第三章　行政权力

3.1　复习笔记

【知识框架】

【考点难点归纳】

考点一：行政权力概述

1行政权力的含义及相关学说　★★★

（1）含义

行政权力作为政治权力的一种，是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。行政权力的这一定义，包括以下五个方面的主要内容：

①行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员。

②行政权力的根本目标是通过执行国家的法律和政策有效实现国家意志。

③行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令。

④行政权力的客体包括所有的居民及其组成的各种社会组织和集团，囊括领土范围内的整个社会。

⑤行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理权力。

（2）相关学说

主要包括：①早期分权学说；②三权分立学说；③政治与行政二分法；④五权宪法学说；⑤议行合一学说；⑥组织权力学说。

2行政权力的结构　★★★

行政权力结构建立在行政管理活动中权力分层和分工的基础之上，是指行政权力整体性的关系状态和有序性的活动过程，既包括行政管理中权力安排的静态结构，也包括行政管理中权力运行的动态活动过程。

（1）行政权力的静态结构

行政权力的静态结构是指行政权力与其行使主体结合之后所形成的一种网络架构。表现为行政权力关系及其制度安排的总格局，是行政管理活动赖以展开的基本框架。由纵向的层级结构与横向的部门结构两个方面构成：

①纵向的层级结构简称层级制，它与行政组织体系的金字塔结构相一致，表明行政权力主体在垂直方向上的差异，是组织直线权力的体现。

②横向的部门结构即行政管理活动的专业化分工，表现为功能、资源、技术、信息等方面的差别。

（2）行政权力的动态结构

行政权力的动态结构是由权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等要素结合所构成的权力运行模式。它能够更好地体现行政权力的实际内容：

①行政权力是一种矢量，其作用方向和轨道具有明显的指向。

②行政权力的运行呈现明显的层次性，其中间过程存在许多中介。

③时间在行政权力动态结构中是一个必不可少的因素，这是行政权力的动态结构和静态结构之间的最大区别。行政权力的运行必须在有效时间内起到应有的作用，否则将失去其活动的意义。

④行政权力的动态结构中应包含权力作用的结果，这是反映行政权力结构效应的因素。

3行政权力的特征及其与其他权力的关系　★★★★

（1）行政权力的特征

①公共性

行政权力的运作集中体现为公共管理和公共服务等活动，目的在于提供公共物品、维护公共利益。

②手段性

行政权力本身不是目的，而是实现目的的手段。从法理上讲，行政权力属于派生性的权力，是经公民政治授权或经立法权力委任产生的，必须执行赋予其权力的公民或国家立法机关的意志。

③自主性

即行政权力相对于社会权力和统治权力的独立性。表现在以下两个方面：

a．行政权力的自主性首先是相对独立的特性，即相对于社会权力和统治权力的独立性。

b．行政权力自主性还有一种更为具体的表现形式，即行政权力在行使过程中所表现的自由裁量性质。对于相当一部分需由行政主体自己决定是否采取行动和如何采取行动的职权，法律只在原则上加以规定，行政主体可在法律范围内以合法手段自由行使。

④一元性

行政权力的一元性表现在三个方面：

a．一个国家内拥有和行使行政权力的组织系统只能是一个。

b．一个国家的行政系统内部只能存在一个权力中心。

c．行政权力主体与客体之间的不可逆性，亦即行政权力运行的单向性。

⑤时效性

行政权力的目标是有效地执行国家意志，所以时间就成为行政权力结构中重要的坐标，效率也成为行政权力追求的直接目的。立法权力和司法权力是达成社会民主与公正的必要途径，行政权力是实现效率的必备手段。

⑥膨胀性

行政权力具有自我膨胀特性。这种特性表现为行政权力的自然增长和恶性膨胀。

（2）行政权力和其他政治权力的关系

①行政权力和立法权力

行政权力和立法权力同属国家权力，但二者在权力性质和作用结果、权力的功能、权力的价值原则方面都有区别。

②行政权力和司法权力

行政权力和司法权力同属国家权力，两者之间的差别主要在于：a．权力运行方向不同；b．主体在权力体系中的自主性不同；c．权力的作用和功能不同。

③行政权力和政党权力

行政权力与政党权力属于国家权力与其他政治权力之间的关系问题。两者的区别在不同社会制度下的表现是不同的，在现代民主政治条件下，行政权力和政党权力之间的区别是：a．权力的目的不尽相同；b．权力结构不同；c．权力客体不同；d．权力手段不同。

4行政国家——20世纪行政权力发展的独特现象　★

在工业革命完成以后，现代行政权力的发展突飞猛进，导致在20世纪出现了一种特殊的现象——行政国家。在行政制度充分发展的国家，行政事务、政府职能、官员制度都相当发达，以自由裁量权、委任立法权和行政司法权为主要内涵的行政权力扩张，使得国家活动几乎遍及社会生活的各个方面。行政国家现象是经济与社会发展的必然产物。它有积极的一面，同时又有消极的一面，但是并没有使行政权力的本质和特性发生根本改变。

（1）行政国家的出现是大工业时代科学技术突飞猛进和生产力迅速提高所导致的结果。

（2）与行政国家现象相伴而生的行政越权现象，是在行政权力增长过程中自身的恶性膨胀造成的。

（3）行政权力在由“守夜警察”的消极身份转变为积极干预者身份的过程中，其本质特征并没有发生根本改变。

521世纪的行政权力展望　★★★

（1）权力结构的扁平化

上下级之间、人与人之间的权力距离日渐缩短，权力中心逐渐下移，尽可能缩短决策链以减少决策在时间和空间方面的延迟问题，尽可能减少管理层次和中间环节以提高施政效率，最大程度地面对权力客体以体现便民原则和人本价值。

（2）权力分配的均等化

行政权力分配过程中更加突出公平和均衡的价值，坚持以人为本，贯彻机会均等的原则，扩大公众在从事公共服务、管理自己工作和生活等方面的参与权，让权力由更多的人执掌，适当增加人性化社会因素在权力资源中的比重，形成决策民主化、沟通网络化、管理分权化的权力模式。

（3）权力行使的共享化

行政权力共享化首先是一种包容意识，即对社会多样性的兼容；行政权力共享化更是一种伙伴关系，即政府、民营部门和民间社会的有机结合；行政权力共享化还体现为参与施政，即公民对于公共管理活动的直接参与。

（4）权力运行的透明化

行政权力透明化集中表现为法律制度框架内的政府信息公开化。行政权力透明化至少有三个方面：①作为权力主体的政府信息公开化；②作为权力客体的公众依法享有信息自由权利和表达自由权利；③权力载体的电子化。

（5）权力约束的法治化

约束行政权力的根本出路在于法治化。现代法治意味着政府守法，尊重公民权利和自由，更意味着法律面前人人平等。这就要求限制行政权力，用宪法法律和法治原则对行政权力的发生、配置、行使、监督等方面进行全方位的制约。

（6）权力价值的合意化

行政权力的合意化表现在三个主要方面：

①合意化意味着行政权力正当性的进一步增强，摒弃单一的工具理性，以公共理性为基础，价值理性和工具理性并重。

②合意化意味着行政权力共识机制的形成，认定公共利益是公民与政府共商形成的社会共识，而非由行政主体单方面判定。

③合意化意味着行政权力回应性的增强，行政主体主动、积极、程序化、制度化地对行政客体的要求做出反应，最大限度满足公民需求。

考点二：行政权力分配　★★★★

1行政权力分配的方式与途径

（1）行政权力的分配方式

①结构性分配是指根据行政权力的层次性而对其进行的纵向垂直性分割。此种分配所形成的结果是行政组织的结构权力。

②功能性分配是指根据行政权力所承担的任务及客体状况而对其进行的横向水平分割。此种分配所形成的结果是行政组织的功能性权力。

（2）行政权力的分配途径

①行政授权是指较高层次的行政主体授予下级行政主体一定的责任与管理权限，使下级行政主体在上级的监控下获得某种自主行使的权力。行政权力的分配主要是通过逐级授权的途径实现。

②权力下放是指现代社会许多国家为实现治理活动的因地制宜或因事制宜，而对行政权力进行的一种分配。只存在于一定条件下行政权力的结构性分配当中。

③权力外放是指行政组织与社会经济组织之间功能的重新划分。由于行政权力外放涉及政府与社会的关系，触及国家治理过程中根本性的问题，只有在国家行政权力体制进行根本调整时才大量出现。

④地方自治是指中央和地方之间行政权力分配的特殊形式，这种特殊的权力分配途径在不同国家有着不同的情况。单一制国家中，地方自治权力往往由中央政府规定并与中央政府权力相一致；复合制国家中，地方行政机构的自治权力往往是地方固有的，待中央政府成立之后通过相互约定保留下来的，中央政府不能随意侵犯。

（3）行政权力的再分配

行政权力再分配是指政府对行政权力的分配进行再次调节的过程，是政府为适应社会变化带来的行政权力客体的变化，在原有权力分配的基础上对各主体之间的权力进行再次分割的过程。行政权力的再分配通常有两种情况：

①外源型行政权力再分配。这是随着整个社会利益的调整和政治权力的再分配而进行的行政权力再分配。

②内源型再分配。在既定的政治、经济体制之内，由于行政体系内部的权力主体或对象发生了局部变化，行政权力需要小幅度调整，在计划、组织、人事和服务的产出等方面发生相应变化。这种情况称作行政改组，主要表现为机构的改变、撤销、合并甚至扩大等，属于行政组织内部经常发生的保持平衡的行为。

（4）行政权力的人格化

在行政权力分配过程中，权力与人的结合成为关键的一环。这种结合过程便是行政权力人格化的过程，行政权力人格化的过程通过人事行政过程而得以实现。

2行政权力分配的原则

（1）程序必须合法

①上级行政主体在分配权力的过程中要本着合理的行政目的，依照明确的法律法规来进行分配，不得随心所欲。

②应兼顾层次性与功能差异两种因素，适当进行权力分配，过大或者过小都是不足取的。

③行政权力分配不能以人为基础，必须以事为准绳，从而保证权力的稳定性。

（2）职权必须分明

在行政权力分配过程中，每一个层次、每一个部门的权力都必须做出明确无误的规定。权限划分既要考虑到行政主体内部上级的权力控制能力和下级的权力承受能力，又要考虑到行政客体的范围等问题。

（3）权责必须一致

权力与责任、义务是不能分离的。行政权力的责任既包括政治层面的责任，也包括管理层面的责任。权力的大小必须同责任的大小相一致，权大于责会导致权力滥用，责大于权会导致工作无法开展。所以在行政权力的分配过程中还应把握好权力与责任的匹配。

（4）权利必须明确

行政权力分配必须考虑每一个行政主体在恪尽职责后应得的利益和应该享受的权利。这样行政权力的行使才能获得现实的动力。权利与利益的大小不能只根据权力的大小而定，而应该直接与行政责任相联系，二者之间成正比关系。

（5）内容必须全面

在行政权力分配过程中，各级行政主体都应获得与其权力层次及功能相一致的全面职权。权力主体在人权、财权和物权各方面应该齐备，缺一不可。

3行政权力分配过程中的相关问题

（1）行政权力分配与政治授权的关系

政治授权和行政授权之间的区别，实际上是立法权力与行政权力之间的关系问题。

（2）集权与分权之间的关系

无论是集分关系，还是收放关系，都必须使权力在集中与分散之间保持一个恰当的度。行政权力过于分散会使行政工作迟滞不前乃至宏观失控，行政权力过于集中又有出现专制甚至是独裁的可能。

（3）权利与义务之间的关系

行政主体不能只享有特殊权利而不履行特殊义务，行政特权的授予必须谨慎，既要有特殊的需要作为前提，又要有特殊的责任义务作为基础，执行时还要有一定的制约机制，而且还必须符合宪法的规定。

考点三：行政授权　★★★★

1行政授权的性质和特点

（1）行政授权的含义

行政授权是授权的一种形式，是指行政组织内部上级机关把某些权力授予下级行政机关或职能机构，以便下级能够在上级的监督下自主地行动和处理行政事务。

①从形式上看，行政授权总是以行政任务为基础的。由三个基本的要素构成：a．指派工作任务；b．授予行政权力；c．承担工作责任。

②从内容上看，行政授权包括两个层面：

a．决策权力的授予，即上级把一部分问题的决策权授予下级行政机关或职能机构。

b．执行权力的授予，即上级行政机关允许下级在一定范围内自主决定完成工作任务的步骤和方法。

（2）行政授权的特点

①行政授权本质上是行政组织内部权力分配的特定方式。

②行政授权实际上是行政领导活动过程的一部分。

③行政授权是一种权责高度统一的管理行为。

2行政授权方式

（1）根据行政工作内容的重要性程度、上级行政主体的管理水平等综合情况，可将行政授权划分为：

①充分授权又称一般授权，是指上级行政主体在下达任务时允许下属自己决定行动方案，进行创造性工作。具体又可分为三种情况：柔性授权、模糊授权和惰性授权。

②不充分授权又称特定授权或刚性授权，是指上级领导对于下属的工作范围、内容、应达成的绩效目标和完成工作的具体途径都有详细规定，下级行政主体必须严格执行这些规定。

③制约授权又称复合授权，即把某项任务的职权分解授给两个或多个子系统，使子系统之间互相制约以免出现疏漏。

④弹性授权又称动态授权，指在完成同一项任务的不同阶段采用不同的授权方式。

（2）根据在授权时所利用媒介的不同，可将行政授权划分为：

①书面授权，即上级行政主体以文字形式对下属工作的职责范围、目标任务、组织情况、等级规范、分层负责办法、处理规程等都有明确规定的授权形式。

②口头授权，即上级行政领导对下属用口头语言所做的工作交代，或者是上下级之间根据会议产生的工作分配。

（3）根据授权的合法程度和规范化、程序化的程度，可将行政授权划分为：

①正式授权，即行政主体依据法律规定按照法定程序进行的授权活动，即下属行政人员根据其合法地位获得相应职权的过程。

②非正式授权，即无法律特别规定或组织体系之外的非程序性授权。

3行政授权过程

（1）行政授权的条件

就行政管理而言，行政授权的条件至少可以理解为如下几个方面：①良好的组织和人事基础；②必须把握适当的时机；③从操作意义上讲，必须考虑工作需要和一定限度等限制条件。

（2）行政授权的程序

行政授权的程序和步骤具体如下：①确定授权的工作内容；②选择授权的对象；③规定授权工作应该达到的目标、成果以及完成工作的权限和应负的责任；④正式授予权力；⑤检查评估授权成效。

（3）行政授权过程中授受关系的处理

为达到有效授权的目的，在具体的行政授权过程中，行政授权主体还必须发挥能动作用，主动克服各方面的干扰，消除行政授权所可能遇到的障碍。这些障碍主要包括：①心理方面的障碍；②能力方面的障碍；③授权客体方面的障碍；④来自组织方面的障碍；⑤来自环境方面的障碍。

考点四：行政权力行使　★★★★

1行政权力行使的基础、手段和影响力

（1）行政权力行使的基础

行政权力行使的基础包括以下几种：

①结构性权力即组织权力，其基础是行政组织的层级结构和组织分工，以及由此带来的地位差异。

②制度性权力，这种权力的基础是行政组织结构赖以运行的制度规则、制度安排，也包括一些程序性规范和行为准则。

③报酬性权力，这种权力的基础是行政主体对于资源的控制，而这些资源又正是客体所希望得到的东西。

④强制性权力，这种权力的基础是行政组织拥有的威胁和惩罚手段。

⑤象征性权力，这种权力的基础是象征性的符号资源，包括风俗、伦理、舆论、宗教及意识形态等文化精神方面的因素，也包括语言、仪式和氛围等行动方面的象征性因素，还包括徽标、建筑物、设施设备等物质方面的象征性因素。

⑥知识性权力，这种权力的基础是专家掌握的关于人、事件或其他有助于预测未来行动方向的信息资源，以及作为专家对这些信息处理结果的知识。

⑦关系性权力，这种权力的基础是与行政主体相关的人际关系、社会网络、非正式组织等，这种资源是行政权力运行的重要社会资本。

⑧人格性权力，人格性的行政权力取决于具有充任行政主体资格的个人的才能、品德、智慧，处事风格、技巧、作风等，甚至体格特征。

（2）行政权力行使的手段

①权力压力。即行政主体运用强制性权力基础，通过物理学、生物学和心理学等方面的力量，以威胁、限制和恫吓等形式，让行政客体在物理、生理和心理上不可或缺的需要遭到破坏或处于危险境地，而行政客体要保证其自愿选择和行为的能力，又离不开这些需要。

②权力控制。即行政主体通过结构权力和制度权力资源，以行政法规、命令、指示、规定、章程、要求等形式，按照行政组织的层级结构明示，要求权力客体依主体的愿望行事。

③权力操纵。即行政主体通过限制信息供应、进行信息误导或蒙蔽性宣传等手段，隐瞒或部分隐瞒事实真相及行动目的，影响权力客体，使权力客体采取行动满足权力主体的意愿。

④权力诱导。即行政主体提出呼吁或劝告，并提供相应的理由和诱因，行政客体根据自己的价值观和目标经过自主思考或独立估量之后，接受行政主体的意见并将其作为自己行动的依据。

（3）行政权力的影响力

从行政主体的角度看，客体按照主体意愿行动的数量与质量，即表明了主体对于客体影响力的状况。权力是主体根据自己的目的去影响客体行为的能力，而权威则是权力和威信共同作用的结果。

2行政权力行使的程度

（1）行政权力的行使程度与政府治理能力

行政权力程度是指行政客体对行政主体服从情况的差别，表示了行政权力行使过程中不同的实现程度，是成功的权力行动与行使的权力行动之间的比率。行政权力程度同成功的权力行动之间成正比例关系。行政权力程度综合反映了政府的效能，与政府治理能力密切相关。

（2）影响行政权力行使程度的因素

影响行政权力行使程度的因素包括：①行政权力目的与手段的合理性与正当性；②行政权力的强度；③行政客体的潜在能力问题；④行政权力作用的范围；⑤行政环境问题。

3行政权力行使过程中的负效应及其克服

（1）行政权力行使过程中的负效应主要表现为：①利益倒错，公仆变为主人；②权力角逐，手段变成为目的；③权力僭越，职权扩张为特权；④传统惯性，导致权力滥用。

（2）行政权力的制约机制

①他律机制，是其他政治权力以及行政客体对于行政权力主体的制约，主要包括立法权力和司法权力等行政权力之外的国家权力的监控、政党政治权力的监督、舆论权力的监督、公民和公民集团的监督等多种形式。

②自律机制，即行政权力自身所应具备的防范措施与制度等，主要包括利益关系机制、行政责任机制和行政道德机制。