第七章 人事行政
7.1 复习笔记
一、人事行政概述
1．人事行政的含义
（1）广义人事行政
广义人事行政是指国家人事行政机关依法对国家机关、企事业单位的人事工作进行的综台性管理活动，包括对各类行政人员、专业技术人员以及机构编制工作进行的管理。
（2）狭义人事行政
狭义的人事行政是指各级政府的人事部门通过一系列法律、法规、制度和措施对政府公务员所实施的管理活动，包括对公务员的录用、考核、培训、交流、回避、工资、福利、保险等进行的管理。
2．人事行政的地位与作用
（1）人事行政是政府行政管理的核心活动之一
政府的一切行政管理活动，都要通过人的活动来实现。为确保整个政府行政系统的有效运作，必须建设一支精干、高效的公务员队伍来制定和实施各项法规和政策。
（2）人事行政对社会和经济发展的作用
①人事行政是推动社会经济发展的重要因素
生产力的提高是经济与社会发展的重要推动力，而人是社会生产力中最基本、最活跃、最关键的因素。科学、合理的人事行政能够有效地调动公务员的积极性和创造性，加速社会经济发展。
②人事行政是开发利用人力资源、加强人才队伍建设的重要保证
人事行政通过公务员的录用、考核、任用等制度，可以确保一大批优秀的人才进入国家公务员队伍，优化公务员队伍结构，提高政府机关行政效率，并实现社会人力资源的优化配置。
③人事行政是推动经济市场化和政治民主化的重要途径
政府行政体制改革与人事行政体制的科学化、法制化，可以确保市场经济体制的早日完善。同时人事行政的科学化、法制化为政治民主化的实现开辟了有效的途径，主要表现在：
a．公民有权通过法定程序，经过公开、平等、竞争、择优的录用考试，进入政府公务员队伍，参与国家的政治生活；
b．公民有权对政府机关及其工作人员的工作提出批评和建议，并对他们的违法失职行为进行申诉、控告和检举揭发；
c．公民有权对人事行政所实施的录用、考核、奖惩、职务升降与任免、回避等制度进行监督。
3．人事行政的基本原则
（1）公平竞争原则
①公开。是指公开人事行政的法规和政策，按规定需要保密的除外。要公开人事行政的录用、考核、升降、任免、奖惩、工资制度的原则、标准、程序、结构等内容，将人事行政自觉置于广泛的社会监督之下。
②平等。是指在法律上确认每个公民都具有平等竞争的权利和机会，不因家庭出身、民族、宗教信仰、性别等因素的不同而受到歧视或享有特权。
③竞争。是指在人事行政工作公开的前提下，让所有符合条件的公民平等参与竞争。
④择优。是指通过公开平等的竞争考试，选拔德才兼备的高素质人才，使其参与到国家政治生活中，从而优化政府公务员的整体结构，更好地为国家的社会经济发展提供服务。
（2）功绩制原则
功绩是指工作实绩和贡献，功绩制原则强调对公务员的管理要注重实绩，以功绩作为晋升的首要标准。有利于激励政府公务员努力工作，提高工作效率；有利于强化公务员的竞争意识，客服平均主义、论资排辈的弊端；有利于克服用人的不正之风，最大限度地调动公务员的积极性。
（3）依法管理原则
①对公务员的管理必须有法律依据，做到有法可依。从公务员的录用、考核、晋升、培训、工资、福利直至退休，都有严格的法律规定，并按照法定的程序和规定办理；
②公务员行使权力、履行职责，必须依照法律规定，做到依法行政。
二、人事行政制度的历史演变
1．中国古代人事行政制度的历史演变
（1）发生阶段
该阶段大约在公元前21世纪以前的中国原始公社时期。
①贤能制。部落酋长和其他管理人员由氏族全体人员或部落联盟会议民主选举产生。在部落中享有较高威望、具有一定才能的贤德之士往往被推选出来管理部族事务。
②禅让制。由贤能制发展而成，以贤能为标准、通过让贤的方式来产生首领继承人。
③世袭制，即世卿世禄制。大约公元前21世纪，中国开始进入奴隶制社会。这一时期，中国的人事行政基本上实行以宗法血统关系为特征的世袭制，即世卿世禄制。
（2）发展阶段
该阶段从秦朝至南北朝。
①秦朝在加强中央集权的同时，对人事行政制度进行了大范围的改革，主要表现在：
a．实行以郡县为基础的君主集权制，废除了奴隶制的封国制和官吏世袭制；
b．破除了宗法血缘的封亲制，采用立功进仕、招聘等多样方式，招揽人才，选拔官吏；
c．建立官吏的考核制度；
d．废除世封制和世禄制，实行俸禄制；
e．设立官学和私学，培养人才；
f．中央设立由皇帝直接任免的“三公九卿”，协助皇帝处理政治、军事、经济等事务。
②从两汉到南北朝，中国古代社会的人事行政制度又有了新的发展，这主要体现在人才录用方式的多样化发展。汉朝的选官制度包括：
a．察举。又称荐举或乡举里选，指由皇帝每年下诏征求人才，诏书规定所需人才的种类、数量和要求，是一种大规模、经常性、制度化的自下而上的推荐人才的方式。
b．征辟。指由中央高级官吏和地方官吏直接征聘人才，作为自己官府的属吏或向皇帝推荐。征辟作为一种非制度化的辅助方式，有助于“不拘一格降人才”。
c．九品中正制。始于魏朝，延续至南北朝。具体做法是：在各州郡设置大、下中正官负责选拔官吏。中正官必须由本地人充任，负责将本地人评为上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下九个品级，以此作为选拔官吏的依据。
（3）成熟阶段
从隋唐至清末。
科举制度在隋炀帝（公元606年）时正式建立。科举制，即分科举士之意，通过分门别类的考试来确定官吏的选拔和任用，考试成绩是主要的标准。
科举制在唐朝得到长足发展，为中国隋唐以后的各个朝代的统治集团收罗了大量的人才，发挥了积极的历史作用；到了明清时代，科举制步入了八股文的歧途，日趋僵化，产生了严重的消极影响。
2．西方文官制度的产生
西方文官制度的确立和发展有两种不同的过程：
一类是英美式，即是在同恩赐官爵制和政党分赃制斗争中确立的；
一类是德、法、日本式，即在原有的帝国官僚制和封建制的基础上逐步演变而来的。
（1）英美式
①英国
在同恩赐官爵制和政党分赃制斗争中确立的。恩赐官爵制和政党分赃制严重损害了后起的工业资产阶级的利益。1854年，英国政府为研究文官状况，专门成立了诺斯科特——屈威廉委员会，1870年，英国政府确定和完善了文官的考试、录用、等级结构等重要原则。至此，世界上第一个现代文官制度在英国正式确立。
②美国
1883年，美国国会通过了《公务员制度法案》（即《彭德尔顿法》）。该法确立的原则主要是，用功绩制代替分赃制；公务员实行公开竞争考试，择优录用；公务员为职业官员，不犯错，不得解雇；公务员不得参与政治活动，在政党政治中必须保持中立；依法成立公务员委员会，负责联邦公务员的统一管理。《彭德尔顿法》的出台，标志着美国现代公务员制度的诞生。
（2）德、法、日本式
德国、法国和日本在历史上存在着强大的中央集权官僚体制。这些国家在第二次世界大战后，相继确立了文官制度。1946年，法国颁布了统一的公务员法，开始将文官的管理纳人了法制化轨道；1947年，日本通过了《国家公务员法》，1950年德国颁布了《德意志共和国公务员法》，都先后形成了一套比较完整的现代公务员制度。
3．西方文官制度的发展与改革
（1）改革的背景
第二次世界大战后，西方国家社会经济得到了巨大发展。进入20世纪60年代以后，科学技术革命在西方国家兴起，西方国家开始进入信息社会。科技革命对西方国家政府职能的影响，表现为政府职能进一步朝职业化、专业化方向发展。政府管理过程越来越强调技术和效率，以及日益重视人在管理过程中的积极性和主动性。在这种情况下，传统的公务员管理制度在许多方面显得不合时宜。
（2）英国的改革
1968年，英国以富尔顿勋爵为首的12人委员会提出了包括158项具体建议的改革报告。主要内容包括：
①精简文官层次，打破行政官员系统的封闭性；
②建立开放、统一的分类制度；
③成立文官事务部，代替财政部行使文官官吏权限；
④改革对文官的考核办法；
⑤重视专家和专业技术人员的作用；
⑥成立文官学院，专门从事对文官的培训和继续教育工作。
这份报告中的一些建议在随后的文官管理实践中相继实施，推动了文官制度的发展。
（2）美国的改革
美国在第二次世界大战后，国会先后通过了一系列有关公务员制度的法律，其中职位分类法是最为重要的法律，职位分类注重职位的性质和对职位的工作要求，强调职位与责任、职位与能力的有机统一。
1978年10月，卡特政府通过实施《公务员制度改革法》，对联邦公务员制度进行了重大改革。改革的核心是推进按工作业绩付酬的绩效考核制，以提高政府的工作效率；主要内容包括：确立九项绩效制原则；改革人事管理机构；推行绩效工资；改革考核制度等。
4．中国特色的公务员制度的发展历程
（1）新中国干部人事制度的建立和发展
①新中国的干部人事制度是在民主革命时期解放区人民军队干部人事制度的基础上逐步建立和发展起来的，也借鉴了一些前苏联的人事管理经验。根本特征是对各类人员进行集中统一的管理，从组织上确保党和国家在各个历史时期的政治、经济和文化任务的完成，确保党的政治路线的贯彻实施。
②新中国成立初期，这种集中统一的人事管理制度，适应了当时的历史条件和形势需要。但是，随着形势和任务的不断变化，以及改革开放以来各项事业的发展，这种管理体制已不能适应经济建设和社会发展的需要，尤其是不能适应社会主义市场经济建设的需要。
③党的十一届三中全会以后，中国干部人事制度进行了大量的改革探索，取得了相当大的成绩。主要表现在：
a．确立了干部的“四化”方针；
b．建立了正常的离退休制度，废除了实际存在的干部职务终身制；
c．改变了单一的干部用人制度，实行选任、考任、聘任与委任兼行的多种形式；
d．按照机关、企业、事业单位的不同特点和工作人员成长的不同规律，开始实行分类管理；
e．在干部人事管理中引入了竞争机制，如推行考试录用、辞职、辞退等制度。
f．干部人事管理观念和管理方式也发生了很大的变化，开始向法制化、科学化方向发展。
（2）中国国家公务员制度的确立过程
①从1984年到1986年，着手起草《国家行政机关工作人员条例》。条例经过反复修改和补充，形成了《国家行政机关工作人员条例》第十稿，这就是《国家公务员暂行条例》的前身。
②从1986年下半年到1988年4月，这是《国家公务员暂行条例》基本形成阶段。在1988年3月召开的全国七届人大一次会议后，国家公务员制度和公务员条例的起草工作，得到了党和国家最高权力机关的批准。
③从1988年5月到1991年，这是公务员法规起草进入具体实践探索验证阶段。为了实践公务员条例，探索推行公务员制度，进行了公务员制度的试点工作,并据此对条例进行了重要的修改。
④从1992年到1993年8月，这是公务员条例最后审定颁布阶段。1993年8月14日，《国家公务员暂行条例》正式颁布，并于1993年10月1日起生效。
三、中国国家公务员制度的主要内容
1．公务员的条件、义务与权利
（1）公务员的条件
公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。公务员应当具备下列条件：
①具有中华人民共和国国籍；
②年满18周岁；
③拥护中华人民共和国宪法；
④具有良好的品行；
⑤具有正常履行职责的身体条件；
⑥具有符合职位要求的文化程度和工作能力；
⑦法律规定的其他条件。
（2）公务员的义务
公务员的义务是指法律对于公务员在执行公务的活动中必须作出的行为或不得做出的行为的约束。具体包括：
①模范遵守宪法和法律；
②按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；
③全心全意为人民服务，接受人民监督；
④维护国家的安全、荣誉和利益；
⑤忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法做出的决定和命令；
⑥保守国家秘密和工作秘密；
⑦遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；
⑧清正廉洁，公道正派；
⑨法律规定的其他义务。
（3）公务员的权利内容
公务员的权利是指法律对于公务员可以享受某种利益或可以作出一定行为的许可和保障的规定，它与公务员的义务是有机统一的。具体包括：
①获得履行职责应当具有的工作条件；
②非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；
③获得工资报酬，享受福利、保险待遇；
④参加培训；
⑤对机关工作和领导人员提出批评和建议；
⑥提出申诉和控告；
⑦申请辞职；
⑧法律规定的其他权利。
2．职位分类
（1）职位分类的含义
①两种人事分类制度
a．以“人”为对象进行分类，即品位分类。其分类的依据一是公务员个人所具备的条件（如资历、学历）和身份（如官职地位的高低、所得薪俸的多少）；
b．以“职位”为对象进行分类，即职位分类。是按照职位的工作性质、难易程度、责任轻重及所需资格条件进行分类。
②中国的国家行政机关实行职位分类制度。
（2）职位分类制度的主要内容
①进行职位设置。是指在对行政机关的职能进行逐层分解的基础上，根据编制数额确定每个具体职位的工作。职位设置与职务序列密切相关。中国公务员的职务分为领导职务和非领导职务两个序列。
②制定职位说明书。职位说明书是综合说明某一职位的工作性质、任务、职责以及任职资格条件等内容的规范性文件。其内容包括：职位名称、所在单位、工作项目、工作描述、所需知识结构和工作标准。
③确定公务员级别。中国公务员的级别数与公务员的职务数不相等，级别数多于职务数，属一职多等。
3．录用
（1）录用的含义
国家公务员的录用是指国家行政机关按照一定的标准，通过法定的方法和程序，从社会上选拔优秀人才到政府机关担任主任科员以下的非领导职务，并与其建立公务员权利和义务的行为。
（2）录用的原则
①录用原则。国家公务员的录用必须坚持公开、平等、竞争、择优原则以及按职位选人的原则。
②录用标准。国家公务员录用标准必须坚持德才兼备的标准，即是否录用报考者，要从德和才两个方面来全面衡量。
③录用程序。编制录用计划、发布招考公告、进行资格审查、进行考试、对考试合格者进行考核、实行体检、确定人选、建立法定关系等。
4．考核、职务任免与职务升降
（1）考核
考核是指国家行政机关按照法定管理权限，根据国家公务员法规和有关规定所确定的考核内容、原则、方法、形式和程序，对所属公务员进行的考察和评价制度。既包括对公务员的综合性、制度化的考核，也包括对公务员的各类单项考核。
①考核的内容
a．德，指公务员的政治思想表现、工作作风、职业道德和品德修养；
b．能，指公务员从事本职工作所需要的基本能力和应用能力；
c．勤，指公务员的事业心、工作态度和勤奋精神；
d．绩，指公务员的工作实绩，包括完成工作的数量、质量以及效率等。
②考核的原则、方法和类型
a．原则。公务员的考核实行客观公正原则、民主公开原则和注重实绩原则。
b．基本方法。采用领导考核与群众评价相结合、平时与定期考核相结合的方法。
c．公务员考核类型。分为平时考核与年度考核两种。国家行政机关在进行年度考核时，必须成立非常设的考核委员会或考核小组作为考核的工作机构。
③年度考核的基本程序
a．个人总结；
b．主管领导人员在听取群众意见的基础上写出评语，提出考核等次意见；
c．经考核委员会或考核小组审核后，由部门负责人确定考核等次。
④年度考核的结果
公务员年度考核结果分为优秀、称职、不称职三个等次。
（2）职务任免
①选任制，指经过民主选举后公务员获得当选职务的一种任职制度；
②委任制，指由上级机关任命下级机关公务员职务的一种任职制度；
③任期制，指规定公务员任职期限的一种制度。
（3）职务升降
公务员职务升降制度是指公务员职务晋升与职务降低制度的总称。公务员晋升职务，应当具备拟任职务所要求的思想政治素质、工作能力、文化程度和任职经历等方面的条件和资格。公务员在定期考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务层次任职。
5．奖励与惩戒
（1）奖励
奖励是指国家行政机关依据公务员管理法规，对在工作中有显著成绩和贡献以及其他突出事迹的公务员给予奖励的制度。
①奖励的原则
a．对国家公务员实行奖励，坚持精神和物质鼓励相结合、以精神鼓励为主的原则；
b．在开展奖励工作时，必须坚持公开平等、实施得当的原则；
c．在对公务员进行奖励时，还必须坚持奖励及时、注重实绩的原则。
②奖励的类型
国家公务员的奖励一般分为五类：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号。
（2）惩戒
①惩戒。
惩戒是指公务员必须受纪律约束，如果违反了公务员纪律，就要受到必要的处分。
②公务员纪律。是指对公务员具有管理权力的机关在公务活动中，依照有关法规，对公务员的行为进行指导、调整、约束、规范的准则。主要包括如下三方面：
a．政治纪律。是指公务员在政治方面必须遵守的行为规则，包括不得“散布有损国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动；组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工”等。
b．工作纪律。是指公务员在执行公务时必须遵守的行为准则，包括不得“玩忽职守，贻误工作；拒绝执行上级依法作出的决定和命令；压制批评，打击报复；弄虚作假，旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归”等。
c．廉政纪律。是指公务员在执行公务时必须秉公执法，为政清廉。包括不得“贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私人利益；违反财经纪律，浪费国家资财；违反职业道德、社会公德；从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务”等等。
③公务员因违法违纪应当承担纪律责任的，依照公务员法给予处分；违纪行为情节轻微，经批评教育后改正的，可以免予处分。处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。
6．培训、交流与回避
（1）培训
①培训的含义
培训是指国家行政机关根据经济和社会发展的需要以及职位的要求，通过多种形式，有计划、有组织地对公务员进行政治理论、文化知识、科学技术、操作技能等方面的培养和训练。
②培训的原则
a．理论联系实际；b．学以致用；c．按需施教；d．讲求实效。
③培训的类型
对录用新人员的培训、晋升领导职务的任职培训、专门业务培训、知识更新的培训。
（2）交流
①交流的含义
交流是指国家行政机关根据工作需要或照顾公务员的个人愿望，通过调任、转任、轮换和挂职锻炼等形式，将所属公务员在行政机关内进行调动，或者将其调出行政机关任职，以及将其他机关和企事业单位的工作人员调入行政机关担任规定的行政职务，从而产生、变更和消灭行政职务关系或者工作关系的一种人事行政活动和过程。
②交流的形式
a．调任，是指国家行政机关以外的工作人员调入行政机关担任领导职务或者助理研究员以上非领导职务，以及公务员调出行政机关任职；
b．转任，是指国家公务员因工作需要或其他正当理由而在行政机关内部平级调动；
c．轮换，是指国家行政机关对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的公务员，有计划地调换职位任职；
d．挂职锻炼，是指国家行政机关有计划地选派在职国家公务员在一定的时间内到基层机关或企事业单位担任一定职务，锻炼期间不改变与原机关的人事行政关系。
（3）回避
①回避的含义
回避是指为了防止公务员利用职务之便为亲朋好友徇私舞弊，对其所任职务、任职地区或执行公务等方面做出的限制性规定。
②回避的种类
a．职务回避，是指有一定亲属关系的公务员，在担任某些关系比较密切的职务时，要进行回避；
b．公务回避，是指国家公务员在执行公务时，涉及本人或与本人有亲属关系的人员有利益关系的，必须回避；
c．地区回避，是指在一定级别的政府中担任一定领导职务的公务员，要进行籍贯回避。
7．工资、保险与福利
（1）工资
①确立公务员工资制度的原则
确立公务员工资制度，必须坚持和贯彻按劳分配原则以及平衡比较原则，同时依据国民经济的发展状况，实行正常的工资增加机制和物价补偿机制，并予以法律上的保障。
②我国国家公务员工资制度
我国国家公务员实行职级工资制度，根据公务员不同的职务、级别、工龄和实际贡献等因素，确立公务员工资标准。职级工资制是公务员工资制度的基本形式；由职务工资、级别工资、工龄工资和基础工资四个部分组成。同时，公务员还实行奖金和津贴制度。以此作为公务员工资制度的补充形式。
（2）保险与福利
①保险、福利制度的含义
a．公务员的保险制度
公务员的保险制度是指国家通过立法程序建立的，因年老、生育、疾病、伤残和死亡等原因，暂时或永久丧失劳动能力的公务员给予物质帮助的一种保障制度。
b．公务员的福利制度
公务员的福利制度是指国家行政机关为改善和提高公务员的物质文化生活水平，在工资报酬和劳动保险之外，通过建立集体福利设施，提供服务以及发放补贴等形式，给予国家公务员的一种生活保障和生活享受措施。
②保险、福利制度的内容
a．公务员的保险制度。主要有生育保险制度、养老保险制度、疾病保险制度、伤残保险制度和死亡保险制度。
b．国家公务员福利制度。包括福利费制度、探亲制度、消暑与取暖补贴制度、上下班交通补贴制度和年休假制度等。
8．辞职、辞退、退休与申诉控告
（1）辞职、辞退
①公务员的辞职。是指国家公务员根据本人的意愿，依照法律规定，辞去现任职务，解除或部分解除其与国家行政机关权利义务关系（即职务关系）的一种行为。
②公务员的辞退。是指国家行政机关依照法律规定，通过一定的法律程序，在法定的管理权限内做出解除公务员全部职务关系的行政行为。
（2）退休
①含义。公务员的退休是指国家公务员达到一定年龄和工作年限，或因公、因病丧失工作能力而根据国家规定办理手续，离开工作岗位，并按月领取一定数额的养老金。
②类型：一种是法定退休，另一种是自愿退休。
（3）申诉控告
①申诉。是指公务员对管理机关做出的涉及本人权益的人事处理决定不服，向有关机关提出意见和要求。公务员与机关就人事关系所发生的人事争议，主要就是通过申诉程序予以解决的。
②控告。是指公务员对机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为向上级机关或者其他专门机关提出指控。