第四章　行政决策

4.1　复习笔记

一、行政决策概述

1．行政决策的含义与特点

（1）行政决策的含义

行政决策是具有行政决策权的组织或个人为了有效地实现行政目标从多种可能的行政方案中作出选择或决定的过程。

（2）行政决策的特点

①行政决策的主体是掌握行政权力的个人或组织

行政决策是行政权力的运用，其主体必然会与行政权力有关。即只有具有行政权力的个人或组织才能有权力作出行政决策。在我国，行政决策的主体只可能是中央人民政府及其所领导的各个部门，以及各级地方政府及其所领导的各个部门。

②行政决策的内容是行政事务

行政决策的内容既涉及行政机关的内部事务，如政府人事行政事务、机关后勤管理事务等，更多地则涉及社会公共事务，如教育、卫生、劳动就业、社会保障、社会治安等事务。作为行政管理的对象，这些事务都可称为行政事务，也是行政决策的内容。一般说来，行政决策的内容主要是公共领域内的事务。

③行政决策的价值取向是公共利益

政府组织作为公共部门，不是一个“自利性”机构，行政决策在价值取向上应该而且必须坚持公共利益最大化的原则。

2．行政决策的类型

决策类型，是指按照一定的标准对决策所进行的分类。按照不同的分类标准，可以将行政决策划分为不同的类型。

（1）经验决策与科学决策

①经验决策。是相对于现代科学决策而言的，主要是指决策者凭经验制定决策的活动与过程，或者说凭经验进行决策。其发展大致经历了三个时代：第一个时期是凭习惯决策时期；第二个时期是标准操作规程时期；第三个时期是决策组织专门化时期。

②科学决策。是现代科学技术发展的必然结果。其核心内容是把科学技术及其方法运用于决策分析，出现了决策分析方法科学化、模型化和分析手段计算机化的趋势。

a．决策的数学化，就是应用现代数学方法来解决决策问题。

b．模型化，是指建立决策模型，即把变量之间以及变量与目标之间的关系用数学关系式表达出来，然后通过求模型的数学解来选择合理方案。

c．决策分析手段的电子计算机化，是指在决策时应用电子计算机来作为逻辑计算工具进行解题和作为信息处理工具进行信息处理。

（2）程序化决策和非程序化决策

①程序化决策。是指决策所解决的问题是重复出现的那类决策，又称为常规决策或重复性决策。

②非程序化决策。是指决策所解决的问题是不能重复出现的那类决策，又称为非常规决策或非重复性决策。

（3）确定型决策、风险型决策和不确定型决策

①确定型决策

确定型决策是指这样一类决策：其所要解决的问题只受一种自然状态的影响，对于这类问题的解决，可以提出各种具有确定结果的方案。决策时可通过直接比较各方案的结果进行抉择。

②风险型决策

风险型决策是指这样一类决策：其所要解决的问题受多种客观状态的影响，不论采用何种解决问题的方案，都会承担一定的风险。风险型决策须具备的条件：

a．存在着决策人所企图达到的一个明确目标；

b．存在着决策人可以选择的两个以上的行动方案；

c．存在着不以决策人的主观意志为转移的两种以上的客观状态或自然状态；

d．各种客观状态下的损益值是决策者可以把握的，如投资决策中不同方案在某一状态（市场销售状况良好）出现时的预期收益值是可以测算的；

e．未来将出现哪种客观状态，决策人不能肯定，但决策人大致地可以预先估计出其出现的概率。

③不确定型决策

不确定型决策与风险型决策相比较，所不同的是缺少条件e，即存在着两种以上的客观状态，但其出现的概率无法加以预测。因此，对于这类问题，决策者不但无法把握到确定的结果，而且连决策风险的大小也难以把握。

（4）战略决策和战术决策

①战略决策。是指那些具有指导意义的、带方向性的、与整个国家或社会的发展远景有关的重大决策。其特点包括：

a．战略决策所处理的决策问题往往是一些重大的决策问题；

b．战略决策往往对政府的工作具有指导意义，是一些涉及国家和社会发展方向的决策；

c．战略决策的影响范围广泛和深远，战略决策往往影响到一个国家或地方行政管理的全局，而且这种影响往往不是短期的，而是长期的。

②战术决策。是指为解决某一具体管理问题或在具体管理过程中所作出的决策。其特点包括：

a．所处理的决策问题往往是一些日常的管理问题；

b．它往往只是涉及政府的某项具体工作；

c．它所影响的范围小，而且往往是短期的，而不是长期的。

（5）单项决策与序贯决策

①单项决策。又称静态决策，是有关解决某个时期重大问题、提出总任务的决策以及解决有关某个时点状态存在问题的决策的总和。由于这类决策往往是一次性的，因此有人又将这类决策称为一次性决策。

②序贯决策。即动态决策，与单项决策不同，要求做出一系列相互关联的决策。其特点包括：

a．它作出的决策不是一个，而是一串决策，因而又可称为“一揽子决策”；

b．这一连串决策不是彼此无关的，而是前一项决策直接影响后一项决策。即前一项决策是后一项决策的准备和基础，后一项决策是前一项决策的继续和完成。

3．行政决策的地位和作用

（1）行政决策贯穿于行政管理过程中的各个环节；

（2）行政决策具有优化行政管理目标、节约行政管理成本、提高行政管理效益的重要功能；

（3）行政决策正确与否，关系到行政管理的成败，关系到国家、社会以及各项事业的兴衰。

二、行政决策体制

行政决策体制是指行政决策的各个子系统的组成、职能及其相互关系的总和，是关于行政决策主体的构成及其职权关系的一种制度化的设计。建立合理的、科学的行政决策体制，是行政决策科学化、民主化的一项十分重要的内容。

1．行政决策枢纽系统

行政决策枢纽系统，又称行政决策中心，是指领导、组织整个决策活动和最终从事抉择方案的领导核心。

（1）行政决策枢纽系统的特点

①是在整个行政决策体制中处于核心地位的子系统；

②是一个行使决策领导权的系统；

③是一个对自己所领导的机关或部门负有全面责任的系统；

④是一个机关或部门的唯一最高决策机关。

（2）行政决策枢纽系统的任务

①组织领导整个决策过程；

②确定决策目标；

③选择决策方案；

④监督决策的执行。

2．行政决策信息系统

（1）行政决策信息系统的类型

①纵向传输信息系统。是将不同级别的组织之间的信息进行传输的一个信息系统。

②横向传输信息系统。是同一级别的组织为了使各自的决策或行动相互协调而将它们各自的信息互相进行传输。

③综合传输信息系统。是前两种系统的集合，其中既有纵向传输，又有横向传输。

（2）行政决策信息系统的作用

①收集、处理信息的及时性和准确性

a．及时性。是指收集、处理信息速度快，对于时过境迁且不能追忆的信息做到当时记录。信息如不能及时收集、处理并传输给决策者，就有可能失去其应有的价值。

b．准确性。是指在处理信息的过程中不能有误或失真，必须准确地反映客观实际。只有使信息及时得到处理并传输给决策者，决策者才有准确的信息，从而做出正确的决策。

②提供制定方案的依据

决策方案的提出都是以比较准确、全面的信息为基础的，信息系统将比较全面、准确、及时、适用的信息传输给决策中心，这就使决策中心有了制定方案的依据。

③帮助进行方案比较和选优

现代决策信息系统要求以电子计算机系统为基础，能够满足现代公共管理对管理效果进行及时、准确的计算和评估的要求，能够对各种因素进行全面考虑，综合分析，提出各种方案，进行评价和比较，并能迅速地帮助选择最优方案。

④控制决策和计划执行的最佳状态

在信息系统的作用下，对大量信息能够高效率地处理，及时编制出下一步的计划，并提前下达，对决策实施过程能够进行准确的控制，对计划执行中的问题能够及时发现，使计划的执行达到最佳状态，从而使决策的实施达到更佳状态。

3．行政决策咨询系统

（1）行政决策咨询机构的特点

①具有鲜明的政治性

政府管理本身所具有的政治性，不能不在为其服务的智囊机构上有所反映。这种反映主要表现于支持某一种意识形态或方针、政策，反对另一种意识形态或方针、政策。

②具有合理的智力结构

任何咨询机构都必须注意智力结构的合理性，注意吸收人才和培养人才，这是能够提供高质量咨询的保证。

③研究工作的相对独立性

凡咨询机构在研究工作中必须享有相对独立性。唯有这样，咨询才有可能是客观的和科学的。

（2）我国咨询机构的类型

①党委系统的咨询机构，如党委政策研究室等；

②政府系统的咨询机构，如国务院的发展研究中心、各级政府的研究室以及政府部门的研究机构，如人力资源和社会保障部的中国人事科学研究院等；

③科研系统的咨询机构，包括中国科学院、中国社会科学院、各类专家委员会、学术委员会、科学技术委员会、研究会等；

④高教系统的咨询机构，包括各大学、学院及其所属研究所、学会等；

⑤综合性的或专门性的咨询机构，这类机构往往是各部门的人兼而有之，如××市政府的咨询委员会、中投咨询有限公司等。

（3）咨询机构及其人员的作用

①可以帮助决策者对决策问题做出客观的判断

咨询人员能够凭借自己的专业知识和职业上的责任感做出判断，判断出的结果比起有利害关系的决策者自己做出的判断往往更客观、更可靠。

②可以帮助决策者对决策问题做出内行的判断

内行的判断就能把握问题的实质，能对问题提出正确的解决方法，这是决策的重要条件之一。

③可以帮助决策者提供更全面、更准确的决策信息

涉及一些专业方面的信息和宏观管理方面的信息的收集和处理，咨询机构具有更多的优势。

④可以帮助决策者提供备选方案。

三、行政决策过程

1．决策过程的理论模型

（1）理性决策模型

理性决策模型，又称科学决策模型。主要代表人物有英国学者J．边沁、美国学者F．W．泰罗等人。这种理论认为人类行为决策有一个绝对标准，即人们在决策时所遵循的是最大化原则，这就是谋求最大利益，在经济领域则是求得最大利润；在抉择方案时进行最优选择，即从全部备选方案中选择最优方案。

理性决策模型把决策过程分为以下几个步骤：

①发现问题。决策者之所以要进行决策，首先是因为在实际的管理过程中面对一个存在的问题，需要对这个问题加以解决。

②提出目标。理性决策模型理论假设作为决策主体的人是完全理性的，他根据自己的目的或价值观，针对已发现的问题提出解决问题的目标，并将这些目标进行排列或组合。

③设计方案。决策者将所有可能的解决问题的方案全部一一列举出来，以备选用。

④预测后果。决策者运用一系列的科学方法对每一决策方案进行评估，预测执行该方案后所要达到的结果及其可能带来的新问题。

⑤分析比较。决策者将各个方案进行一一对比，在比较的基础上排列出先后顺序。

⑥选择最优方案。决策者在对各个方案进行比较分析后，选取其中一个预测结果与目标最为一致的方案作为决策的最佳方案。

（2）有限理性决策模型

①有限理性决策模型理论的主要代表人物是赫伯特·A．西蒙。他对理性决策的准则进行了重大修正，提出了著名的满意决策准则。这一准则认为，决策过程中不存在最优决策，而只有满意决策。所以他的理论又被称为满意决策模型理论。

②有限理性决策过程的四个主要阶段

a．“情报活动”阶段，找出制定决策的理由；

b．“设计活动”阶段，找到可能的决策方案；

c．“抉择活动”阶段，在诸行动方案中进行抉择；

d．“审查活动”阶段，对已进行的抉择进行评价。

（3）渐进决策模型

渐进决策模型是美国著名的政策科学家林德布洛姆提出来的。他认为，决策过程是一个理性分析与党派分析相结合的错综复杂的、不断探索的过程。

①决策过程是一个不断探索、逐步前进的过程。人们的决策活动是在边行动、边探索的过程中进行的。

②决策过程是一个利益冲突和价值分配的政治过程。

（4）混合扫描决策模型

混合扫描决策模型又译为综视决策模型，由美国社会学家阿·埃特奥尼提出。他认为决策过程应该是理性决策过程与渐进决策过程的结合。理性决策方法与渐进决策方法虽然都有其不足之处，但也都有其合理之处。在某种情况下，运用理性决策方法是适用的；在另一种情况下，运用渐进决策方法是适用的。此外，在渐进决策过程中，具体到这一过程的某个环节、某个方面的决策，也可能需要运用理性决策方法。而且，在相当部分决策中，都不是单纯的理性决策方法和单纯的渐进决策方法所能解决问题的，只有把两者结合起来，才能顺利地做出决策。

2．行政决策过程的基本程序

（1）决策问题的发现和诊断

对决策问题的发现是行政决策的起点。决策问题诊断，是指对决策问题的性质、程度及其产生的原因进行分析和判断的过程。

（2）决策目标的确立

行政决策目标是指行政管理活动所要达到的目标。在制定行政决策目标时，应该处理以下两种关系：

①要正确处理好必须达到的目标与希望达到的目标的关系；

②应该处理好组织目标与个人目标的关系。

（3）决策方案的制定、评估与抉择

①决策方案的制定

包括如下两个步骤：

a．设想出一项决策可能有多少个方案以及每一方案的初步轮廓，简称初步设想

初步设想主要包括如下两个方面的内容：

一是了解此问题为达到既定的目标，大概可以提出多少个方案；

二是将各个方案的轮廓勾画出来。

b．对方案的具体措施和细节进行具体确定，简称为具体设计

具体设计也可以称之为决策方案细节或具体措施的设计过程，其主要任务是对方案措施的具体细节加以确定，包括该方案所采取的具体步骤、方法、成本与效益等都应该作出较详细的规定。

②决策方案的评估

是对决策方案进行可行性分析。决策可行性是指某项决策的目标、方案具有可以实行或实施的性质。行政决策可行性分析是指对行政决策的目标、方案是否具有可以实行的性质，实行的条件是否具备，实施后的效益是否优化等方面所进行的分析与评估。

③决策方案的选择

行政领导者在进行决策方案的选择时应按照公共利益优化的原则来选择决策方案，即从多个方案中选择公共利益较大的方案作为最终决策方案。

（4）决策的实施与完善

①决策的实施

一般说来，行政决策实施需要经过试点和全面展开两个基本阶段：

a．通过试点，可以使决策方案的正确性得到初步检验，防止选择错误的决策方案，从而避免全局性的失误；

b．决策方案的全面实施，是指在取得试点经验的基础上，全面落实各项决策措施以实现行政决策目标的过程。

②决策的完善

决策完善的过程也是一个决策实施中的信息反馈、决策修正和追踪决策的过程。信息反馈是指决策执行者将决策方案实施过程中的情况迅速传递给决策中心，使决策中心能够及时对原定方案进行修正、补充或重新决策的一个信息回授过程。

3．我国行政决策程序的科学化、民主化

（1）目前我国政府决策过程中存在的主要问题

①决策信息的收集和处理工作存在着信息不全和信息失真的问题

造成这种现象的原因有以下几个方面：

a．领导人对信息的不重视，在信息不足的情况下过于自信，仓促作出决策；

b．获取信息的方法不科学，容易导致信息片面和失真；

c．我国政府的专业性信息机构不足而且还存在着职能错位问题。

②决策方案的设计存在着“粗而不细”和专业化程度低的问题

③决策方案的评估存在着“论而不证”的问题

有些论证是仅仅走走形式而已，而对决策方案的“正确”与“错误”不加以客观、科学的求“证”。

④决策方案的选择存在着民主化程度低的问题

在我国目前一些地方政府的重大决策中，往往强调“集中”有余而强调“民主”不够。很多重大决策仍然是“一把手”说了算数。

（2）要完善我国政府行政决策的基本程序

①强化行政决策过程的信息工作

a．应加强政府信息机构建设，适当增加信息工作的投入，包括增加必要的信息工作人员和改善信息工作的物质装备；

b．应改革信息收集和信息处理的方法，实现信息工作的现代化，包括物质条件和方法手段的现代化，建立较为全面、真实的信息数据库，严防片面的、虚假的信息影响决策；

c．要强化决策者的信息意识，在决策过程中把信息收集与信息处理置于重要地位，尽可能做到信息不全面（相对而言）不决策，信息不准确不决策。

②强化行政决策过程的咨询工作

专家对决策方案的论证和评估与政府内部人员相比，不仅更专业，而且更客观，更少受利益关系的影响，更敢于提出不同意见，因此，有必要把咨询工作纳入政府行政决策之中。

③强化行政决策的民主参与

决策民主参与的主要内容应是群众参与，以及相关利益群体代表的参与，这种参与也有助于提高决策的正确程度，更主要的是，决策的民主参与有利于实现决策中在利益分配上的公平和公正。

④强化行政决策的制度建设

为了完善政府行政决策的程序，必须加强行政决策的制度建设，在条件成熟的情况下，对行政决策程序和制度进行立法。实现行政决策程序的科学化、民主化和法制化的统一。