转为国家应对有关危机事件的具体指挥与协调机构。
（二）健全应急管理法制与计划建设
迫切需要制订国家级的灾害管理的基本法律，制订综合的《灾害管理基本法》，规范各级政府、组织、团体及个人在减灾工作中的责任和义务的法律。它对灾害管理的基本内容、基本原则、管理制度、管理组织及大政方针予以原则性规定。构筑我国防灾减灾的基本法律体系，从整体上明确防灾减灾的责任、内容、对策等，特别是防灾体制，灾害应急事态处置对策、财政措施等。制订国家的减灾总体规划，并将其纳入国家社会、经济发展的总体规划之中。制订各有关部门、各级政府的切实可行的减灾规划。制订各级政府重大自然灾害的应急预案。
（三）建立全国统一的应急管理系统
建立统一的灾情信息系统，可以及时向国家领导及各部门传递自然灾害的综合信息，利于国家和部门迅速做出反应，正确决策，不失时机地采取减灾应急措施，加强全社会防灾减灾意识教育。建立统一的灾情信息系统，使得一般政府官员、社会公众了解一个地区、一个城市的灾害总况，这对于国家制定统一的减灾国策、立法、管理、经济、建设、教育、军工等方面都是一个根本性转变。应建立全国性统一的灾害数据库，然后以遥感、遥测数值记录、自动传输为基础，建立空、地、人的立体监测网和综合信息处理系统。建立高效的应急技术系统，利用现代高新技术提升灾害应急管理能力。
（四）建立应急物资储备制度
建设良好的通风、防潮仓库，做好库存药品、器械的储备，专人保管，才能保证应急处理的及时。卫生防疫人员是处理突发公共卫生事件的主力，是站在疫情最前沿的人，因此对卫生防疫人员的个人防护尤其重要，必须配备全套的个人防护用品。建立一个医疗药品、设备信息平台，发布在突发公共卫生事件中应用到的治疗、预防、消杀等药品、设备，医疗卫生防疫人员防护用品等信息。
（五）用现代先进科学技术减灾
改变装备和储备物资技术水平落后的局面，提高抢险手段的机械化水平和隐患的探测手段。对于突发性的重大险情，加大技术方案和技术手段的储备，提高重大风险的应变能力，如避难指挥系统。进行现代应急理论和应用跨学科、跨领域的研究，加强重大技术攻关，发挥科技在应急工作中的作用，提高应急管理的科技含量。加强地理信息系统（Geographic Information System，GIS）、全球定位系统（Global Positioning System，GPS）、卫星遥感（Remote Sensing，RS）、计算机、通信等先进技术在应急信息系统、指挥决策支持系统中的应用。加强对外交流，引进和吸收国外先进的科技手段和设备，提高防灾减灾工程建设水平。
（六）加强城市搜索与救援力量的建设
城市搜索与救援队可以对任何危机事件进行反应，主要是在城市环境下进行搜索与救援，也可以根据需要快速地对其进行配置，以适应洪水、雪崩和其他灾害的救援任务，完整的救援体系也需要由分层次、分地区、具有一定地方特色和行业特色的救援力量组成。建立国家灾害紧急救援体系，根据多种灾害，以及灾害突发性和灾害应急工作的特点，组建一支政府职能的国家灾害紧急救援队伍，应对各种灾害，突发性事件。
（七）加强地方政府公共安全管理能力
主要发达国家基本上是以总统或首相为国家公共安全的最高管理负责人，中央政府指定相关部门协同负责，并从中央政府辐射到地方政府进行管理。在发达国家中，地方政府是公共安全管理的操作机构，实施各种具体的任务。当超出地方政府的能力范围时，大多请求上级的支援和其他政府的支持。常设的公共安全管理机构可以全面的协调地方政府，保证高效的应对各种公共安全事件，发达国家还有一些非政府的公共组织义务为公共安全事务服务。
（八）预防公共安全事件的发生
公共安全事件前的预防不仅可以降低公共安全事件发生的可能性，而且可以提高政府和个人应对公共安全事件的能力，减少公共安全事件发生的损失。美国和日本十分重视对民众的危机意识进行培训，尤其对于直接进行公共安全管理部门的培训尤为严格。建立了分层次培训的基地和机构，培训内容非常实用、针对性强，有效提高了突发公共安全事件的应急救援和处理能力。美、日、俄、澳等国家重视对民众的宣传和教育工作，增强民众的危机意识和防灾意识，每年花费在防灾教育上的经费很高，这样可以提高公民应对公共安全事件能力。
（九）总结公共安全事件的处理经验
面对如此众多的公共事件的发生，事后的处理和总结也非常重要，有效的总结可以对未来的公共安全事件的发生提供警示和预防。危机消除后，政府除了应该迅速查找发生灾害或事故的原因、进行事故分析评估、追究相关人员责任外，面临的一项重要任务就是组织危机后的重建工作，包括对财产、设备、生产、工作进行恢复以及受灾人员的心理恢复和治疗。发达国家的非政府组织（Non-Governmental Organizations，NGO）及企业发展成熟、规范，对于公共安全的处理具有积极的作用。主要发达国家的医疗卫生和社会保障体系也十分健全。
（十）鼓励社区建设公众参与
促进志愿者的参与和加强对志愿者的管理。应当制定与志愿者、社区相衔接的统一管理救援物资和捐款的措施，指定一个专门机构，加强救济资金的统一管理。考虑具有特殊需求的群体，特别是残疾人和老年人在危机期间需要的特殊帮助，重视社区教育问题。
（十一）加强公共信息的共享与沟通
促进公共信息系统畅通需要规划并建立一个联合信息中心（Joint Information Center，JIC），对所有的信息进行一元化的管理。配置信息官员，同时向媒体发布持续的信息，使公众通过媒体了解政府信息，避免接受虚假或误导性信息，树立政府的形象。做好通讯系统的技术支撑和设备更新工作，促进机构间的协作和信息沟通。
（十二）促进灾后的恢复重建工作
加强事故现场的安全保护工作，完善撤离规划，公共运输机构以及建筑物等都必须包括在撤离规划之中。兼顾环境、遗产和文化保护，在应急处理中，保护环境和文化遗产问题也应受到广泛的关注。搞好废墟的管理和有效处理，对废墟的有效处理以及对遇难人员尸体的处置是废墟清理工作中需要系统考虑的问题。早日解决行业持续运营问题，事件发生之后，正常生活秩序的恢复和行业的持续运营就成为关键的问题。
（十三）提高大城市应急和装备技术
城市搜索和营救工作需要进一步提高，以有效地应对因大规模建筑物倒塌而导致的灾难。提高装备标准化，有效地进行合作的一个主要障碍就是危机管理工作的装备、训练、工作程序和方法上的差异。对于各州和地区共享资源和装备，尤其是专业的应急资源而言，危机管理工作的标准化是十分重要的。建立和完善公共应急的保障机制，应急工作离不开资金和物资的保障，中央要加大救灾经费保障力度，过去的理念是重视灾后救援，而现在更应倡导危机的准备。
（十四）加强对危机应对人员的管理
提高应对多重威胁的能力，确保危机应对人员有能力同时应对各种危机的挑战。对高级危机管理人员进行分流管理，避免在灾难场所同时存在多个高级危机管理人员共同指挥。推进全方位的培训工作，应当通过不同的训练方式提高紧急事件管理工作人员的能力。
（十五）应急管理社会参与机制
塑造发达的城市应急文化网站和指南。建立城市社区组织的危机治理机制，健全志愿者组织的危机应急功能。建立政府和社会组织在危机管理中的良好合作关系。加大对国民大众灾害应急教育的力度，唤醒全民族的防灾减灾意识，通过各种媒体普及救灾减灾和自救互救知识，增强抗灾救灾的意识。
（十六）统一编制应急管理术语和定义
建议组织法律、行政、技术和实际操作部门的专家，对应急管理专业术语和定义进行标准化研究，以界定全国统一适用的应急术语、编码和规范，为提高政府应急管理水平，提供专业支持。
（十七）建立应急的快速反应机制
在灾害救援力量的指挥和调度上应当重视体制的创新，要充分利用并整合现有的救灾资源，建立包括应急指挥管理、救援行动指挥、专业救援机构、后勤支援与保障等统一的、强有力的国家和地方分级灾害紧急救援管理和指挥体系。充分利用社会资源，建立包括救援行动指挥、管理、专业救援机构、后勤支援保障等一体化的国家和地方的灾害紧急救援管理和指挥体系。建立和强化各灾种（如消防、化工、地震、矿山等）及军队救援力量之间的支援和合作机制，最大限度地利用一切社会力量达到应急和救援的目的。
（十八）建立有效的社会动员机制
建立灾害的社会动员机制是灾害管理的重要内容之一，世界上许多发达国家都建立了有效的灾害社会动员机制。一是经常性、社会化，即在全体公民中进行经常性的灾害应对教育和准备。二是机制性，即有一套覆盖全社会的灾害应对机制，而不是靠临时动员、临时应对。灾害管理中，应加强全民的灾害应对教育，在保持我国现有政治和行政动员的基础上建立广泛的、有效的灾害社会动员体系，特别是要着力加强社区灾害应急机制的建设，充分发挥社会力量在灾害应急中的作用。
（十九）建立应急中的信息披露机制
灾害事件所涉及的公共信息不同于国家安全信息，应该及时、公开、透明地披露，以达到稳定社会和公众信心的目的。开展灾情的信息披露，有助于公众对政府的监督，提高各级政府的灾害管理能力，开展社会公众灾害应对教育和演练。同时，公众了解各种灾害发生的过程，掌握一定的灾害自我保护的技能，也有利于增强全社会对于预防灾害的心理、行动和物质方面的应对能力。
在我国，如何应对突发公共事件虽不是一个新话题，但在新的复杂形势下面临着很多新的挑战，必须未雨绸缪，早作准备。当然，政府对突发公共事件应急能力的提升并不是一朝一夕的事情，而是一项长期持续、艰巨复杂的任务，各级政府对此应有清醒的认识，从长计议，奋力开拓，全面开创我国政府应急管理的新局面。
（窦清理 张在其）
第三节 灾难处理的人道职责
人道援助或救援是基于人道主义而对受助者做出物资上或物流上的支援，主要目的是拯救生命，舒缓不幸状况，以及维护人类尊严。联合国人道主义事物协调厅（Office for the Coordination of Humanitarian Affairs，OCHA）根据联合国大会第46/182号决议案，协调应对危机或紧急状况的国际人道救援行动。
国际人道组织由于所处制度环境或自身可支配资源的限制，在实施救援时，不是独力难支、力不从心，就是有力使不上，难以单独行动。面对种种束缚，组织间的相互协调、共同合作就成为一种自然选择，因此组织关系理论认为组织协调是对组织间互相依赖性的管理。借鉴协调在管理学中的定义，结合国际关系理论中克拉斯纳有关机制的经典阐述，国际人道救援协调机制就是国际行为体之间为实现人道救援目标，在人员安排、物资分配、资金使用、政策执行以及后续工作的开展等相关事项进行沟通、磋商，基于资源相互依赖的需要而建立起来的一系列原则、规则、规范和决策程序。
一、国际人道救援协调机制的内涵与现状
由于国际关系领域存在着广泛的不确定性，国际协调机制正是通过降低不确定性来促进国际合作。作为降低和减轻灾难损失的合作机制，国际人道协调是随着人道危机的频发而逐渐发展完善起来的。灾区人民必需的基本物质生活和人道救援力量的分散之间的矛盾是国际人道救援协调机制产生的客观条件。在巨灾降临之时，如何减弱负面影响，加强正面力量，把灾难损失降到最低限度，实现救援功效的最大化是国际救援协调的核心任务。新自由主义国际机制理论认为：国际行为体为减少不确定性，增加绝对收益而寻求合作，而国际协调机制是促成国际合作的有效途径。国际人道救援协调是以共识为基础，以组织为依托，以机制为纽带，以配合为手段来调节救援过程中各方力量之间的协同配合及外来救援力量与当地政府主权之间的矛盾冲突，促进入道救援工作的有序开展，增进世界各国的友好合作关系的。其特点就是：多边协商、共同参与，相互配合、一致行动。从本质上看，国际人道救援协调机制是以人为本、救死扶伤的人道主义与持久和平、共同繁荣的国际关系理念相结合的产物，是人道合作意愿国际化与制度化的结果，它不仅反映了国际社会的共同需求，也体现出国际社会的有效供给。
现有的国际人道救援协调机制按成员属性可分为各国政府间的协调、国际政府组织间的协调、国际非政府组织（Non-Governmental Organizations，NGO）间的协调，以及彼此之间的相互协调，如乐施会（Oxford Committee for Famine Relief，Oxfam）与联合国儿童基金会（United Nations International Children’s Emergency Fund，UNICEF）之间的协调；按作用范围可分为国际人道组织内部的协调和国际人道组织之间的协调，如国际红十字会（International Committee of the Red Cross，ICRC）内部各成员单位之间的救援协调；按所在地域可分为全球性人道救援协调与地区性人道救援协调，如以欧盟人道救援办公室（European Commission’s Humanitarian Aid Office，ECHO）为核心的区域性机构协调。这些协调机制共同构筑了全球人道救援协调体系。
二、联合国框架下国际人道救援协调机制的构成与运作
联合国主导下的国际人道救援协调机制由于其自身得天独厚的优点，有利于祛除消极因素，取得积极成果。概括起来就是：权威性、合法性和有效性。作为拥有192个成员国，肩负维护世界和平与发展重任的联合国在人道灾难面前责无旁贷。联合国宪章赋予其：“促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题”的使命，并授予其“构成一协调各国行动之中心，以达成上述共同目的”的权力，这种建立在合法性基础上的权威性毋庸置疑。在众多救援队伍各自为政、互不隶属的情况下，也只有联合国出面才能协调各方力量，保障救灾及灾后重建工作的开展。而且尊重主权和领土完整始终是联合国一贯秉持的国际法基本原则，由联合国来主导国际人道救援也有利于免去受灾国家对主权旁落的担忧。
联合国在长期与天灾人祸作斗争的实践中，逐渐建立并完善了一整套减灾救援协调体系。通过联合国人道事务办事机构图谱，我们不难理清它的脉络。该协调系统的主体部分是一轴两翼负责统筹行动的OCHA为轴心，负责处理联合国人道机构与非联合国人道主义合作伙伴间的政策协调和发展决策的国际会计准则委员会（International Accounting Standards Committee，IASC）和负责加强联合国内部各机构之间协调的人道主义事务执行委员会（Executive Committee on Humanitarian Affairs，ECHA）为两翼。作为IASC和ECHA的联合秘书处，OCHA逐渐发展成为国际人道救援协调的枢纽。在以联合国副秘书长为协调员的领导下，OCHA下辖五个快速反应单位：即以现场协调中心（On-Site Operations Coordination Centre，OSOCC）为阵地，靠前指挥、协调各方救援力量；以联合国灾害评估与协调系统（United Nations Disaster Assessment and Coordination，UNDAC）为耳目，第一时间进驻灾区，调查灾害程度及灾民需要，为后续救援提供第一手数据信息；以国际搜救咨询小组（International Search and Rescue Advisory Group，INSARAG）为智囊，为搜救提供技术指导和专业培训；以应急储备登记处（Emergency Response Material Registry，ERMR）为后勤，提供除医药及粮食之外的物资支援；以军民协调部（Civil-Military Coordination Section，CMCS）为策应，在必要时刻，征调各成员单位的军事及民防设施用以救援。在该体系的外围部分则以全球灾害警报与协调系统（Global Disaster Alert and Coordination System，GDACS）和地理信息支援队（Geographic Information Support Team，GIST）为先导，为防灾减灾提供预警；以人道主义信息中心（Humanitarian Information Centers，HIC）为窗口，整合制作专题资讯；以中央紧急应对基金（Central Emergency Response Fund，CERF）为融资渠道，为救援提供紧急启动资金。
（一）搜救队伍的协调
新自由主义国际机制理论认为机制可以提高透明度，增强相互联系，减少不确定性；增加绝对收益，降低交易成本，由此塑造国家行为，促进国际合作。该理论对利益因素的分析有助于我们理解国际救援力量在联合国框架下的协调与合作。虽然联合国办事机构饱受批评人士的冷嘲热讽（繁文缛节、效率低下），但在历次救灾行动中，联合国的人道救援协调机制却发挥了巨大的作用。在2010年海地地震灾害发生后，联合国办事机构及时有效地进驻并运作起来，尤其是在地震初期与死神赛跑的黄金72h里，OSOCC每日召集来自世界各地的救援队代表、UNDAC代表和海地政府官员出席现场行动协调会，会议主要内容有以下三个方面。
1.OSOCC代表介绍国际援助相关情况。
2.UNDAC代表及海地政府官员介绍灾情和需要开展救援的场地。
3.各国际救援队汇报行动进展。
（1）OSOCC根据UNDAC提供的实时灾害评估报告和各救援队及时反馈回来的信息，协调安排后续救援工作，确保各支队伍有的放矢，把有限的资源用到最需要的地方去，并及时召开新闻发布会，向外界通报灾情和国际援助情况。海地灾区的救援队伍最多时达到了67支国际搜救队，共1918人和160条搜救犬。
（2）在海地首都太子港、海地南部城镇和村落等地全力工作，搜救受困于废墟中幸存者。在OSOCC的大力协调之下，国际救援力量从各自为政的混乱状态顺利过渡到相互配合的有序状态，保证了后续救援工作有条不紊地展开。
（二）赈灾物资的协调
OCHA所需的紧急援助物资与服务都是通过“联合国采购及运输部”来执行，所有物资储存在意大利布林迪西的“联合国应急储备仓库”中，需要援助时，再从那里分发到世界各地的灾区。
联合国人道救援机构分工合作，世界卫生组织（World Health Organization，WHO）负责提供急救医药，世界粮食计划署（World Food Programme，WFP）负责提供应急口粮，OCHA则负责供应除医药和粮食之外的其他救援物资，如帐篷、发电机、净水器等。在海地震后，世界贸易组织（World Trade Organization，WTO）以及其他的国际组织在最短时间内，把海地灾民急需的食品、医药通过海、陆、空途径及时运抵海地首都。虽然在初期的物资派发过程中存在着一些随意和无序状况，但在OCHA的统筹安排下，各方密切联系，优化资源配置，使物资分发也逐渐趋于合理。
（三）援助资金的协调
长期以来，向灾区提供紧急人道援助一直是个被动的过程，资金匮乏是一个重要因素，救灾资金总是在灾难发生以后才开始进行筹措。在捐款陆续到来之前，许多本可挽救的生命却无奈地消失。达尔富尔危机、印度洋海啸及南亚大地震使人们一次次认识到建立快速反应基金的重要性和紧迫性。这种被动的局面终于随着2005年联合国“CERF”的设立得到了改变。该基金由联合国人道事务协调员负责管理，并由捐助国代表和专家组成咨询委员会负责监督基金的使用。
接受所有成员国、相关机构、私营部门和个人的自愿捐款。作为联合国在世界各地开展紧急人道救援活动的储备金，CERF加强了联合国应对各种突发灾害造成的人道主义危机的能力，使联合国在灾难发生后立即为救援工作提供紧急款项，资源分配也变得更加合理，它的设立确保了联合国在人道主义援助的关键领域能够做到更多、更及时。事实证明，CERF在海地巨震灾害降临后发挥了雪中送炭的功效。在海地地震发生的第二天，联合国即向海地提供了1000万美元紧急援助启动资金。随着后续工作的展开，各人道主义机构迫切需要资金来维持在海地的援助行动。CERF发挥了人道救援融资主渠道的作用，不但自身继续增加对海地的援助金额，还积极呼吁世界各国、公私部门及个人捐款资助人道救援行动。在它的组织、协调、引导下，各国政府的援助资金如美国国际开发署（United States Agency for International Development，USAID）的捐款、各NGO的慈善捐款都被源源不断地释放到人道救援的第一线，保证了救援工作的持续。
（四）安保力量的协调
在海地的国际救援行动面临着诸多不确定因素，如治安隐患、疫病蔓延、灾民流动，要保证救援行动的实施必须有足够的安保力量的配合，这就需要OCHA与维和军警的密切协调。对海地而言，震后需要的不仅是援助物资，更需要“管理、协调”，灾区迫切需要建立一套行之有效的管理协调体系。几近瘫痪的海地政府暂时无力管理国家，只能依靠国际力量维持灾后的秩序。联系维和部队、警察，请求美、加军队协助，为人道救援保驾护航就成为OCHA协调国际救援工作的主要内容。为解燃眉之急，重任在肩的OCHA协调员，联合国副秘书长霍姆斯与维持太子港机场秩序的美军紧急磋商协调，建立起飞机起降顺序制度，解决了援助物资空运难题，并与美国达成协议，明确联合国将负责协调国际社会对海地的救援行动，而美国将在其中扮演“协助者”的角色，支持联合国协调下的救援行动并负责管理海地的机场、港口和公路。随着时间的推移，救援组织不断增加，救援力量持续增强，有500多个国际救援组织活跃在海地，其中仅医疗队就有约150个，更高效率、更广范围的国际协调势在必行。根据海地实际状况，在OCHA积极协调之下，由OCHA、联合国驻海地稳定特派团和美国、加拿大军队共同组成了“海地赈灾联合行动与任务中心”。
三、联合国人道救援协调机制的改进
联合国在长期与自然、人为因素造成的人道灾难斗争中，积累了丰富的实践经验，形成了较为完整的协调体系，但同时也暴露出一些亟待改进的不足之处。在海地的国际人道救援协调工作中暴露出诸如通讯联络不畅、大型设备不足、物资流动受阻、道路交通拥堵等问题。出现问题是坏事也是好事，它有利于相关人道机构总结经验教训，在未来救援工作中不断改进，这也是联合国人道救援协调体系改革之要义。
从管理角度看，联合国人道救援协调体系中尚存在机构臃肿、功能重叠、缺乏外联的弊病。如IASC和ECHA的职能密不可分，单独设置有无必要？是否应考虑合并？组织间关系是基于资源相互依赖而建立的。
2010年联合国在海地的人道救援协调行动涉及到为数众多国际组织，在搜救、医疗、食品、安全等诸方面相互倚重。而IASC的长期合作伙伴中却只有国际志愿机构委员会（International Council of Voluntary Agencies，ICVA）、国际移民组织（International Organization for Migration，IOM）、志愿国际行动美国委员会（Volunteer International Action Committee in the United States）、红十字国际委员会（International Committee of the Red Cross，ICRC）、国际红十字和红星月联合会（International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies，IFRC）、人道主义应急指导委员会（Steering Committee Humanitarian Response，SCHR）等6个非联合国人道机构，以至于很多时候联合国还是第一次和该组织打交道，增加了不必要的沟通成本。
这种关系架构人为地增加了沟通的成本，与应急人道救援要求的机构设置扁平化、救援行动高效化的管理模式相悖。因此联合国人道救援协调体系的改革重点应着力于增加合作伙伴、减少管理层级、合并冗余部门和提高响应速度上。
从法律角度看，联合国与其他国际组织之间在人道救援协调方面的合作尚缺乏一个框架协议，彼此关系松散，相互配合不足。协调机制是国际体系正常运行的润滑剂和稳定剂，它有两种类型，一种是临时性、被动反应式的协调；另一种是长期性、主动预置的协调。前一种协调大多是在遭遇困难之后各方的被动应激反应，这种临时性的协调机制是不确定、不健全的。后一种协调则是在总结过往经验教训的基础上，主动协商，提前准备，这种协调机制更加可靠、有效，构成了国际人道救援行动的制度基础。在这方面，联合国相关机构可借鉴ECHO的经验。为了实现援助效果最大化，ECHO通常根据伙伴的专业能力和以往经验，与其签订框架合作协议（Framework Partnership Agreement，FPA），藉此界定伙伴的角色、权利、义务以及共同遵守的规则。ECHO通过FPA与伙伴建立了长期稳定的合作关系，迄今已有200多个人道组织与欧盟签署了FPA。以国际关系基本原则为指导，在相互信任、彼此尊重的基础上建立国际组织间有效、可靠的国际人道救援协调机制越来越成为时代主流。有鉴于此，联合国相关机构应该以制度化的合作，规范国际人道救援中伙伴关系，促进协调性合作优化发展。
（田军章 张在其）
第四节 灾难救援的基本原则
人类社会正处在一个灾害频发的时代。传统分类方法将灾害分为自然灾害和人为灾害两类。自然灾害是给人类生存带来危害或损害人类生活环境的自然现象，包括：火山、地震、山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害；洪涝、干旱、台风、冰雹、雪灾、沙尘暴、雾霾等气象灾害；风暴潮、海啸等海洋灾害；森林草原火灾；重大生物灾害等。
自然灾害导致人员伤亡、设施破坏、经济损失、健康状况及卫生服务条件恶化等不良后果。人为灾害是人为因素即人类活动或社会活动导致的灾害。人为灾害的发生可以是突发的，也可以是缓慢的，都给人类和环境带来严重后果。多数人为灾害都是人类文明的副产品，如交通事故、矿难、危险化学品事故、核与辐射事故等。另有一类特殊的人为灾害，如屠杀、种族灭绝、恐怖袭击等，被称为人为计谋的灾害。
随着科学技术的发展，人类挑战自然的能力不断提高，逐渐形成人类中心主义观念。蔑视自然，毫无顾忌地向自然界掠夺一切想要的东西，生态环境受到严重破坏，遭到大自然的无情报复。现代社会的灾害常难以明确区分自然灾害和人为灾害，自然灾害的发生中有着复杂的人为因素，如人类活动导致水土流失、资源破坏、环境污染等都加重自然灾害的严重程度。灾害的特点和救援原则都在发生变化。
一、现代灾害的特点
（一）频发性和破坏性
自然和人为灾害越来越严重地威胁着人类的生存和发展，对人类社会造成严重危害。地震、温室效应、酸雨、臭氧（Ozone）空洞等灾害不断爆发，发生次数越来越多、间隔越来越短。人为灾害的发生频率逐渐增加，短时间内难以形成减少趋势。现在全球每年因交通事故死亡人数超过120万人，伤3000万人以上，致残约500万人。全国每年发生火灾20万起以上，煤矿安全事故3000起以上。人为灾害造成严重人员伤亡和财产损失。全国每年因道路交通事故死亡10万人以上，致伤50万人以上。每年因火灾死亡2000人以上，因矿难死亡数千人。由于工业化和城市化进程的加速，社会物质财富和人口相对集中，灾害造成的人员伤亡越来越多、损失越来越大。
（二）多因性和复杂性
自然和人为灾害都有着复杂的形成原因。工业革命以来，由于人类对自然资源的掠夺性开发，生态系统严重失衡，自然的调节功能严重削弱。自然灾害发生中人为因素的影响越来越大。交通事故的发生与车辆状况、道路状况、交通流量、天气和驾驶员技术和身体状况等多种因素相关。矿难的发生与矿的性质特点、开采时间、矿周地质因素、人员技术和安全措施等多种因素相关。
（三）链发性和复合性
一种灾害发生以后，常常诱发一连串的其他灾害，形成灾害链或复合性灾害。灾害链中最早发生的起作用的灾害称为原生灾害；而由原生灾害所诱导出来的灾害则称为次生灾害。自然灾害发生之后，破坏了人类生存的和谐条件，并衍生一系列其他灾害，这些灾害泛称为衍生灾害。这是因为大气圈、水圈、生物圈、岩石圈是相互交错的统一体，每一种灾害的发生由许多因子促成，而且会触动影响其他系统，伴随一系列次生灾害。2011年日本大地震及随后发生的海啸和核电站事故是典型的复合性灾害。2011年3月11日14时46分，日本东北部地区发生了9.0级强烈地震，为世界1900年以来第4强烈的大地震。紧接着沿海地区发生海啸，大地震和海啸所波及之处顷刻间化为一片废墟，满目疮痍，造成大量的人员伤亡和财产损失。大地震和海啸又摧毁了福岛第一核电站的冷却泵和备用发电机，导致反应堆升温、破损、厂房爆炸，造成大量核泄漏。最终福岛第一核电站事故定级为7级，即最高级。此次灾害的影响远远超出了日本地区，波及到周边的太平洋海域以至影响到周边的国家。
（四）随机性和周期性
自然灾害活动是在多种条件作用下形成的，既受自然条件控制，又受天体活动影响，其发生的时间、地点、强度等具有极大的不确定性。但是自然灾害作为大自然活动中的一种形式，其发生、发展及结束都服从于“周期性”的自然规律。自然灾害的危机过程一般划分为5个阶段：灾害潜伏期或征兆期、灾害发生期或突发期、灾害迅速蔓延期或高峰期、灾害衰减期或延续期、灾害终止期或恢复期。不同的自然灾害的发生可能存在不同的周期性特征。自然灾害并非人类诞生之后才出现的，地球诞生几十亿年来，曾出现过大规模火山爆发、岩浆活动、气候剧变、陨石撞击等自然现象。因此，现代自然灾害的变化规律，应该是地质时期自然变异的演化规律的延续。
（五）突发性和渐变性
地质灾害的发生多因地区圈层的能量积累到一程度后突然释放而形成，带有猝不及防的特点，一般强度大、过程短、破坏严重，但影响范围相对较小。如地震、滑坡、泥石流等。渐变性自然灾害则相反，其危害的严重性是逐渐显现的，如旱灾、病虫害、地面沉降等。但是渐变性的自然灾害发展到一定程度后也可能引起新的突发性自然灾害。
二、灾害救援的基本原则
灾害救援是一个庞大的系统工程，人们对灾害发生规律和特点的认识促进灾害救援原则的总结和改进。
（一）人道救援原则
灾害救援首先要尊重生命，救人是第一位的。灾害救援应以抢救生命为首要和中心任务。国际红十字会（International Committee of the Red Cross，ICRC）行动原则较好地体现了灾害救援中应该遵守的人道准则。这些准则有如下十个方面。
1.人道需求优先。
2.援助不分种族、信仰或国籍且无任何附带条件，援助仅凭需求优先。
3.援助不以特定政治或宗教观点为目的。
4.努力避免成为政府外交政策工具。
5.尊重文化与习俗。
6.努力以当地之力形成灾害响应能力。
7.设法使项目受益者参与援助的管理。
8.援助需尽力增强未来的抗灾能力以及满足基本需求。
9.对待援者和救援者双方负责。
10.在情报、宣传和广告活动中需尊重受灾者的尊严。
（二）快速反应原则
快速反应在灾害救援工作中占有重要地位，是灾害救援工作的出发点和归宿。灾害发生后应立即开始救援行动，及时、迅速是救援的基本原则。一般认为地震灾害救援的最佳时机是震后72h，即3d时间。时效救治是按照创伤救治的时效规律，在最佳救治时机采取最适宜的救治措施，以达到最佳救治效果的保障原则和工作方式。伤员救治存在最佳救治时间段，在黄金时段采取救治措施，救治效果最佳；在灾害环境条件下，分时段在不同地点采取不同的救治措施，实施连续性的医疗后送，最终可以挽救伤员生命。结合灾害伤害的特点，急救的时效性分为个体急救时效性和群体急救时效性。
（三）安全救援原则
任何灾害的救援工作都要保证救援者的安全，包括救援队伍整体安全、设备安全、器械安全等，尽量做到既实现救援目的，又不牺牲人员。在救援中正确的决策可以避免集体伤亡，保证救援力量能争取更大的抢救效果。因此，在灾害救援中要牢固树立安全原则。同时，救援人员的安全也很重要，应避免救援行动造成救援人员的伤亡。救人第一，施救者也应善于保护自己，这是现代救援理论的基本观点。
（四）自救互救与专业救援互补原则
大灾造成灾区自身的救援体系破坏甚至摧毁。特别是大型灾害时灾区社会基础设施如道路、房屋、能源、通信设施等全被摧毁。外界的救援力量进入困难，且需要一定时间才能到达。灾后最初期的救援必须也只能靠灾区的自救互救。高级的救援需要专业救援队伍和专门技术。专业救援队伍必须尽快抵达灾区。
（五）区域救援原则
灾害的发生具有地域特点。灾害救援应以区域为基础。建设区域灾害救援体系非常重要。跨区域救援存在时效、人流、物流等多方面问题，只能是补充和支援。中小灾害本区救援力量能够良好运行时，救援应以本区救援体系为主。本区救援体系破坏，不能完成救援任务时，应立即启动外部救援力量。
（六）科学救援原则
救援是专业技术，要遵守科学原则，不可鲁莽冲动。人为灾害的救援更需要专业救援力量和专业技术。在救援现场，首先要评估环境安全。评估建筑结构稳定性，确定二次倒塌的可能性。评估水电气设施、危险品、内部空气状况等。确定搜索路线、方法，对救援现场行支撑加固，创造安全通道。要充分分析搜救人员的安全、搜救难度、花费时间、幸运者生存可能。救援现场应掌握如下科学救援原则。
1.先救命后治伤，先重伤后轻伤的原则。该原则在事故的抢救工作中常被忽略，或受到干扰，被轻伤员喊叫所迷惑，危重伤员常在最后抢出，处在奄奄一息状态，或者已经丧命。
2.先抢后救，抢中有救。尽快脱离事故现场，特别是飞机失火时，以免发生爆炸或有害气体中毒。
3.先分类再后送。以往的教训告知我们，对于大出血、严重撕裂伤、内脏损伤、颅脑重伤伤员，未经检伤和任何医疗急救处置就急送医院，有的一上车就死了，有的到急诊室心跳已停。因此，必须先进行伤情分类，把伤员集中到标志相同的救护区，有的损伤需要待稳定伤情后方能后送。
4.医护人员以救为主，其他人员以抢为主，各负其责，相互配合，以免延误抢救时机。通常先到现场的医护人员应该担负现场抢救的组织指挥。
5.消除伤员的精神创伤。一切有生命威胁的刺激都能引起人们强烈的心理效应，进而影响行为活动。灾害的强烈刺激使部分人精神难以适应，据统计约有3/4的人出现轻重不同的所谓灾害综合征。有时失去常态，表现有恐惧感，很容易轻信谣言等，灾害给伤员造成的精神创伤是明显的。对伤员的救治除现场救护及早期治疗外，及时后送伤员在某种程度上往往能减轻这种精神上的创伤。
（七）检伤分类与分级救治原则
检伤分类与分级救治原则是指在批量伤员发生且救治环境不稳定时，将伤病员救治活动分工、分阶段、连续组织实施的组织形式与保障原则。大体可分为三级救治阶梯。
1.第一级（现场抢救）抢救小组（医务人员为主）进入灾区现场后，搜寻和发现伤员，指导自救互救，首先要确保伤员呼吸道通畅，同时进行包扎、止血、初步固定并填写伤票，然后将伤员搬运出危险区，就近分点集中，再后送至灾区医疗站和灾区医院。
2.第二级（早期救治）在灾区医疗站或灾区医院对现场送来的伤员进行早期处理，检伤分类，填写好简单病历或伤情卡，然后送到稍远处的医院或中转医疗所。
3.第三级（专科治疗）由指定的设在安全地区的地方和军队医院（即后方医院）进行较完善的专科治疗，直至伤员治愈。如果伤病员发生地就近有专科治疗的医院，应当立即送往就近医院进行专科治疗，不必受到救治分级的约束。
（八）灾害准备原则
灾后快速有效的救援行动以平时的充分准备和训练为基础。灾前贮备重于灾后行动。应更重视灾前准备，如救援预案的制订、救援队伍的训练、救援物资的储备、群众防灾知识普及和演练等。
（九）心理救援的伦理原则
心理救援是在一种特殊的环境下实施心理辅导和心理支持的一项工作。专业性的心理救援工作要实现其专业助人的使命，除了要具备一套完善的、成熟的专业方法和专业技巧，还必须遵循救援的伦理原则。
当今世界，灾害事故伤害不断，灾害意外伤害的威胁日渐突出，目前已成为“世界公害”。而在这方面国内外还没有好的急救方法。所以卫生应急救援人员掌握灾害事故现场医学应急救援的主要特点及救护原则十分重要，目的在于降低灾害事故意外伤害伤员的死亡率。
（田军章 张在其）
第五节 灾难伤员的急救原则
灾难伤员的现场急救工作包括：解救工作，即让受困伤员尽快脱离危险环境；检伤分类工作，即对伤员数量和伤势严重程度进行评估；对伤员进行初步的急救处置。
一、灾难伤员的解救与搬运
（一）常见灾难现场伤员的特点
1.自然灾难
（1）地震：
灾难发生时大量建筑物突然倒塌，出现大量掩埋、压砸致伤的伤员。
（2）洪涝水灾：
主要造成大量人员溺水和一定数量的机械性创伤、电击伤、毒蛇咬伤和掩埋窒息。
（3）火山爆发：
首先是由火山砾撞击或建筑物坍塌造成的骨折及其他外伤，接近火山熔岩流边缘处可能发生严重烧伤和热蒸气引起的呼吸道烧伤，以及火山爆发产生的有害气体中毒，如二氧化硫（Sulfur Dioxide，SO2）、一氧化碳（Carbon Monoxide，CO）、甲烷（Methane，CH4）及氢氰酸（Hydrocyanic Acid）、盐酸（Hydrochloric Acid）等造成的中毒。
（4）海啸：
与其他水灾相似，以溺水最为多见，但建筑物倒塌而产生的挤压伤和砸伤伤员更多。
（5）高低温损伤：
热浪袭击时，可造成人员中暑；冰雹可造成人员砸伤、冻伤。雪崩高速冲泻时，速度可大于100m/s，其前沿可激起巨大气浪，冲击力巨大。所经之处，人员和建筑物均会被掩埋，幸存者可发生冻伤或冻僵。
2.人为灾难
事故属于人为灾难，如工矿事故、交通事故、家庭暴力、战争和社会动乱等造成的人员伤亡。
（1）海难：
除了大量溺水低体温人员外，也有火灾、爆炸等造成的创伤伤员。此外，落水者还可因受鲨鱼、海蛇、水母等袭击而受伤。
（2）空难：
为死亡率极高的一种灾难或事故。对空难主要着眼于预防，尽量减少伤亡。空难事故损伤主要因舱内起火、碰撞和窒息而引起。死亡者多为胸腹腔脏器破裂、内脏脱出、头体分离和肢体离断，脊柱损伤也较多见。幸存者的创伤多为多发伤多处伤或复合伤。
（3）火灾：
除了火焰直接造成的皮肤烧伤外，也可造成呼吸道烧伤。大量毒性烟雾还可导致急性一氧化碳中毒（Acute Carbon Monoxide Poisoning，ACMP）和窒息。
（4）矿难：
瓦斯爆炸伤是由爆炸投射物、冲击波、有毒气体、烧伤等多种致伤因素引起的复合伤，具有多人同时受伤的特点。
（5）危险化学品泄漏：
主要有以下几种情况：①窒息和中毒：由化学性窒息性气体［CO、硫化氢（Hydrogen Sulfide，H2S）、氰化物（Cyanide）］、刺激性气体［氮氧化物（Nitric Oxides）、氯气（Chlorine）、氨（Ammonia）、SO2］、有机溶剂［苯胺（Phenylamine）、三硝基甲苯（Trinitrotoluene）等］，以及有机磷杀虫剂（Organic Phosphorous Pesticides，OPP）等因素造成，而单纯性窒息性气体，如氢气（Hydrogen）、CH4、二氧化碳（Carbon Dioxide，CO2）等，虽然其本身毒性很低，但因在空气中含量高，可使氧的相对含最降低，也可导致机体缺氧，甚至窒息。②烧伤：即现场发生爆炸和燃烧时，伤员往往出现复合烧伤。③死亡：由危险化学品爆炸、火灾等直接造成。
（二）灾难伤员解救
1.伤员解救的目的和任务
现场解救的目的是在保证救援人员安全的条件下将受困者解脱出来，搬运到临时救护地点。现场解救的任务包括以下十个方面。
（1）明确伤员的位置、数量和受伤状况，同时协助检伤分类。
（2）决定检伤分类在现场进行或者在临时医疗救护点进行。
（3）查明可利用救治人员和的医疗器材设备。
（4）将解救人员进行分工或分组。
（5）将受困伤员解脱出来。
（6）将伤员搬运到临时医疗点，或遇难者集中区域。
（7）向指挥机构汇报工作进展。
（8）控制和掌握所有伤员的流动，并保证其安全。
（9）与搜救队和其他后勤队伍保持联系并协同工作。
（10）伤员全部解救完成后及时报告指挥机构，并接受新救援任务。
2.伤员解救的原则
（1）明确负责人：
首先应安排一名有经验的人员担任负责人或组长，穿戴醒目的标志，位于容易观察伤员解救工作的位置，负责现场工作的指挥和协调。
（2）划分区域：
如果伤员分布区域很广，解救负责人应快速决定需要解救的重要地点和优先顺序。建议设立多个解救区，可按地理方位划分相应的责任区。将救援人员按组统一分派到相应的区域进行解救。每个解救组的负责人应对所解救的伤员负责，直到全部解救工作完成和全部伤员已交由其他救援人员接管。进行高级生命支持（Advanced Life Support，ALS）的医务人员应分配到现场急救区工作。部分卫生人员也可能派到解救现场工作，帮助需要长时间解救的严重伤员的生命支持和复苏工作。
（3）及时沟通协调：
当遇难者需要强行解脱救出时，须及时通知指挥机构加强人员和调集必要的设备。
（4）安全防护：
保证解救现场的安全是解救组负责人的职责，应标示出安全界限和工作区域。为了减少救援现场的紊乱和拥堵，可以行走的轻伤员应疏散到专门的区域，并协调安排卫生人员进行伤口包扎等简单处置，或者安排大型车辆将这部分伤员直接送到更舒适的环境，便于解救现场救援资源的集中使用。
（三）灾难伤员搬运
1.常用的搬运工具
目前救护车内装备的担架多为升降式担架和轮式担架，便于伤员躺卧和上下车。其他常见的担架有铲式担架和真空担架等。铲式担架由左右两片铝合金板组成，搬运是金属板从伤员侧面插入背部，无须翻动伤员。真空担架使用负压气垫，使用时先将伤员放在垫内，抽出空气后气垫变硬，并按伤员身体形状塑性，使之被牢靠固定，是搬运脊柱损伤和肢体多发骨折伤员的理想工具。
2.搬运伤员常用的体位
救援现场伤员搬运的体位常用的有以下五种。
（1）仰卧位：
适合于重伤员搬运。脊柱伤伤员，可在腰部和颈部后侧放置软垫，有利于防止椎体错位的发生。腹壁缺损的开放伤伤员，可采取仰卧屈曲下肢，防止腹腔脏器在喊叫屏气时脱出。
（2）侧卧位：
适于有意识障碍的伤员，有利于防止伤员在呕吐时，呕吐物吸入气管。伤员侧卧时，可在其颈部垫一枕头，保持中立位。
（3）半卧位：
在除外合并胸椎、腰椎损伤及休克时，有胸部损伤的伤员可以采用这种体位，以利于伤员呼吸。
（4）俯卧位：
胸腰椎损伤的伤员采用该体位，一是有利于防止由于合并意识障碍或其他损伤所导致的误吸，二是有利于脊柱制动。对胸壁广泛损伤，有反常呼吸和严重缺氧的伤员，可采用该体位，以压迫胸部，限制反常呼吸。
（5）坐位：
适于胸腔积液、心衰病人。
3.现场伤员搬运方法
（1）常用搬运法：
①担架搬运法：最常用，适于病情重和运送远途的病人。现在常用的有走轮担架、帆布担架，也可用替代品（绳索、被服）制成结实的担架。担架搬运时的具体方法是，由3～4人合成一组，将病人移上担架，病人头部在后，脚在前，抬担架的人脚步、行动要一致，向低处抬时（下楼），前面的人要抬高，后面的人要放低，使病人保持在水平状态，上台阶时则相反，走在担架后面的人要注意观察病人情况。②徒手搬运法：当伤势轻、路途近，在现场找不到任何搬运工具时可采用徒手搬运。在突然发生重大灾难事故伤时，常用的单人徒手搬运法主要有扶持、抱持、背负和拖拉等法；双人徒手搬运法主要有椅托、拉车和平拖等方式。
（2）特殊灾难现场的搬运方法：
①火灾现场，在浓烟中搬运伤员，应弯腰或匍匐前进，离地面约30cm以内，这里烟雾稀薄，否则容易被浓烟呛住。②在有毒气泄漏的现场，搬运者应先用湿毛巾掩住口鼻或使用防毒面具，以免被毒气熏倒。
（3）脊柱脊髓损伤伤员的搬运方法：
搬运者三人并排单腿跪在伤员身体一侧，同时分别把手臂伸入到伤员的肩背部、腹臀部、双下肢的下面，然后同时起立，始终使伤员的身体保持水平位置，不得使身体扭曲。三人同时迈步，并同时将伤员放在硬板担架上。发生或怀疑颈椎损伤者应再有一人专门负责牵引、固定头颈部，不得使伤员头颈部前屈后伸、左右摇摆或旋转。四人动作必须一致，同时平托起伤员，再同时放在硬板担架上。起立、行走、放下等搬运过程，要由1个医务人员指挥号令，统一动作。搬运者亦可分别单腿跪在伤员两侧，一侧一人负责平托伤员的腰臀部，另一侧两人分别负责肩背部及双下肢，仍要使伤员身体始终保持水平位置，不得使身体扭曲。放在硬板担架上以后，必须将其身体与担架一起用三角巾或其他布类条带固定牢固，尤其颈椎损伤者，要使用颈托和头部固定器，没有条件则头颈部两侧必须放置沙袋、枕头、衣物等进行固定，限制颈椎各方向的活动，然后用三角巾等将前额连同担架一起固定，再将全身用三角巾等与担架围定在一起。
4.搬运伤员的注意事项
搬运伤员之前要检查伤员的生命体征和受伤部位，重点检查伤员的头部、脊柱、胸部有无外伤，特别是颈椎是否受到损伤。首先要保持伤员的呼吸道通畅，然后对伤员的受伤部位进行止血、包扎、固定处理后，才能搬动。搬运体重过重和神志不清的伤员时，要防止搬运途中发生坠落、摔伤等意外。搬运过程中要随时观察伤员的病情变化，重点观察呼吸、神志等，注意保暖，但不要将头面部包盖太严，以免影响呼吸。一旦在途中发生紧急情况，如窒息、呼吸停止、抽搐时，应停止搬运，立即进行急救处理。
二、灾难现场的检伤分类
（一）检伤分类概念和意义
受灾伤员的检伤分类是灾难医学的重要组成部分，也是救灾现场伤员急救处置的首要环节。尽管现在已经拥有了现代化的创伤急救技术，但在灾难发生时，短时间内突然出现大批伤员，如何救治仍然是一个巨大的挑战，救援人员可能遇到平时单个伤员救治中意料不到的困难。尤其在各种自然灾难，重大矿难和重大交通事故时，救治时间和环境条件有限，不能满足按平时的方式给每个伤员提供最佳处理的要求，必须要放弃一些平时救治的常规，采用批量伤员处理的策略，从检伤分类开始，尽最大可能合理安排救治时间和地点，调整救治模式，也可达到不耽搁及时救治的目的。
检伤分类（Triage）就是将伤员按伤势的轻重程度分别归类，确定治疗和后送顺序的过程。Triage来源于古法语，拿破仑的总外科军医Larry首先强调了批量伤员的救治优先顺序。平时创伤救治中，直到20世纪70年代才开始强调检伤分类，并建立平时的分级救治体系检伤分类是医护人员在无法及时同时处理大量伤员的情况下所必然采取的一种策略。通过检伤分类，可快速有序地让伤员逐级疏散至相应的救治地点或机构，使伤员在适当的时间和适当的地点得到适当的治疗。只有检伤分类得当，才能保证整个救治工作的顺利开展和实施，才能保证使更多的伤员得到更好的救治。因此，灾难救援现场的检伤分类是整个医学救援的基础，具有十分重要的作用。
（二）灾难救援现场检伤分类原则
1.现场检伤分类的目标
在宏观上，通过灾难现场的检伤分类可以对受灾伤员情况，包括伤亡人数、伤势轻重和发展趋势等，做出一个全面、正确的评估，以便及时、准确的向救灾指挥机关汇报灾情，协助制定医学救援策略，决定如何调配有限的医疗资源和调集更多的医疗资源。
在伤员解救的局部地点，应该对每一位伤员进行检伤分类，确定其个人在大批伤员群体中的救治优先权，决定是否给予优先救治和转送。现场检伤分类完成后，整个医疗后送过程中，还要按照不同要求不断地进行检伤分类。在后送途中，伤员的伤势在动态变化；在不同的救治机构，可利用的医疗资源不一样，诊断治疗条件不一样，仍需进一步逐个检伤分类，有助于准确判断伤势的严重程度，有助于每个伤员治疗顺序和方法的选择，亦有助于的预后和治愈时间的判断。
2.现场检伤分类的基本要求
（1）人员和设备：
在现场医学救援过程中，伤员分类是最需要经验、技巧和判断能力的工作。在灾难现场医疗人员配备充足的情况下，现场分类工作一般由记录员、护士、医生等人员组成，其核心是分类医生。负责分类的医生应具有丰富的临床经验，能迅速判断病人的伤势轻重，立即确定救治和组织后送的先后顺序。应为分类人员准备好所需的工具，如分类标牌或卡片、记录卡、止血、包扎、通气、注射等抢救器材及药品。同时应有足够的担架和搬运人员。
（2）场所：
通常需要在解救现场附近的安全区域设立专门的场地来接收安置救出的伤员，即设立分类场或分类帐篷。应尽量安置在具备通讯、后送、水电供应及物资供应的场所。有条件时，分类场内可划分出接收区、分类区和车辆调整区，保证伤员单向流动，使伤员可迅速分散到附近医院，如创伤中心或烧伤中心等医疗机构进行治疗。
（3）现场秩序：
由于救灾现场容易出现混乱拥挤现象，所以一定要采取必要的措施。①安全纠察：鉴于所有批量病人的涌现都是突然的，所以只有组织严密，才能有条不紊地完成有目的分类工作。在现场要安排警卫人员或纠察人员，负责维持现场秩序，保护救灾人员和伤员的安全。如没有秩序，有时容易出现伤员“丢失”，即已经完成现场分类的伤员随意流动或被随意移动到其他地点，或与其他人群混合，以致分类人员在现场找不到已登记的伤员，影响救治效率。②隔开轻伤员：轻伤员总是最先到达临时医疗地点，而且他们活动能力强，流动性大，必须针对轻伤员做出专门的安排，让他们集中在周围较宽阔的区域，要防止他们擅自在分类区随意活动，甚至干扰重伤员抢救。③服从安排：在救灾初期，现场大量受灾人员和救援人员，尤其是伤者的亲朋好友和非医学救援人员出于救人心切，常常干扰伤员解救、医疗处置和后送的优先顺序，容易出现“争先恐后”和随意调整分类结果的情况，因此，必须强调充分尊重现场分类负责人的检伤分类决策。④完善预案：有充分的准备是有序处理突发事件和应对大批量伤员的基本要求。各种救灾的惨痛经验告诉我们，除非已有应急预案，否则必然会出现混乱。
（4）医疗资源管理：
在大批量伤员救治过程中，一方面所有医务人员要发挥最大潜力，甚至超负荷工作，另一方面现有物资也会很快耗尽，而被迫采取一些必要的权宜措施。因此，重要的是从一开始就对物资设备进行严格的管理，没有绝对必要时不要使用。在受灾伤员数量超过时，各种权宜措施都有其积极的意义，如用布块代替绷带，用木棍及板条代替夹板等，都可起到良好的作用。
（5）因地制宜：
由于灾难事故的突发性和不确定性，所以在环境恶劣时，不该苛求客观条件，还需因地制宜，分秒必争抢救病人。如果没有分类场地，或人员不够，没有分类组，即使只有一两个医务人员也应坚持进行分类，有时甚至需要直接在后送运输工具上进行分类。
3.现场检伤分类类别
目前常用的灾难现场的检伤分类办法是根据伤势轻重和救治优先顺序，按临床经验或专家意见，直接将常见的伤情按照国际公认的标准分为以下四类：第一优先顺序，用于重伤员；第二优先顺序，多适于中度伤员；延期或常规处置顺序，多为轻伤员；期待处置或最后处理，用于到达时已死亡或濒临死亡者。
上述类别中，伤员伤势的严重程度被分为相应四类，即轻、中、重和死亡（或濒临死亡）。据报道，一般灾难事故中轻伤所占的比例最高，发生率多为35%～50%。轻伤员的重要组织和器官均未受到损伤，多为皮外伤或单纯闭合性骨折，而无内脏伤及重要部位损毁，因此伤员的全部生命体征稳定，按常规处置或稍延迟处置时无生命危险。
中度伤的发生率约为伤员总数的25%～35%。伤员的重要组织器官有损伤，生命体征不稳定，但暂无生命危险。如伤势恶化则有潜在的生命危险。获及时救治和手术时，预后良好。
重伤的发生率约为伤亡总数的20%～25%，伤员的重要组织器官遭受严重损伤，生命体征出现明显异常，常有严重休克，随时有生命危险，呼吸心跳随时可能骤停，需要立即救治。尽管重伤员属于第一优先的救治对象，但也不是绝对的，当重大的灾难事故造成很多人受伤，而医疗急救资源又十分有限的情况下，就不得不放弃救治部分极重度伤员，把主要医疗力量放在其他有希望存活的伤员身上，以节省有限的医疗资源并保证救治成功。
死亡约占灾难伤亡总数的5%～20%。在灾难现场当死亡已不可逆转，心肺脑复苏不可能成功时，应果断放弃，以免徒劳地浪费宝贵医疗资源。
现代灾难医学救援的实践证明，上述按伤势轻重和救治优先顺序分类的方法取得了很好的效果，获得了广泛的认可。现将灾难救援时各类别中划分的常见伤情列出如下四方面。
（1）第一优先顺序：
为需紧急处置的重伤员。伤员有危及生命的损伤，不能等待，须立即进行复苏和手术，包括：①继发于开放性创伤或挫伤后的盆腔、腹部、大腿或胸部出血。②继发于面部骨折或喉、气管损伤及异物进入后的呼吸道梗阻。③继发于大量血气胸或张力性气胸后的呼吸困难。④心包填塞。⑤有吸吮声的胸壁创口。
（2）第二优先顺序：
为需优先处置的中度伤伤员。伤员伤势虽不立即危及生命，但延迟处理可发生严重的并发症，需在数小时内给予手术，同时需要复苏。包括：①疑有胸腹部或盆腔内脏大出血的病人。②无呼吸道梗阻但需气管切开者。③有脑疝形成危险、有颅内出血和有脑脊液漏或神经系统症状和体征加重，需行颅骨切开减压术者。④心脏挫伤。⑤出现轻度偏瘫症状的颈动脉损伤。
（3）常规处置顺序：
需按常规或延迟处置较轻的伤员。伤员伤势比较稳定，不需复苏，延迟手术也不会影响生命和转归。一般包括：①单纯性擦伤、小的骨折或撕裂伤。②面积小于10%的Ⅰ度和Ⅱ度烧伤，以及面积小于2%的Ⅲ度烧伤，烧伤部位不涉及面、手、眼、会阴，以及臀部。③感染性疾患。④关节扭伤。⑤性质温和的化学物质爆炸伤。⑥虚脱。⑦指或趾骨折。⑧小于200拉德（rad）的放射性损伤。
（4）期待处理：
主要指到达时已死亡或濒死状态，伤势极重，即使全力救治，存活可能性也极小者，包括：①严重脑干伤、脑穿透伤及昏迷。②颅脑及胸、胸腔脏器广泛毁损。③躯干大血管破裂出血伴重度休克。④呼吸循环功能严重障碍伴濒死呼吸或脉搏消失。⑤Ⅱ度烧伤面积超过50%。⑥生命指征几乎或完全消失，并且对输液和输血已无反应。⑦心肌钝挫伤后出现的难治性休克。⑧放射性损伤致全身体表辐射超过800rad。⑨多处穿透伤、严重休克伴有40%以上面积的烧伤。⑩气性坏疽伴有躯干部捻发感和休克。
由此可见，采用上述方法，在现场进行检伤分类时，必须要由急救经验丰富的医师，不借助复杂的诊断工具和实验室检查，先直接做出初步诊断，然后才能根据上述标准划分伤势轻重，并确定救治优先权。
（三）影响救治优先权的因素
1.伤势轻重
检伤分类和决定救治优先权的最主要依据是伤势的轻重。
（1）判断伤势的轻重的方法：
可分为两种，上述分类方法属于定性评估方法。定性评估的方法简单，方便，不用记忆分值和计算，即可迅速完成现场检伤分类，虽较粗糙、模糊，但适用于现场对灾难事故的快速检伤分类。另一种损伤严重程度评估的方法是定量评分法，主要用于平时院前和院内伤员救治，它是通过量化打分，用数字客观地评估，符合标准化的要求，便于科研及国际交流，但须进行评分计算，比较繁琐。定量评分方法又包括应用解剖指标为主的方法，和应用呼吸脉搏等生理指标为主的方法。
（2）院前指数（Pre-Hospital Index，PHI）评分估计伤势轻重：
目前已有几十种定量评分方法，各有其特点及应用范围，其中以评价生理指标为主的评估方法可用于院前急救，其他方法在此不赘述，现仅以PHI评分为例。PHI评分属于目前灾难现场检伤评分体系中最好的一种院前定量分类法，得到世界各国的广泛应用，其评价指标主要有收缩压（Systolic Blood Pressure，SBP）、脉搏、呼吸、神志、附加伤部及伤型。PHI评分见表1-2-1。
PHI评分的检伤分类标准：将表中上述五项指标的每个参数所得分值相加，根据总的分数进行评判：评分0～3分为轻伤；评分4～5分为中度伤；评分6分以上为重伤。
PHI评分用数据进行定量评估，更加科学、准确，但评分过程相对复杂、费时。故应根据灾难现场的决定是否选用该法。
2.其他因素
伤员分类的主要依据除了损伤的严重程度以外，其他影响救治优先顺序的因素还包括如下五个方面。
（1）治疗需求的紧迫性。
（2）生存的可能性。
（3）伤员的数量。
（4）可利用的救治人员和设备数量。
（5）后送方式、后送工具、后送路线和运输时间等。
（四）现场检伤分类的标识
经过检伤分类的伤员应使用分类标志显示分类结果，传递分类信息，避免重复和遗漏。在检伤分类的进行过程中，每个伤员检查完成后，立即做出分类标识，并作好登记，即边分类边标识边登记，同步完成，以防止差错、提高效率。最好采用一式两联并编号的分类卡片进行统计。现场登记有利于准确统计伤亡人数和伤势程度，正确掌握伤员的转送去向与分流人数，以便及时汇报伤势，有效地组织调度医疗救援力量。完成检伤分类后，由参加急救的医护人员按伤势标识给予相应的顺序处理。
检伤分类标识的是按不同颜色来设计的。目前国际通用红、黄、绿、黑四种颜色分别来标识四种不同的救治优先权，其中红色表示需紧急处置（第一优先），黄色表示优先处置（第二优先），绿色表示常规处置（第三优先），黑色表示期待处置。美国商品化的检伤分类标牌（Triage Tag），在多种灾难事故伤的检伤分类中得到广泛的应用。在检伤分类时由分类组人员在伤员醒目位置挂上分类标牌，然后撕去下方不用的颜色条，直到最底部的颜色条与伤员的类别相符合。第一个给伤员佩戴分类标牌的人员不用填写任何内容，但建议注明开始使用该标牌的时间。在治疗区域，在救护车上，或其他后续的救援人员再填写有关的内容。
三、现场检伤分类操作步骤
灾难现场检伤分类时，主要是通过望、触、叩、听等简单的检查方法获得相关资料，来决定救治的优先权。一些简单的辅助检查有时要作为补充手段。
（一）分类步骤
1.进入分类场前可在解救出的伤员集中到达处，或到达前方设立分类哨，目的迅速将步行轻伤员、担架伤员、普通病员、传染病员和核、化、生沾染的伤员分开。
（1）可步行者：相对集中到轻伤员区，专人进一步分类、处理。
（2）普通病员：直接进入相应科室。
（3）传染伤员：进入隔离区或传染科。
（4）沾染伤员：送入洗消室（处），洗消后再行分类或直接送往相应组室或科室。
2.分类场内 到达分类场内的担架伤员按前述要求分为以下四类。
（1）需紧急处置者：立即送相应组室和救治单元，第一优先处置。必要时，可在分类场一边检查一边采取一些救命的措施，如大量出血的伤员处理方法主要是止血，液体复苏，及时补充血容量；呼吸道梗阻处理方法是气管插管或气管切开；血气胸呼吸困难处置方法是胸腔穿刺排气、抽血或放置胸管，封闭胸壁创口和补充血容量；心包填塞处置方法是心包穿刺减压或心包引流术。
（2）需优先处置者：送相应组室，按第二优先顺序处置。
（3）需常规处置者：送到相应组室等候，待较重的伤员处置部分完成，且能安排出医务人员和场地时再行处置。
（4）期待处理者。这类伤员应与其他伤员分开安置，由专人进行对症及安慰治疗，但不能完全放弃，要保证经常观察，并随时重新分类，尤其是当伤员的情况和救治条件能改善时。
（二）现场伤员的检查方法
在执行上述分类步骤时，需要分类人员快速对伤员进行询问和查体，立即查明受伤情况，再确定伤员处置顺序。
1.检查伤势
主要检查内容是伤员意识状态、呼吸、循环、出血、损伤部位和类型等。这些内容对判别伤势轻重及生存希望具有很大意义。应注意，重伤员中最常见的是休克，由于只通过简单检查就做出有无休克甚至休克轻重程度的判断，有可能会出现判断失误或不准确，造成救治顺序不当，因此，在可疑的情况下宁可把伤势估计得严重些。
2.了解伤员救治的需求
初步判断伤势的同时，要决定以下五方面问题。
（1）在现有情况下，需什么时间内实施治疗。例如：哪些伤员需要立即复苏；哪些伤员需要同时手术复苏；哪些伤员不需特殊处理，可立即分流到其他区域，避免干扰重伤员处理；哪些伤员伤势危重，在当时条件下不能存活（如严重脑伤，严重多发伤和60%的大面积烧伤）；哪些伤员可耐受延迟一段时间后再手术。
（2）伤后已过了多少时间，再后送需要多少时间。
（3）有无后送的必要性，包括伤员只需要非手术治疗还是需要接受其他专科治疗和特殊的手术治疗，如眼科和神经外科治疗等。
（4）有无后送的可能性，包括伤势能否经受一定时间的后送，有无合适的运输工具，以及环境及卫生情况是否允许转送等。
（5）应注意，在给伤员戴上分类标牌时，有关伤势和治疗需求问题已经考虑在内。
3.反复查看
检伤分类要反复进行，一是因为伤势是动态变化的，例如，需紧急处置的伤员在复苏过程中出现严重并发症或伤势恶化，经短时间复苏治疗无效，特别是在病人数量较大时，就不得不将其归入期待医疗级。二是因为伤员常常不能立即后送，在救治现场等待后送的时间长，就必须再次，甚至是多次检伤分类。
4.举例
以下现场检伤分类步骤曾由卫生部网站推荐，在“5.12”地震灾难现场起到了有效的指导作用。
（1）首先检查不能行动者，同时将行动自如者引导到非重伤员区域。
（2）检查有无呼吸困难，如有呼吸道梗阻或胸部开放吸允伤口，应立即就地紧急处置。其余伤员继续检查。
（3）检查血液循环情况，了解有无大动脉搏动和肢端血循环情况。呼吸和循环障碍者应立即复苏。
（4）检查意识情况，在检查呼吸时就应同时开始了解语言反应。意识障碍者应优先处置，伴有呼吸或循环障碍者应紧急处置。
（梁华平 马晓媛 张在其）
第六节 伤员后送的原则及程序
由于批量伤员救治工作采取分级救治、逐级后送的组织形式，使伤员救治工作与伤员后送工作紧密地联系在一起，成为灾难医学救援工作的一个突出特点。在伤员救治的过程中，必须充分考虑到伤员后送的准备和伤员的后续治疗；在伤员后送过程中，必须对伤员进行不间断地治疗与监护，保证伤员安全到达确定性救治机构。必须把灾难医学救援工作看作是一个连续救治与后送的整体过程，把确定性治疗以前的各项外科救治措施看作是环节救治措施，采取治送结合的方式救治伤员。
一、伤员运输后送的基本特点
（一）伤员运输后送是一个多部门参与、多种运输工具联合实施的工作
伤员运输后送工作是从前方救治机构到后方救治机构之间的全程运输，涉及前方启运伤员的各级医疗救治机构和后方接受伤员的多个医院，涉及空运、海上、列车医疗队以及中转换乘站的医疗组。关联范围广，组织部门多，指挥协调复杂。伤员运输后送工作是多种运输工具的交替运输，需要多种运输工具联合实施，伤员需要经历多次换乘与运输的过程才能达到目的地，各种运输工具之间必须紧密衔接，连续实施才能最终完成运输任务。
（二）伤员运输后送受到运输环境的影响
伤员的运输后送离不开立体后送，其基本概念可解释为：通过空中、海上、陆地等立体方式，将批量伤员转送到后方或环境比较稳定的救治机构的联合运输保障活动。在航空运输后送中，包括直升机后送和运输飞机后送；海上运输后送中，包括医院船、卫生运输船、救护艇后送；陆地运输后送中，包括卫生列车、伤员运输车、担架等后送。伤员后送过程中都会受到次生灾难等自然地理环境变化的影响。伤员的航空运输必须在一定的气象条件下才能实施，风、云、雾、雨、雪、雷电等恶劣气象，以及直升机起降场周围的地形特点、地貌特征、地坪条件以及净空条件都会影响伤员空运后送的实施。海风、海浪、海涌、潮汐等海情往往影响伤员海运后送的实施。飓风、水灾、泥石流等自然灾难直接影响铁路运输和汽车运输。
（三）伤员的伤情受到运输环境的影响
伤员是一类十分敏感和脆弱的群体，在伤员运输后送过程中，气压变化、温度变化、颠簸摇动和振动等运输环境和条件，往往给伤员伤情带来影响，甚至威胁生命安全。在无密封舱的直升机飞行中，大气压的变化可以引起伤病情的变化。人体外部大气压的下降，使人体空腔脏器内的气体膨胀，会给血气胸的伤员、肠切除后断端吻合的伤员带来危险；氧分压的下降，会使大失血伤员进一步缺氧，呼吸困难加重；大风和涌浪引起的飞机、舰船颠簸与晃动将导致伤员呕吐，会给颌面外伤和气管食管外伤伤员带来危险。运输工具的不稳定，会造成伤员二次受伤。伤员运输后送中的医疗监护，必须照顾到伤员的这些特点。
二、伤员医疗后送的基本特点
（一）伤员后送途中必须实施不间断的医疗监护
伤员的运输后送，是一个空中、海上、地面多种运输工具多次换乘、转换运输方式、接力后送的过程，也是从前方到后方各医疗救护机构之间，不间断的连续医疗监护的过程。医疗监护必须从前方救治机构开始，一直到伤员到达后方医疗救治机构。在伤员运输前，医务人员必须做好伤员后送的准备，检查伤情，强化医疗护理措施，填写医疗后送单，下达伤员后送途中医嘱。在运输后送过程中，医务人员对伤员实施不间断的伤情观察和医疗护理，保持医疗措施的连续性，避免任何医疗措施的脱节和伤情的失察。在上乘和下载阶段，医护人员在转乘站做好急救准备，担架员细心稳妥的搬运伤员，并保证输液管道和各种管路的畅通，尽快交接和运送伤员至医疗救治机构。
（二）医疗护理工作受到运输环境的影响
伤员运输后送环境和舱室及车厢环境对医疗护理工作带来一定的困难和障碍。在直升机飞行中输液，直升机起飞和降落阶段大气压的变化会影响瓶装液体输液的速度，甚至引起溢流和回血；直升机和船艇的振动和颠簸，往往使一些精密仪器失灵，使一些技术操作特别是静脉穿刺难以进行；噪音将给医护人员与患者的语言交流带来困难，难以使用听诊器测量血压；舱室空间狭小，给伤员及担架的运行和伤员的活动带来困难。舱室空气、卫生装具和用具的污染，会造成伤员之间的交叉感染和传染病的传播。
（三）伤员换乘与交接成为灾难医学救援工作的一部分
伤员运输后送中，需要多次换乘、交接，包括在海上的靠帮换乘、索道换乘和直升飞机换乘等，在陆地进行的汽车与直升机、飞机之间的换乘；列车与汽车之间的换乘，由于受到各种环境条件的影响，伤员换乘特别是海上换乘成为一项难度较大的工作。当伤员在机场、机降场、码头、火车站集中待运时，或者伤员由直升机从野外机降场接运到中转机场待机时，伤员换乘转运地点都需要做好应急救治准备，对伤员换乘和转运过程进行严密地医疗监护。同时在伤员交接时，需要进行伤员交接、伤员物品交接和伤员文书交接。
三、伤员医疗后送的基本原则
（一）把握伤员运输后送指征，特别是伤员空运后送指征
对具有各种严重外伤，伤员全身状况极差，机体严重机能障碍或衰竭，生命体征极不稳定，随时都有发生死亡或正处于抢救状态等情况时，要慎重空运，或缓运或在严密医学监护下空运。如颅脑损伤伴昏迷、呼吸节律不整、脑脊液鼻漏；颌面外伤，上下颌面用金属丝固定并伴有明显吞咽困难；外伤性气胸、血气胸伴有明显的呼吸功能障碍；外伤性大出血，血红蛋白（Hemoglobin，Hb）在60g/L以下，缺氧症状明显；腹部穿透伤未经处理，或腹部手术后不足48h的伤员等。
（二）做好伤员运输后送前的医学准备
1.严格掌握空运适应证，力求使伤员在最稳定的状态下后送，最大程度地减少伤员在运输后送途中的医疗护理操作。
2.清点伤员的个人物品，做好伤情详细记录和救治总结，整理伤员后送文书，随伤员一起后送。
3.采取各种措施稳定伤病情，保证生命体征稳定和基本正常。
4.对一些特殊病情做适应航空环境需要的准备，如对需要胸腔闭式引流的伤员采用单向活瓣式引流装置；肢体骨折用管状石膏固定者，切开固定石膏改用石膏托或小夹板固定；胃肠脏器伤术后时间短（3～5d）的病人常规放置胃肠减压管并束腹带包扎腹部；气管套管外气囊不用空气而改用盐水充填等。
5.对有晕车、晕船病史的伤员及颌面颈部伤张口困难的伤员给予防止晕机处理。
（三）做好伤员后送途中的医疗护理
以维持连续性医疗护理措施，保持伤员伤情稳定为主开展工作。全面了解护送伤员的伤情情况，明确医疗监护重点，注意观察和了解伤员伤情变化情况，保持对伤员医疗措施的连续性，根据伤病情的变化采取相应的急救和紧急救治措施。密切关注运输环境对伤员伤情的影响，如在航空环境中，低气压和低氧分压对气胸、胃及肠道等空腔脏器损伤伤员的影响，对重度贫血伤员的影响。了解伤员需求，实施伤员生活护理和心理辅导；填写伤员后送单或伤票，对伤员情况及医疗措施情况进行记录。
（四）组织伤员上乘与下载，交接伤员
指导与协助伤员上乘与下载，维护伤员上乘与下载秩序，安排伤员铺位与坐位，进行伤员交接和随行担架与被服的交换。做好伤员在运输起始及终点待机室或集中点的医疗监护、补充医疗和特殊情况下的急救处理工作，以及伤员的生活保障工作。
四、我军医疗后送文书
医疗后送文书（Document for Medical Evacuation，DME）是战时记载和传递伤病员情况和救治经过，并随伤病员后送而携带的医疗文件。它既是伤病员分级救治、连续继承的依据，又是总结战时卫勤保障工作和军事医学研究的重要资料。各级救治机构都必须认真填写，并按规定集中收集。我军战时使用的医疗文书有伤票、野战病历、医疗后送文件袋和伤病员登记簿等。
（一）伤票
1.伤票的定义
伤票是战时伤病员随身携带的记载负伤和救治处置情况的卡片，是最主要的DME。
2.伤票的填写及注意事项
（1）伤票由首次急救军医开始填写。
（2）伤票主要记载伤员简况、负伤时间、负伤地点、伤部、伤类、伤型、伤势、并发症、给予的救治措施和后送的时间和方式等，以便接收机构迅速了解伤员伤情和已进行的救治内容。
（3）伤票应用不易褪色的圆珠笔填写，并用蓝色复写纸将内容复写在伤票存根上。
（4）凡有下划线的地方，须填写具体名称和内容；无下划线的项目须圈出相应的内容；“其他”项目应填写具体名称和内容；ID号是指伤病员在信息系统中的唯一编码，由全军统一编制。
（5）伤票背面由担负紧急救治的机构及以后的救治机构填写，如无医疗处置则只填写到达机构的时间和后送时间。
（6）前一级救治机构未填写伤票和填写不全者，后一级机构应补填。
（7）伤票应装入医疗后送文件袋中，放在伤员左上衣兜中随伤员一起后送，以后的救治机构应认真填写医疗处置情况。
（8）最后收治机构应将伤票妥善保存。伤票及其存根均于战后上交战区联勤部（空军、海军后勤部）卫生部。
（二）野战病历
1.野战病历的定义
野战病历是伤病员住院治疗过程的简要记录，从团和兵种旅级救护所开始使用。
2.野战病历的填写及注意事项
（1）每名留治的轻伤病员和暂时不宜后送的危重伤病员均应建立野战病历。
（2）对只后送通过的伤病员，不填写野战病历，只须将所给予的救治填入伤票背面“团（含）以后救治机构处置记录”栏内即可，凡填写了野战病历的伤病员，此栏则可不再填写。
（3）野战病历应对伤病情变化及处置做简明扼要的记录，军医每次记录后应签名。
（4）伤病员后送或转院时，应在末次记录后写上医院名称或番号，并在下边划一横线，以便后续救治机构接着填写。
（5）每名接受手术的伤病员应用复写纸填写手术麻醉记录，存根撕下自存，整个野战病历应装入医疗后送文件袋中，随伤病员一起后送，由最终救治机构保存，战后整理装订上交战区联勤卫生部。
（三）医疗后送文件袋
1.医疗后送文件袋的定义
医疗后送文件袋是盛装伤票和野战病历的纸袋，从团、兵种旅及相当救治机构开始使用。
2.医疗后送文件袋的填写及注意事项
（1）其正反面主要记录伤病员及后送的简要情况，应认真填写。
（2）伤病员后送时，应将伤票和野战病历装入袋中，然后对折后装入左上衣兜中，随伤病员后送。
（3）如有破损需更换时，破旧袋不能丢弃，应装入新换袋内。
（4）医疗后送文件袋由最终救治机构负责收集保存，战后上交战区联勤卫生部。
（四）战时伤病员登记簿
1.战时伤病员登记簿的定义
战时伤病员登记簿是登记通过伤病员简单概况的医疗文书，从营救护所开始使用。
2.战时伤病员登记簿的填写及注意事项
（1）主要登记伤病员单位、姓名、负伤地点、负伤时间、到达时间、伤势、伤部、伤类、疾病诊断、处置和去向等内容。
（2）是战时各级救治机构救治情况分析的基础资料，也是战时卫勤报表和战后综合统计的依据。
（3）各级救治机构应认真填写，妥善保存，以备查询。
（梁华平 马晓媛 张在其）