2014年中国政法大学政治与公共管理学院709公共管理综合一考研真题详解
中国政法大学研究生院2014年硕士研究生入学考试试题
科目名称：公共管理综合一
科目代码：709
管理学原理部分（每题25分，共75分）
一﹑简述管理职能理论的基本内容。
答：20世纪早期，法国工业家亨利·法约尔第一次提出所有的管理者都在从事五种管理职能，即计划、组织、指挥、协调和控制。后来管理学家们把管理的职能概括为四项：计划、组织、领导和控制，
（1）计划。计划活动就是要设定或明确组织的目标，制定实现组织目标的途径或方案。计划是管理的起点，确定目标和途径是计划职能所要完成的两大任务。目标反映了组织活动的未来终点，指明了未来的发展方向。而途径则是连接当前与未来的桥梁，说明了如何才能实现目标。
（2）组织。为了实现计划活动所规定的目标，实施计划活动所制定的行动方案，管理者就必须分析需要进行哪些必要的活动，对这些活动应该如何分类组合，谁向谁汇报工作，各种决策权限如何在组织的不同层次上分配，如何为各种不同的职位配备适当的人员等。这些活动便构成了管理组织职能的内容。
（3）领导。仅仅有了目标和方案，仅仅规定了任务和方案，尚不足以使目标有效地实现。每一个组织都是由人和其他各种资源有机结合而成的，人是组织活动中唯一具有能动性的因素。为了最大限度地发挥这种能动性的作用，管理者就必须运用各种适当的方法，对组织的成员施加影响，努力营造出一种使组织中的成员能够全心全意、士气高昂地为实现组织目标而努力奋斗的氛围。这便是管理的领导职能所要完成的任务。
（4）控制。组织是在复杂多变的环境中产生和发展的，每时每刻都会遭遇各种意想不到的障碍和困难，必须应对各种各样的新问题和新情况。为了确保组织目标的顺利实现，管理者必须自始至终地对组织各项活动的进展情况进行检查，预见、发现并及时采取措施予以纠正偏差，保证组织活动按计划进行，这便是管理的控制职能。
尽管在理论上各项管理职能之间存在着逻辑上的先后关系，但现实中的管理并不是严格地按照计划、组织、领导和控制这样的顺序来进行的。组织中的各项管理活动在时间上彼此重叠，在空间上相互交织。很少有管理者在一个给定的时间段内只从事某一特定的管理职能，他们往往同时进行着若干种不同的活动。
二、简述SWOT分析的基本思想。
答：SWOT分析是战略分析的一种有用工具，是在组织环境﹑组织资源和组织文化分析和评估的基础上，对组织的优势（Strengths）、劣势（Weakness）、机会（Opportunities）和威胁（Threats）进行的综合分析。这种分析在本质上是关键因素分析的一种结构化形式，它要求分析人员明确回答：
组织的关键能力是什么（优势）？
组织的关键限制是什么（劣势）？
环境中关键的有利因素是什么（机会）？
环境中关键的不利因素是什么（威胁）？
它们之间有何联系？
核心能力概念有助于将它们联系起来，一个组织的核心能力就是相对于其他组织的独特优势，它可以强化组织的优势，减少劣势，创造环境社会，降低环境威胁，它是战略能力的重要支柱。核心能力越具有持久性﹑不可转移性和不可仿造性，组织的战略能力就越强。
三、简述沟通的基本要素。
沟通是一个通过词汇﹑字母﹑符号和非语言行为交换和理解信息的过程，既是一个有计划﹑完整的行动过程，也是一种信息分享活动。
沟通的基本要素包括：
（1）信源和信宿，信源就是信息源，指信息的发送者；信宿就是接受者，指接受并利用信息的人；
（2）信息，是对一切沟通内容的抽象概括，涵盖消息﹑动态﹑情况﹑情报﹑知识﹑资料﹑观点等交流内容；
（3）信息编码，即把需要表达的某种思想感情用一些话语或动作、姿态、表情等表达出来，如果是间接传播，比如通信﹑发表文章，编码则要通过逻辑性的文字符号表达出来；
（4）信道，即媒介物，指用以记录和保存信息并随后由其重现信息的载体，如信件﹑电子邮件﹑传真﹑档案等；
（5）信息解码，即接受者按照自己的方式将收到的信息进行阐释，重建信息的意义；
（6）反馈，即接受者接受信息后，将自己的感受、评价以及愿望和态度向传播者作出的反映。
公共行政学部分
一、简答题（15分）
测定行政效率的标准
答：行政效率是指公共组织和行政工作人员从事公共行政管理工作所投入的各种资源与所取得的成果和效益之间的比例关系。测定行政效率的标准有：
（1）测定行政效率的量的标准
这是以人力、物力、财力和时间的消耗的数量作为评价行政效率的标准。
（2）测定行政效率的质的标准
测定行政效率质的标准包括：①公共行政是否充分发挥了公共行政职能，是否真正实现了公共行政的功能与价值，真正实现了为公众提供优质服务和公共利益的宗旨；②行政目标是否正确；③能否反映各种不同管理对象的个性与其不同发展阶段的特点，也就是要遵循公共行政的客观规律。
（3）测定行政效率的社会效益标准
所谓社会效益标准，是指公共行政适应国家的政治、经济、文化和社会发展的程度和反映与满足公众需要的程度。公共行政必须把社会性因素和精神性因素的效果当成测定行政效率的社会效益标准的重要内容之一。
（4）测定行政效率的规范性标准
公共行政因为行政部门不同、性质不同和分工不同，有许多管理工作无法量化，不能用数量标准来衡量行政效率，因此必须用规范性标准来予以测定。规范性标准是通过比较而确定的标准，因此是一种定性考察标准。
二、论述题（每题30分，共60分）
1．简评西方的重塑政府理论。
答：（1）重塑政府理论的内容
重塑政府理论也即政府再造理论是由美国斯坦福大学的荣誉毕业生戴维·奥斯本在20世纪70年代末与“新公共管理”运动相联系提出来的。他的政府再造理论是要把传统的官僚制政府打造成企业化政府，他认为再造后的政府应该遵循以下十条原则：
①起催化作用的政府：掌舵而不是划桨。
②社区拥有的政府：授权而不是服务。
③竞争性政府：把竞争机制注入提供服务中去。
④有使命感的政府：改变照章办事的组织。
⑤讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款。
⑥受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政府的需要。
⑦有事业心的政府：有收益而不浪费。
⑧有预见的政府：预防而不是治疗。
⑨分权的政府：从等级制到参与和协作。
⑩以市场为导向的政府：提供市场力量进行变革。
奥斯本的政府再造理论是与20世纪70年代末席卷西方国家的以“新公共管理”旗号出现的政府改革运动联系在一起的，它既是这一运动的产物，也以它广泛的影响力推进着这一运动，从而成为这一改革运动的具有标志性的理论象征之一。
（2）对重塑政府理论的评价
①政府再造理论的产生的必然性
a．从国际的背景来看，全球经济一体化的进程以前所未有的规模和速度向前推进，这一进程提出了国家竞争能力的问题，而国家竞争能力又在很大程度上涉及政府的能力。与企业在这一进程中的迅速调整以及由此展现出来的高效率相比，政府的管理显得相形失色。
b．从国内的背景来看，按照林登的说法，西方国家经历了一个从生产者取向的社会向消费者取向的社会的变化。从政府的角度来说，这一变化的特点在于传统官僚模式中的以政府为中心的管理模式已经不再符合社会发展的需要，政府的服务必须以顾客为中心，满足顾客的需要。
c．在国内财政普遍紧张的情况下，减少政府支出、提高政府效率、以较少的钱办较多的事也成了一个合乎逻辑的选择。
②政府再造理论的贡献
奥斯本的政府再造理论勾勒了一种不同于传统的官僚行政的以市场和企业为取向的政府管理模式。传统的官僚行政是建立在官僚制和两分法之上的，它的基本特征表现为民选官员决策，行政官员执行；公共服务由政府直接提供；公共项目的实施通过等级制的组织结构进行；公共组织追求的首要价值是理性和效率等。而奥斯本的新的政府的特征在于强调管理的企业方式和市场竞争方式，如绩效评估、削减成本、公共服务提供的多元化、下放控制权、竞标、顾客至上、政府部分职能的民营化、按结果管理等等。
③政府再造理论的局限性
政府不能引入企业的价值，公正、民主、平等而不是效率才是政府的首要追求，对经济理性主义的价值的追求可能会牺牲诚实和公平的交易、丧失公共精神。比如在推行市场化和企业化过程中引发的问题方面（如在加强市场、社会作用的同时如何协调政府与市场及社会的关系，在政府职能外包的情况下如何发挥政府的监管作用，在如何界定公共产品以及由此确定提供者，承担新职能的组织结构和形式等等），政府再造理论不免有些薄弱。
奥斯本的政府再造理论是与20世纪70年代末席卷西方国家的以“新公共管理”旗号出现的政府改革运动联系在一起的，它既是这一运动的产物，也以它广泛的影响力推进着这一运动，从而成为这一改革运动的具有标志性的理论象征之一。
2．论行政决策科学化、民主化、法治化的关系。
答：党的十八大强调，坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序。新世纪以来，各级政府深入贯彻落实依法治国基本方略，进一步加强法治政府建设，在推进依法行政方面取得重要进展，提高了我国政府回应社会关切、解决公共问题的能力，促进了科学决策、民主决策、依法决策。
（1）行政决策的科学化
行政决策的科学化是现代社会发展和科学技术发展的客观要求。实现行政决策的科学化就是要实现：
①行政决策体制的科学化。这是要求建立一个科学的决策体制，这种决策体制应该是一个既符合精简、效能的原则，又符合现代决策科学化要求的，机构设置合理、人员结构优化、运行机制灵活高效的组织系统。
②行政决策程序的科学化。这是要求建立一整套既符合现代决策理论又与决策实践相一致的、具有实用价值的科学决策程序，并使这种科学决策程序制度化、法制化，在行政决策的实践中必须严格按这种制度化、法制化的科学决策程序办事。
③行政决策方法的科学化，就是要求对行政决策的科学方法加以深入研究，在实践中逐渐形成一整套科学的决策研究方法和决策方法，并在行政决策的实践中广泛采用这些方法进行决策。
（2）行政决策的民主化
行政决策的民主化既是保证决策正确性的一个重要前提，又是我国民主政治建设的一项重要内容。现代行政决策要求建立广泛的民主参与机制，这种广泛的民主参与机制对于保证行政决策的正确性具有以下意义：
①民主参与机制有利于广开言路，集中更多人的经验和智慧，从而有利于提高决策方案的质量；
②民主参与机制有利于广大人民群众参与决策，提高决策的透明度，有利于实现社会公平；
③民主参与机制为行政决策过程提供了一种有效的监督机制，以防止决策者因滥用决策职权而造成决策失误。
（3）行政决策的法治化
①行政决策科学化需要法律保障
a．行政决策机制科学化需要法律保障。对法律关系主体权利义务配置的理性正是法律可以保障决策主体及其权力配置科学化的内在原因。行政决策机制的科学化还要求行政决策程序中的各个环节相互联系形成完整有机的系统。
b．行政决策方法的有效性需要法律的保障。必须通过法律对决策方法的采用作强制性的规定，使决策者逐渐习惯于用科学的手段决策，决策的科学化才能有可靠的保证。
②行政决策民主化需要法律保障。人民群众对政府机关行政决策的广泛参与，是实现民主政治和依法治国的基本要求。为了保证人民群众参与行政决策权利的实现，确保行政决策符合人民利益，应通过法律形式赋予人民群众对政府重大决策信息的知情权、参与权和监督权。从而防止行政决策中的独断和滥权。
由此可见，只有推行行政决策的法治化，人民群众才能依法定程序选择决策者和依法撤换不合格的决策者，才能通过各种法律规定的制度参与政府决策，才能通过法律的途径保证政府决策符合社会公众的利益。
（4）行政决策的科学化、民主化、法制化之间的关系
①科学决策往往是通过将信息、技术、经济成本收益分析以及专家所代表的专业知识的作用等引入一个理性的决策模式来保障决策的可行性。在科学决策方面，我国各级政府采用了多种做法，如正反两个方面（可行性与不可行性）的专家论证、专家咨询、专业机构测评、环境与经济等方面风险评估等。科学决策的推广和实施，较大程度地提高了我国决策水平，有力地促进了经济社会的发展。但决策具有技术上的可行性，并不一定就意味着社会大多数人的认可和支持。在我国社会主义市场经济体制建立以前，在社会利益一元化阶段，这种决策的科学考量比较适当；而在市场化深入发展以后，在社会利益多样、利益主体多元的情况下，往往因为公众对决策问题的取舍、对决策方案及结果的评估，特别是决策者对不同结果进行的偏好权衡而产生不同看法。如果行政决策缺乏社会参与，则容易形成政府和社会公众的认知冲突。
②民主决策是通过搭建政府与社会公众对话平台，将民主参与引入决策的过程。它特别强调民主程序的引入和政府与公众对话的过程，以便在政府与社会之间建构共识，形成公共利益，使行政决策获得社会大多数人的认可和支持。行政决策不仅是客观的科学论证，也是主观的交流和意见表达。实行民主决策，要求在进行涉及经济社会发展、人民切身利益的重大决策、重大项目时，应通过公示、咨询社会意见、听证会、社会稳定风险评估等来实现利益相关者的参与。PX项目事件、核原料项目事件等，一定程度上就是因为公众参与不及时或不充分、公众与政府之间对话不足，导致地方政府的项目立项、环境评估报告、决策可行性方案等不被公众认同，形成了行政决策危机。
③法治决策是指依法决策，主要是要求依照法定程序进行决策和以合法性审查确保行政决策不能违反法律，不能违法损害社会利益和公民权利。《全面推进依法行政实施纲要》及有关文件规定，对有关经济社会发展、人民切身利益的重大决策、重大项目，必须严格按照公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定的程序进行。将技术可行性的论证列入法定程序以保证科学考量，将听证会为主的听取意见形式列为法定决策制度，以确保民主考量。决策的法治化既可以保障决策的有序进行，还可以通过将各种社会力量纳入利益分配和调节机制，以法治的力量促进社会公平正义。
综上所述，在决策制度设计与具体决策中，科学化、民主化、法治化不能互相替代。如果科学的价值取代民主的价值，就会因为忽视社会民主参与而产生分歧；如果过度强调民主，会降低科学论证的价值、专家的作用和决策的效率；如果忽视决策的法治约束，则科学决策和民主决策都将失去法律保障，无从确立。在行政决策中，科学决策、民主决策、法治决策并不是孤立的，而是相互影响的。在具体决策中，科学、民主、法治的制度设计和程序要求可能交织在一起，也可能在三个层面反复进行，需要厘清科学决策、民主决策、法治决策的关系，以实现其价值。
注：答案来自《人民日报》（2013年08月22日07版）